《7號(hào)文》新規(guī)解讀—政府投資基金從“遍地開(kāi)花”到“精耕細(xì)作”
作者：謝曉孟 張新穎 程韞 孫琪琦 2020-02-282020年2月12日，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)政府投資基金管理提高財(cái)政出資效益的通知》（財(cái)預(yù)〔2020〕7號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“7號(hào)文”）。這是繼2015年發(fā)布的《政府投資基金暫行管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2015〕210號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“210號(hào)文”）后，財(cái)政部對(duì)政府投資基金運(yùn)作發(fā)布的又一部門(mén)規(guī)范性文件。
7號(hào)文適用于中央和地方政府直接出資的政府投資基金（包括作為管理平臺(tái)的母基金），但母基金出資設(shè)立的子基金及以下層級(jí)基金，應(yīng)當(dāng)參照7號(hào)文精神執(zhí)行。下文將對(duì)7號(hào)文的內(nèi)容進(jìn)行分析解讀。
一、7號(hào)文的出臺(tái)目的 7號(hào)文在文首即開(kāi)宗明義，其出臺(tái)背景是“近年來(lái)，各級(jí)政府批準(zhǔn)設(shè)立的政府投資基金已經(jīng)形成較大規(guī)模，對(duì)創(chuàng)新財(cái)政資金使用、引導(dǎo)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、撬動(dòng)社會(huì)資本投入發(fā)揮了重要作用。但同時(shí)一些基金也存在政策目標(biāo)重復(fù)、資金閑置和碎片化等問(wèn)題”，而其出臺(tái)目的就在于“加強(qiáng)對(duì)設(shè)立基金或注資的預(yù)算約束，提高財(cái)政出資效益，促進(jìn)基金有序運(yùn)行”。 可以看出，相比于210號(hào)文出臺(tái)于政府投資基金方興未艾之時(shí)對(duì)政府投資基金進(jìn)行全方面的基礎(chǔ)規(guī)范，7號(hào)文則是對(duì)政府投資基金發(fā)展一段時(shí)間后的階段性問(wèn)題總結(jié)，并針對(duì)性“打補(bǔ)丁”，以促進(jìn)政府投資基金更加有序、健康發(fā)展。 二、強(qiáng)化對(duì)財(cái)政出資的約束 對(duì)于資金出資管理，210號(hào)文僅規(guī)定，政府出資設(shè)立投資基金，應(yīng)當(dāng)由財(cái)政部門(mén)或財(cái)政部門(mén)會(huì)同有關(guān)行業(yè)主管部門(mén)報(bào)本級(jí)政府批準(zhǔn)。除前述關(guān)于出資決定權(quán)限屬于本級(jí)政府外，210號(hào)文就政府投資基金出資涉及的其他管理性條款未做明確規(guī)定。7號(hào)文就政府投資基金的出資管理，則從審批權(quán)限、出資規(guī)模、出資條件等提出了更高的要求。 （一）出資批準(zhǔn)權(quán)限和預(yù)算管理 根據(jù)210號(hào)文，政府投資基金的出資預(yù)算方案由財(cái)政部門(mén)或有關(guān)行業(yè)主管部門(mén)共同擬定，最終出資應(yīng)當(dāng)由本級(jí)政府批準(zhǔn)；財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)設(shè)立政府投資基金，做好預(yù)算管理，由同級(jí)財(cái)政部門(mén)根據(jù)章程約定的出資方案將當(dāng)年政府出資額納入年度政府預(yù)算。7號(hào)文則規(guī)定，對(duì)財(cái)政出資設(shè)立基金或注資須嚴(yán)格審核，納入年度預(yù)算管理，報(bào)本級(jí)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)；數(shù)額較大的，應(yīng)根據(jù)基金投資進(jìn)度分年安排。 7號(hào)文和210號(hào)文均規(guī)定了政府投資基金的出資要納入預(yù)算管理，但7號(hào)文與210號(hào)文的規(guī)范邏輯并不相同。根據(jù)7號(hào)文，基金出資應(yīng)當(dāng)先納入預(yù)算，經(jīng)過(guò)審批，再設(shè)立基金或出資，即政府不得未經(jīng)人大或其常委會(huì)授權(quán)，即對(duì)外作出出資承諾。而210號(hào)文的邏輯在于，政府可先設(shè)立基金，產(chǎn)生出資義務(wù)，再納入預(yù)算，經(jīng)過(guò)審批后進(jìn)行出資。210號(hào)文的邏輯在理論上將可能造成這樣的問(wèn)題：在政府已經(jīng)決策并作出出資承諾后，相關(guān)出資方案未經(jīng)過(guò)人大預(yù)算審批，導(dǎo)致政府無(wú)法履行出資承諾，可能承擔(dān)違約的法律責(zé)任。雖然到目前為止，該種情形實(shí)際未發(fā)生過(guò)，但210號(hào)文的規(guī)定本身在法理上忽視、損害了人大及其常委會(huì)在財(cái)政資金決策中的主體地位及其權(quán)利，與《預(yù)算法》的精神不符。 根據(jù)《預(yù)算法》，預(yù)算由中央或地方本級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)，經(jīng)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整，各級(jí)政府、各部門(mén)、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出，經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)或者本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告及報(bào)表，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后二十日內(nèi)由本級(jí)政府財(cái)政部門(mén)向社會(huì)公開(kāi)，并對(duì)本級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付安排、執(zhí)行的情況以及舉借債務(wù)的情況等重要事項(xiàng)作出說(shuō)明。 由于預(yù)算需要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的編制、審查、批準(zhǔn)、執(zhí)行、報(bào)告和信息公開(kāi)，各級(jí)政府在籌劃設(shè)立本級(jí)政府投資基金時(shí)，就必須提前進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，避免在后續(xù)執(zhí)行過(guò)程中發(fā)生無(wú)額度可支的情形。而由于預(yù)算管理，財(cái)政可出資資金額已經(jīng)受限，這就意味著基金規(guī)模也將受到限制；出資之后，本級(jí)政府還必須面對(duì)預(yù)算執(zhí)行審查的壓力，這促使政府對(duì)政府投資基金的設(shè)立、出資、對(duì)外投資將更加謹(jǐn)慎，也考驗(yàn)其對(duì)政府投資基金的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃能力。 不過(guò)，筆者認(rèn)為，理論上預(yù)算管理本身并不必然導(dǎo)致政府投資基金出資困難。如政府在長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃中繼續(xù)支持政府投資基金發(fā)展的，在經(jīng)過(guò)預(yù)算審查批準(zhǔn)程序后，財(cái)政資金對(duì)政府投資基金的出資仍可進(jìn)一步增加。此外，由于政府預(yù)算信息全程向社會(huì)公開(kāi)，這也能夠幫助市場(chǎng)基金從業(yè)者研究、預(yù)測(cè)各政府對(duì)其轄區(qū)內(nèi)政府投資基金的發(fā)展規(guī)劃，進(jìn)而幫助從業(yè)者做好自身的未來(lái)業(yè)務(wù)和工作規(guī)劃。 （二）出資規(guī)模 根據(jù)7號(hào)文的規(guī)定，設(shè)立基金要充分考慮財(cái)政承受能力，合理確定基金規(guī)模和投資范圍。年度預(yù)算中，未足額保障“三保”、債務(wù)付息等必保支出的，不得安排資金新設(shè)基金。 “設(shè)立基金要充分考慮財(cái)政承受能力，合理確定基金規(guī)模和投資范圍”是對(duì)于政府規(guī)劃設(shè)立政府投資基金、編制預(yù)算的基本原則。未足額保障“三保”、債務(wù)付息等必保支出的，不得安排資金新設(shè)基金，是對(duì)前述“充分考慮財(cái)政承受能力”的具體解釋?zhuān)窗l(fā)展政府投資基金，應(yīng)當(dāng)在做好保障“三保”和控制政府債務(wù)的基礎(chǔ)之上。 所謂“三保”，即是指“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保基本民生”。根據(jù)財(cái)政部所制作的《關(guān)于2018年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2019年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》，“財(cái)政收入增長(zhǎng)基礎(chǔ)不穩(wěn)，支出剛性不減，一些市縣保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保基本民生支出壓力大”。財(cái)政部部長(zhǎng)劉昆亦在記者會(huì)上表示，部分地區(qū)受經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理、新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換緩慢等影響，確實(shí)有些地方的“三保”，出現(xiàn)了一些困難。 “三保”問(wèn)題和政府債務(wù)問(wèn)題是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的突出問(wèn)題，受到中央政府的高度重視。7號(hào)文的規(guī)定，即是在政策層面，切實(shí)“保障”三保的具體措施，確認(rèn)了“三保”問(wèn)題和政府債務(wù)優(yōu)先原則，政府投資基金應(yīng)是在這些問(wèn)題解決之后的“錦上添花”之舉。這將導(dǎo)致在部分地區(qū)，由于其“三保”和政府債務(wù)問(wèn)題未能解決，地方政府不得不暫時(shí)放緩新設(shè)或擴(kuò)大政府投資基金規(guī)模的腳步。 綜上所述，7號(hào)文對(duì)政府投資基金在出資層面的新要求，對(duì)政府投資基金的監(jiān)管進(jìn)行了全面升級(jí)，這能夠促使各地、各級(jí)政府統(tǒng)籌、優(yōu)化其政府投資基金發(fā)展戰(zhàn)略和策略，促進(jìn)政府投資基金健康、有序發(fā)展。對(duì)市場(chǎng)來(lái)說(shuō)，各地政府出資將面臨預(yù)算管理的壓力，尤其是對(duì)于“三保”和政府債務(wù)問(wèn)題嚴(yán)峻的地區(qū)，其政府投資基金的發(fā)展或可能陷入停滯。對(duì)于基金管理人來(lái)說(shuō)，日后募集政府資金將必然更加困難，募資活動(dòng)和機(jī)會(huì)將逐漸集中于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好并且債務(wù)控制有力的地區(qū)。 三、加強(qiáng)政府投資基金的投資管理和績(jī)效管理 我國(guó)政府投資基金從2002年開(kāi)始發(fā)展至今，體系已經(jīng)較為完整，數(shù)量和規(guī)模越發(fā)龐大，運(yùn)作模式也日趨完善，但在基金設(shè)立后的投資與管理環(huán)節(jié)仍然存在投資節(jié)奏緩慢、管理較為粗放等問(wèn)題。 （一）提升投資管理工作效能 為防止國(guó)有資產(chǎn)流失，我國(guó)部分政府投資基金的重大事項(xiàng)需要經(jīng)過(guò)層層審批，很多地區(qū)政府投資基金往往要求設(shè)置前置性審查或要求返投，這導(dǎo)致我國(guó)政府投資基金市場(chǎng)在“投”這一環(huán)節(jié)，存在著投資節(jié)奏相對(duì)于整個(gè)市場(chǎng)的發(fā)展節(jié)奏來(lái)說(shuō)較為緩慢的問(wèn)題。對(duì)此，7號(hào)文指出，需提升政府投資基金使用效能： 首先，發(fā)揮財(cái)政出資的杠桿作用，積極帶動(dòng)社會(huì)資本投入，圍繞產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和做好“六穩(wěn)”等開(kāi)展基金運(yùn)作。政府投資基金發(fā)展至今，其通過(guò)發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿放大作用實(shí)現(xiàn)對(duì)產(chǎn)業(yè)的扶持，是實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金“四兩撥千斤”作用的重要工具。同時(shí)，政府投資基金還將圍繞產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)進(jìn)一步優(yōu)化發(fā)展計(jì)劃，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革以促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，著眼于穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預(yù)期的“六穩(wěn)”工作。 其次，完善基金內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，加快基金投資進(jìn)度，提高基金運(yùn)作效率，減少資金閑置，從嚴(yán)控制管理費(fèi)用。目前國(guó)內(nèi)政府投資基金普遍存在著投資節(jié)奏較慢的問(wèn)題，其投資前的決策流程相較于市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的基金，較為嚴(yán)格和冗長(zhǎng)。7號(hào)文要求加快投資進(jìn)度、提高運(yùn)作效率，這就要求政府投資基金要減少不必要的決策流程，減少財(cái)政出資后到實(shí)際投資的時(shí)間。這可能將引導(dǎo)政府投資基金重構(gòu)財(cái)政部門(mén)和管理人的權(quán)利結(jié)構(gòu)，或重構(gòu)母-子基金之間的權(quán)利結(jié)構(gòu)，放寬管理人、子基金的決策權(quán)限，減少限制條件。同時(shí)，這一要求也可能促使政府投資基金在新設(shè)或招募子基金時(shí)，要求基金設(shè)立方案要較為成熟，偏好于已經(jīng)有大量?jī)?chǔ)備項(xiàng)目或項(xiàng)目資源豐富的管理人，并可能要求縮短投資期限或整體存續(xù)期限。7號(hào)文還要求控制管理費(fèi)用，這對(duì)于基金管理人來(lái)說(shuō)，將加大在管理費(fèi)、基金費(fèi)用、業(yè)績(jī)報(bào)酬等方面的談判壓力，促使基金管理人加大對(duì)成本費(fèi)用的控制力度。 再次，支持地方政府推進(jìn)基金布局適度集中，聚焦需要政府調(diào)節(jié)的關(guān)鍵性、創(chuàng)新型行業(yè)領(lǐng)域，防止對(duì)民間投資形成擠出效應(yīng)。鼓勵(lì)上下級(jí)政府按照市場(chǎng)化原則互相參股基金，形成財(cái)政出資合力。針對(duì)地方政府投資基金以往的限制政策，7號(hào)文也明確地方政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮政府調(diào)節(jié)作用，尊重民間資本，尊重市場(chǎng)化的基金運(yùn)作原則。 最后，同一行業(yè)領(lǐng)域設(shè)立多支目標(biāo)雷同基金的，要在尊重出資人意愿的基礎(chǔ)上，推動(dòng)整合或調(diào)整投資定位。在同一行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)、同一地區(qū)內(nèi)不同層級(jí)的政府部門(mén)可能均設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的基金，這就造成財(cái)政資金在該領(lǐng)域的投資效率低下和資金閑置，7號(hào)文要求對(duì)此推動(dòng)整合或調(diào)整投資定位，就是在政府間層面提高政府投資基金運(yùn)作效率的措施，與上述基金內(nèi)部運(yùn)作效率提升的措施相互配合。同時(shí)，7號(hào)文也強(qiáng)調(diào)，整合和調(diào)整工作應(yīng)當(dāng)尊重出資人意愿（主要是社會(huì)投資人的意愿）。這表明，財(cái)政部門(mén)更加尊重市場(chǎng)化運(yùn)作，以市場(chǎng)手段達(dá)到財(cái)政目的。 （二）實(shí)施全過(guò)程績(jī)效管理 相對(duì)來(lái)說(shuō)，我國(guó)政府投資基金起步時(shí)間較晚，績(jī)效評(píng)價(jià)政策目前尚不成熟。績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)政策經(jīng)歷了從無(wú)到有逐步完善的過(guò)程，即從最初對(duì)引導(dǎo)基金績(jī)效評(píng)價(jià)的規(guī)定較為粗略，到后續(xù)評(píng)價(jià)內(nèi)容逐步細(xì)化。 根據(jù)財(cái)政部210號(hào)文的規(guī)定，各級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)建立政府投資基金績(jī)效評(píng)價(jià)制度，按年度對(duì)基金政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、投資運(yùn)營(yíng)情況等開(kāi)展評(píng)價(jià)，有效應(yīng)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。對(duì)比來(lái)看，發(fā)改委也曾于2018年3月發(fā)布《關(guān)于做好政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金績(jī)效評(píng)價(jià)有關(guān)工作的通知》（發(fā)改辦財(cái)金〔2018〕1043號(hào)），通過(guò)對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)設(shè)置一定的評(píng)價(jià)內(nèi)容范圍、評(píng)價(jià)指標(biāo)、指標(biāo)類(lèi)型、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用及組織實(shí)施等方面作出嚴(yán)格規(guī)定，以期對(duì)全國(guó)政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金的政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、投資管理能力、綜合信用水平、經(jīng)濟(jì)效益等進(jìn)行客觀、公正的評(píng)價(jià)。 7號(hào)文第三條對(duì)政府投資基金“管”這一環(huán)節(jié)作出實(shí)施全過(guò)程績(jī)效管理的重要規(guī)定。在財(cái)政部門(mén)會(huì)同相關(guān)部門(mén)對(duì)基金實(shí)施全過(guò)程績(jī)效管理這一原則性的基礎(chǔ)上，要求行業(yè)主管部門(mén)負(fù)責(zé)做好事前績(jī)效評(píng)估，制定績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)，開(kāi)展績(jī)效監(jiān)控，并要求每年末基金實(shí)施績(jī)效自評(píng)。對(duì)于基金的自評(píng)結(jié)果，基金還應(yīng)當(dāng)報(bào)財(cái)政部門(mén)和其他主要出資人審核。財(cái)政部門(mén)將從政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、財(cái)務(wù)效益和管理水平等三個(gè)方面，對(duì)基金開(kāi)展重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)。 需要重點(diǎn)關(guān)注的是，基金的績(jī)效自評(píng)和財(cái)政部門(mén)組織的重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，將會(huì)作為基金存續(xù)、計(jì)提管理費(fèi)的重要依據(jù)，即對(duì)基金的存續(xù)和退出、管理費(fèi)的計(jì)算和提取等構(gòu)成實(shí)質(zhì)性的影響。 截至目前，中央及地方政府投資基金數(shù)量和規(guī)模快速增長(zhǎng)，體量已經(jīng)非常龐大，但目前基金的資金使用是否符合績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中的預(yù)期值，績(jī)效評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)是否符合實(shí)際，這些問(wèn)題都需要全程進(jìn)行跟蹤與監(jiān)管。7號(hào)文明確了財(cái)政部門(mén)把控績(jī)效管理全局、行業(yè)主管部門(mén)每年末進(jìn)行自評(píng)，細(xì)化了財(cái)政部門(mén)進(jìn)行重點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容，并嚴(yán)格指出績(jī)效評(píng)價(jià)將會(huì)對(duì)基金存續(xù)及管理費(fèi)的計(jì)提產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。 7號(hào)文對(duì)績(jī)效管理的要求程度可見(jiàn)一斑，但基于財(cái)政部門(mén)更加期待基金的市場(chǎng)化運(yùn)作，在行業(yè)主管部門(mén)后期設(shè)計(jì)具體的績(jī)效評(píng)價(jià)方法和管理指標(biāo)時(shí)，也需結(jié)合7號(hào)文的“市場(chǎng)化運(yùn)作”原則。 四、健全政府投資基金的退出機(jī)制 政府投資基金的退出包括項(xiàng)目退出和子基金退出，項(xiàng)目退出方式一般包括上市減持、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、企業(yè)回購(gòu)等，子基金退出則包括到期清算和基金份額轉(zhuǎn)讓。政府投資基金所面臨的退出問(wèn)題，與其他市場(chǎng)化基金相差不大，但也有部分為政府投資基金所特有，比如資金長(zhǎng)期閑置、達(dá)不到預(yù)期效果、違反約定在國(guó)家不支持的領(lǐng)域進(jìn)行投資等等。 對(duì)于基金退出，210號(hào)文指出，政府投資基金可在報(bào)批后延長(zhǎng)存續(xù)期限，還可通過(guò)股權(quán)回購(gòu)機(jī)制等方式適時(shí)退出，并均應(yīng)當(dāng)約定特定情形下（如長(zhǎng)時(shí)間不設(shè)立、不投資，違反約定投資等），政府出資方享有提前退出的權(quán)利。 相比于210號(hào)文的規(guī)定，7號(hào)文再次強(qiáng)調(diào)了設(shè)立基金要明確規(guī)定存續(xù)期限和提前終止條款，并具體規(guī)定了部分應(yīng)當(dāng)提前終止的情形。7號(hào)文規(guī)定，基金投資項(xiàng)目偏離目標(biāo)領(lǐng)域的，財(cái)政部門(mén)應(yīng)會(huì)同行業(yè)主管部門(mén)及時(shí)糾正；問(wèn)題嚴(yán)重的，報(bào)經(jīng)本級(jí)政府批準(zhǔn)后，可中止財(cái)政出資或收回資金。若基金績(jī)效達(dá)不到預(yù)期效果、投資進(jìn)度緩慢或資金長(zhǎng)期閑置的，財(cái)政出資應(yīng)按照章程（協(xié)議）擇機(jī)退出。基金未按約定時(shí)間完成設(shè)立、開(kāi)展業(yè)務(wù)，或募集社會(huì)資本低于約定下限的，財(cái)政出資可提前退出。 7號(hào)文還進(jìn)一步提出，要設(shè)置明確的量化指標(biāo)。所謂量化指標(biāo)究竟指什么指標(biāo)，如何量化，7號(hào)文并未進(jìn)行說(shuō)明，這需要政府投資基金管理部門(mén)去探索。但筆者認(rèn)為，這應(yīng)當(dāng)與7號(hào)文前文規(guī)定的“全過(guò)程績(jī)效管理”相聯(lián)系，即將績(jī)效管理指標(biāo)和退出條款相結(jié)合，將退出條款的觸發(fā)條件清晰化、數(shù)字化，以使提前退出條款具備明確性、可操作性和引導(dǎo)性。 政府投資基金發(fā)展至今，基金的前期運(yùn)作模式已經(jīng)較為成熟，現(xiàn)在進(jìn)入了最為關(guān)鍵的中場(chǎng)時(shí)期，必須為政府資金的回收做準(zhǔn)備，7號(hào)文即是對(duì)這一問(wèn)題指出了具體方向和措施。 五、防范政府債務(wù) 財(cái)政部發(fā)布的《地方政府一般債務(wù)預(yù)算管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2016〕154號(hào)）第二條規(guī)定地方政府一般債務(wù)，包括地方政府一般債券、地方政府負(fù)有償還責(zé)任的國(guó)際金融組織和外國(guó)政府貸款轉(zhuǎn)貸債務(wù)、清理甄別認(rèn)定的截至2014年12月31日非地方政府債券形式的存量一般債務(wù)。我國(guó)對(duì)地方政府舉債融資有規(guī)范的管理機(jī)制，且對(duì)地方政府舉債融資的權(quán)限亦有一定的限制。 前文已經(jīng)述及，7號(hào)文對(duì)于政府債務(wù)問(wèn)題嚴(yán)峻的地區(qū)，將嚴(yán)格控制其設(shè)立或出資政府投資基金。但是對(duì)于財(cái)政情況尚可的地區(qū)，可設(shè)立政府投資基金，政府也不能利用政策漏洞，變相舉債。因此，7號(hào)文第五條也再一次明確指出，禁止通過(guò)政府投資基金變相舉債。 各級(jí)政府投資基金應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于地方政府債務(wù)管理的各項(xiàng)規(guī)定，不得通過(guò)基金以任何方式變相舉債。地方政府債券資金不得用于基金設(shè)立或注資。地方政府債券資金不得用于基金設(shè)立或注資。違反規(guī)定的基金將由地方財(cái)政部門(mén)要會(huì)同相關(guān)部門(mén)進(jìn)行嚴(yán)肅整改。財(cái)政部各地監(jiān)管局按照有關(guān)職責(zé)和工作部署，加強(qiáng)對(duì)涉嫌變相舉債基金的監(jiān)管，協(xié)助地方防范隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。 國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）已經(jīng)明確“地方政府舉債采取政府債券方式”，并且對(duì)地方政府債務(wù)的規(guī)模、舉債程序和資金用途、進(jìn)行全口徑預(yù)算管理等都作出相關(guān)規(guī)定。7號(hào)文關(guān)于“禁止通過(guò)政府投資基金變相舉債”的明確規(guī)定，可規(guī)避出現(xiàn)政府投資基金與地方政府舉債融資業(yè)務(wù)相沖突或相混合的情形，避免政府利用政策漏洞，變相舉債。 此外，根據(jù)筆者的實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，在7號(hào)文頒布之前，中國(guó)證券投資基金業(yè)協(xié)會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“基金業(yè)協(xié)會(huì)”）對(duì)于擬擔(dān)任政府投資基金管理人的新管理人登記，出現(xiàn)了要求律師事務(wù)所對(duì)是否涉及地方債務(wù)及政府融資平臺(tái)發(fā)表法律意見(jiàn)的情況。那么在7號(hào)文頒布后，基金業(yè)協(xié)會(huì)可能會(huì)加大對(duì)政府投資基金管理人新設(shè)登記的審核力度。 六、完善政府投資基金報(bào)告制度 7號(hào)文在第一條至第五條對(duì)基金“募投管退”四個(gè)環(huán)節(jié)及禁止通過(guò)基金方式進(jìn)行任何舉債作出了明確規(guī)定，并在第六條補(bǔ)充了要完善政府投資基金報(bào)告制度，要求受托管理基金的機(jī)構(gòu)應(yīng)定期向財(cái)政部門(mén)和其他出資人報(bào)告基金運(yùn)行情況。 除了基金管理人的定期報(bào)告外，7號(hào)文也規(guī)定，財(cái)政部門(mén)會(huì)同相關(guān)部門(mén)監(jiān)測(cè)基金運(yùn)行情況，向本級(jí)政府匯總報(bào)告其批準(zhǔn)設(shè)立基金的總體情況，包括政策引導(dǎo)效果、財(cái)政出資變動(dòng)、基金投資回報(bào)和管理費(fèi)用等。 由此可見(jiàn)，政府投資基金的管理機(jī)構(gòu)需在后續(xù)的基金運(yùn)作過(guò)程中，定期向財(cái)政部門(mén)及其他出資人報(bào)告基金運(yùn)行情況，所以基金管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)將加重，其工作流程也需要更加規(guī)范化；財(cái)政部門(mén)也需保持對(duì)基金的監(jiān)測(cè)，并向本級(jí)政府報(bào)告。 七、結(jié)語(yǔ) 政府投資基金的運(yùn)作包括募、投、管、退四個(gè)環(huán)節(jié)，7號(hào)文針對(duì)每個(gè)環(huán)節(jié)作出了明確且嚴(yán)格的規(guī)定，由此形成政府投資基金從設(shè)立、募資、投資、管理、退出，再到監(jiān)管、報(bào)告的整個(gè)閉環(huán)。 隨著7號(hào)文的出臺(tái)和執(zhí)行，政府投資基金的基金管理人在以后的基金管理工作中，將承載更多募資壓力、監(jiān)管壓力、績(jī)效考核壓力和報(bào)告壓力。7號(hào)文的出臺(tái)無(wú)疑將會(huì)減緩政府投資基金規(guī)模和數(shù)量的增長(zhǎng)，加速基金管理機(jī)構(gòu)的優(yōu)勝劣汰，使得政府投資基金從“遍地開(kāi)花”良性過(guò)度到“精耕細(xì)作”，最終提高財(cái)政出資效益，促進(jìn)基金有序運(yùn)行。
