試論如何重建后特朗普時代國際貿易秩序規則
作者：傅東輝 2020-12-02＂參與國際貿易規則制定＂在幾年前曾經是一個極其鮮活的命題，但那時我們都以＂韜光養晦＂心安理得地在邊上徘徊。而今WTO上訴機構的停擺和中美貿易戰導致國際貿易秩序的全面失序，不能不使我們探討以下重大命題：如何重建后特朗普時代國際貿易秩序規則？
中美貿易戰臨時告一段落，簽訂了第一階段中美貿易協定，這是雙邊角力后以實力說了算，而WTO 多邊規則的地位已經降格。因此，完全按WTO規則推動自由貿易的時代已成過去，以鄰為壑憑實力說話的時代正拉開序幕。但是，WTO能否與雙邊角力并存，WTO國際貿易規則能否制衡目前國際貿易秩序失序的亂象，是我們需要研究和解決的全球重大問題。
一．國際強權與國際規則的關系
中美貿易戰給我們最大的啟迪，就是終于讓人明白，由強國制定的規則，也是可以被強國終止或破壞的。過去，我們過于輕信規則的道德性，以為由強國倡導制定的規則一定會被強國自己遵守，或者WTO其他成員可以基于國際義務，國家責任，或合法報復等迫使強國遵守規則和履行承諾。誠然，這并非是全然無效的，有時還很管用，美國鋼鐵保障措施在WTO爭端敗訴后被撤銷就是典型案例，[1]也正如此，WTO法曾被帶上了很多光環，按照WTO法所形成的國際貿易秩序曾被視為國際社會理想的公正貿易秩序，有人主張惟命是從。卻恰恰忘卻了作為馬克思主義繼承者應該牢記的馬克思的名言法律是統治階級意志的體現”。[2] 按照馬克思的論斷，那么國際法也必然是強國意志的體現，[3] 這實際已經被歷史一再證明。這樣，在WTO和WTO法領域發生的很多難以解釋的現象就可以找到正確的答案了。例如，為什么運行了35年的WTO和上訴機構，美國只需要動一動小指頭就能使上訴法官遴選程序癱瘓甚至使WTO面臨瓦解？這是因為WTO法再好，也是美國霸主意志的體現，這種體現為國際規則的美國霸主意志是由美國的軍事和政治霸權為后盾的。因此，由美國主導制定的WTO法和各項多邊條約規則，是遵守還是不遵守其實也是霸權國家說了算，當美國霸主認為所有人都遵守由其主導制定的規則對其有利，美國便號令天下共同遵守規則，反之，美國則可以隨時拋棄規則，或者決定修改規則。至于拋棄哪條規則或阻止哪個程序，完全由美國隨心所欲。中國入世議定書白紙黑字鐵板釘釘的“替代國”條款15年日落，美國多少高官曾振振有詞表態和聲明，全都可以拋棄，連遮羞布都不要。[4] 這不是對強權和規則間關系的最好注釋嗎？
二．中美第一階段貿易協定與WTO規則的關系
據許多媒體報道，新當選美國總統拜登已經宣布將使美國“回歸”，包括回歸多邊主義，推翻特朗普的“美國優先“，即修復與盟國的關系、重返重要的國際組織、國際條約和協議等。WTO前干事長拉米對第一財經記者說：“現在的好消息是，當特朗普政府試圖破壞、損害和使WTO癱瘓時，（如果拜登能當選）拜登將回到談判桌上，試圖通過談判找到必要的一致性。” [5] 那么這對于已經簽署的中美第一階段貿易協定與現有或未來WTO規則將會形成一個什么關系呢？特朗普先是阻撓WTO上訴機構成員遴選使上訴機構徹底癱瘓（WTO上訴機構最后一名大法官趙宏剛剛任期屆滿離任）[6]，然后特朗普發起中美貿易戰，破壞了WTO貿易秩序，而中美第一階段貿易協定是游離于WTO規則之外雙邊角力的結果，由于中美貿易占比較大，因而影響了WTO整個貿易秩序。如果拜登將使美國回歸多邊主義，將在什么程度和以什么方式回歸呢？而全球第一大經濟體美國和第二大經濟體中國之間簽署的中美第一階段貿易協定、其性質和所包含的基本原則和條款與WTO現有和未來規則將是什么關系，前者對后者將有多大影響呢？ 這正是我們必須盡快研究的。
第一，拜登上臺后，如果上訴機構恢復運行，那么中美貿易協定是游離于WTO規則之外還是將被納入WTO爭端機制管轄之內？如果中美貿易協定游離于WTO規則之外，WTO爭端機制對其不存在管轄權，那么，WTO規則一體化的局面將如何修復？這是我們應面對的嚴峻挑戰。
第二，對于已經簽署的中美第一階段貿易協定，WTO協議的一些基本原則和重要條款在中美之間是否繼續適用，如最惠國待遇和非歧視性原則等？還是說WTO現有的一些基本原則和重要條款只適用于中美貿易協定明確規定之外的部分？ 如是這樣，那就是說今后中美貿易之間的爭端，只有一部分適用WTO法并受WTO爭端機制監督，而另一部分則完全靠雙邊談判解決。如果美與其他國家達成協議，聯合把中國一大部分對外貿易踢出WTO法適用范圍之外，這對WTO現有規則將會是一種怎樣的破壞？或者說，在中美貿易協定模式下，除非WTO成為164-1，即美國被開除出WTO，WTO及其規則本身的存在還有多大意義？拜登將使美國回歸，那么中方將如何提出自己的合理訴求呢？
第三，中美第一階段貿易協定對于WTO現有的一些專項協議、貿易救濟規則和技術規范會發生什么樣的影響？按照中美貿易協定模式，既然對于任何兩個國家間發生的貿易爭端都可以很容易通過單方面普遍加征關稅來實現，無需聽取對方意見和抗辯，也無法受到WTO爭端機制的監督，那么，還有什么必要訴諸WTO現有的一些專項協議、貿易救濟規則和技術規范？ 因為要適用那些WTO專項協議、貿易救濟規則和技術規范往往門檻較高，主管部門必須證實適用的必要性。例如，SPS，雖然是一種保護措施，但對于全球提高動植物貿易衛生水平具有積極作用。但是一旦采用中美貿易協定加征關稅模式更容易更簡便更快捷，那么貿易保護措施就會變得更武斷，經過幾十年發展和成熟的一系列貿易救濟規則、技術規范和衛生措施都將付之一炬。
第四，中國在中美第一階段貿易協定中對美方的讓步是被迫的，但是，如果其他WTO成員根據GATT最惠國條款和非歧視性待遇向中國提出同樣要求，那么，我們應該如何處理中美貿易協定和WTO基本規則的關系呢？是否以雙邊談判互相角力解決問題呢？還是主張啟動新一輪WTO關稅談判？
第五，明眼人一看就很明白，所謂中美第一階段貿易協定實際不會有第二階段，一個臨時性的貿易協定實際會幾十年存在下去，如同當年關貿總協定簽署后，由于一直未經美國國會批準而成為永久的臨時性，因而，一個永久性的臨時協定將會帶來大量的不確定性，這樣，中美貿易協定的永久臨時性措施和條款，對于現有WTO規則和未來WTO規則的制定又會形成一個多大的障礙？這是我們必須在中美貿易協定簽署前研究和思考的問題。
三．面對后特朗普時代國際貿易的失序，中國對WTO現有規則執行和未來規則制定的立場
1982年中國首次以GATT觀察員身份出席GATT締約方年度會議，開始近距離接觸GATT國際貿易規則，1986年中國申請恢復GATT締約國地位，1988年開始復關談判，2001年中國成為WTO成員。這是中國通過談判了解和接受以美國為首的發達國家所制定的國際貿易游戲規則的初始階段。
2001年中國入世至2018年美國對中國發起貿易戰，以及2019年底WTO上訴機構因上訴法官遴選受阻而停擺，這是中國低調適應WTO貿易規則階段。在由美國等發達國家制定的WTO自由貿易規則中，有些對中國有利，有些對中國不利，中國在這18年中努力去弊存利，低調適應WTO貿易規則。對于WTO不利規則，中國一忍再忍，苦練內功，對于WTO有利的貿易規則，則全盤接受用以發展外向型經濟和自由貿易，實現了短期高效的跨越式發展，成就了全球第一貿易大國和第二大經濟體。但是，由于中國韜光養晦，低調行事，在多哈回合談判中，中國提案很少，在中國入世后的最初十年，幾乎不涉足WTO爭端解決。
2018年美國發起貿易戰和阻止WTO上訴法官遴選導致2019年底WTO上訴機構停擺，中國所依賴發展的WTO自由貿易秩序正在失序，現有WTO規則遭到破壞，中國面臨歷史上最嚴重的挑戰。對此，中國必須調整自己的全球貿易戰略，調整對WTO規則制定和適用的基本立場。
1. 雙邊貿易協定和多邊規則并重
中美貿易戰以中美簽訂第一階段雙邊貿易協定暫告段落，隨著特朗普敗選，估計中美第二階段貿易協定不會再有，但完全按WTO多邊規則推行自由貿易的時代也將不復存在。然而，畢竟WTO已深入人心，WTO規則也影響著全球經濟發展的方方面面，連拜登也已宣布美國將“回歸“，想把WTO徹底從地球上抹掉，連特朗普都不會干。因此，我們的方針應該轉為將中美貿易協定和多邊規則并重，對方喜歡秀肌肉，以一對一角力奉陪，尊重WTO的，則以多邊規則回報，我們不僅應繼續適用WTO規則，而且應把多邊規則和中美貿易協定交替使用，相互推進。同時，我們應該在推動中美雙邊貿易協定時為執行WTO多邊規則打好基礎并提供更大的空間，應借助中美雙邊貿易協定執行的經驗，積極參與WTO多邊規則的制定和修改，參與WTO的改革和完善。
2. 對于游離于WTO之外新的貿易爭端，以談判和反制并重
對于游離于WTO之外的雙邊貿易爭端，要加強管控能力和談判能力，應加強中美、中歐、中日韓，中國與東盟、中國與金磚國家之間，以及中國與其他國家之間的雙邊、諸邊關系，加強雙邊和諸邊貿易協定的管理、修訂和簽訂，以彌補WTO生存危機和規則缺位帶來的一系列漏洞和空白。對于那些不尊重多邊規則，也無視雙邊或諸邊規則的破壞者，要敢于反制，達到新的雙邊貿易關系的平衡，并迅速推進該領域雙邊或諸邊管控規則的制定。
3. 對于違反多邊規則侵犯中國核心利益的歧視行為，應制定我方單邊規則維護WTO規則的權威性。
關于中國入世議定書第15條反傾銷“替代國”條款日落規定，美歐仍繼續適用舊規則或適用新的變相規則，觸及中國核心利益，中國必須制定單邊規則，以維護WTO規則和中國入世議定書的權威性。對于“替代國”條款日落，中國決不讓步，是因為入世18年之久，中國必須恢復與WTO其他成員完全平等的地位，否則，中國至今創造的各種財富和獲得的經濟利益，明天就會落入他人囊中，因為，一個連平等國際地位都沒有的國家，是無法保護其核心利益的。中國這一立場，應該同樣適用美歐以外的WTO成員，在中國核心利益上將概無例外。這樣的單邊保護或反制規則，等待WTO正式授權可能曠日持久，尤其在WTO上訴機構停擺的情況下，我們必須自救，也為WTO其他成員樹立自救的榜樣。如2020年7月17日中國商務部在對美國正丙醇煩請兇啊初裁中首次認定美國非市場狀況，嚴重扭曲了正丙醇的原材料成本，否定了美國企業賬上的成本記錄，采用了合理的可替代成本對美國企業正常價值做了重要調整，以此確定臨時反傾銷稅為254.4%~267.4%。[7]這是中國對于美國繼續對華適用替代價的首次一對一反制。表明了中國政府對于維護WTO多邊規則和中國核心利益的堅定立場。
4. 對于現有合法但對華不利的規則，應積極尋求改革和修改，或在適用中降低不利性。
WTO現有規則庫中還存在一些對我可能不利的規則，我們在遵守規則的同時可以積極尋求改革或修訂，或者在適用中努力降低不利性。這需要我方對某領域具備高度的專業技能和豐富的實踐經驗，需要我方制定有效的破解方案，以達到對某些不利規則的局部性突破。在這方面，中國在WTO爭端機制訴歐盟緊固件反傾銷案的全勝，可以成為范例。[8]中國訴歐盟緊固件案的勝訴，是在“替代國”條款有效性存續的不利大環境下，對于歐盟濫用“替代國”規則的重大突破。“替代國”規則是對中國的不利規則，在中國入世后15年內無法改變，但是，如何適用“替代國”規則，則歐盟一家說了不算，須受WTO爭端機制監督。歐盟尤其不能無視WTO反傾銷的一般程序規則，中國也并非真的無所作為。該案中國最終獲得全勝，雄辯地說明，我們應辯證地看待規則的有利性和不利性，中國訴歐盟緊固件案在不利規則的大前提下取得對濫用不利規則的突破，有利地贏得案件勝訴。然而，中國訴歐盟“替代價”案（DS516）卻在“替代國”條款已經日落的有利規則大前提下遭遇了訴訟不利的結果，值得我們深思和反省。[9]
綜上所述，面對國際社會百年不遇的大變局，當今世界霸主美國，如果堅持不遵守WTO規則或破壞昔日由其制定的多邊規則，因為害怕遵守規則而導致衰敗，那么，即使我們一心想維護昔日由美國制定的規則也是徒勞的。反之，美國雖是霸主，卻是一個捉襟見肘的霸主，那么，徹底破壞現有世界秩序可能加速其自身毀滅，在這種情況下，以反制迫使美國回歸現有秩序并重新遵守原有規則，就是可行的，任何冒進只會適得其反，給我們遭受損失。這就是我們對于WTO多邊規則的執行、制定、修訂和改進應采取的立場和策略。
[1] 2002年3月5日美國宣布對10種鋼材實施保障措施，歐盟、日本、中國、巴西、韓國等八國旋即向WTO提出訴訟。WTO上訴機構于2003年11月10日終審裁定美國所采取的保障措施違反了WTO規定。
[2] 馬克思、恩格斯：《共產黨宣言》
[3] 車丕照：國際法可否作為治國之法，原載《光明日報》2015年5月23日，
[4] 傅東輝、馮雪薇、李燁：《論中國應對WTO爭端解決的方向》 中國法制出版社 2020年5月,第447頁.
[5] 新浪財經2020年11月23日報道
[6] 新浪財經2020年12月1日報道
[7] 中華人民共和國商務部關于原產于美國的正丙醇反傾銷調查初步裁定,2020年7月17日,第41·-49頁。
[8] 傅東輝、馮雪薇和李燁：《論中國應對WTO爭端解決的方向》，中國法制出版社，2020年5月，第421頁。
[9] 中國國際商報2017年7月13日第一頁《商務部有關負責人回應終止訴歐盟反傾銷“替代國”做法世貿爭端案訴訟程序》。
