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摘要：“三道防線”模型已在多個(gè)行業(yè)多種領(lǐng)域得到了廣泛應(yīng)用，《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法》以此為模型確定了業(yè)務(wù)及職能部門（第一道防線）、合規(guī)管理部門（第二道防線）、審計(jì)監(jiān)察部門（第三道防線）的合規(guī)職責(zé)，以期通過制度化的方式讓“三道防線”有效落地。本文從“三道防線”的內(nèi)涵及對應(yīng)職責(zé)范圍，在合規(guī)管理中對“三道防線”功能進(jìn)行再定位，提出保證“三道防線”協(xié)同運(yùn)轉(zhuǎn)發(fā)揮實(shí)效的措施，希望能夠?yàn)閲衅髽I(yè)合規(guī)管理體系建設(shè)提供參考。

關(guān)鍵詞：國有企業(yè)；合規(guī)管理；三道防線

“三道防線”理論與模型發(fā)端于金融行業(yè)，并逐步延伸至不同行業(yè)企業(yè)治理領(lǐng)域，近年來，也成為了推動(dòng)國資監(jiān)管中合規(guī)管理體系有效運(yùn)行的重要抓手。2022年，《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法（征求意見稿）》（下文簡稱《征求意見稿》）在央企“合規(guī)管理強(qiáng)化年”大背景下應(yīng)運(yùn)而生，《征求意見稿》的亮點(diǎn)之一便是使用了“三道防線”的概念。隨后，《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法》（以下簡稱《辦法》）重磅出臺(tái)，標(biāo)志著我國企業(yè)合規(guī)管理開啟了新時(shí)代，《辦法》與《征求意見稿》不同的是，基于立法法言法語表述的考量，沒有在具體條款中出現(xiàn)“三道防線”字樣，但是在合規(guī)管理架構(gòu)上堅(jiān)持權(quán)責(zé)清晰，實(shí)質(zhì)上通過制度化方式，按照“三道防線”理論和模型明確了業(yè)務(wù)部門與職能部門、合規(guī)管理部門、監(jiān)督部門的職責(zé)。但是，“三道防線”的內(nèi)涵是什么，在合規(guī)管理體系建設(shè)中怎樣定位“三道防線”的功能，如何保證其協(xié)同運(yùn)轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)企業(yè)合規(guī)管理體系高效運(yùn)行仍然是實(shí)踐中需要解決的問題。

業(yè)務(wù)部門是企業(yè)的前臺(tái)，對業(yè)務(wù)場景最為熟悉，是合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的直接面對者，毋庸置疑是首道防線。相較于2018年國務(wù)院國資委出臺(tái)的《中央企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》以及《征求意見稿》，《辦法》擴(kuò)大了“第一道防線”的范圍，增加了“職能部門”。這是因?yàn)闃I(yè)務(wù)部門和職能部門均是具體合規(guī)管理制度的執(zhí)行者，對本領(lǐng)域業(yè)務(wù)情況、實(shí)際問題最為了解，對本部門的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)排查、管控等也更有經(jīng)驗(yàn)，更能切合企業(yè)發(fā)展的實(shí)際。

正是基于此，第一道防線是合規(guī)管理的“重中之重”。一方面，這是直接參與生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的“首發(fā)隊(duì)員”；另一方面，在合規(guī)管理中其主要功能是守住合規(guī)紅線底線，是為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造價(jià)值的“排頭兵”。從《辦法》的表述來看，業(yè)務(wù)部門和職能部門合規(guī)管理職責(zé)明顯加重，包括自我預(yù)警、自我審查、自我報(bào)告、自我管理等，也即要求其承擔(dān)的合規(guī)義務(wù)更為直接、豐富、嚴(yán)格。

具體到合規(guī)管理體系建設(shè)的過程中，初期階段，業(yè)務(wù)與職能部門的介入深度與主動(dòng)程度將直接關(guān)系到合規(guī)管理體系建設(shè)的適用性和有效性。正所謂“無場景不合規(guī)”，這就需要第一道防線開展合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)識別評估，結(jié)合具體情況對建立健全本部門業(yè)務(wù)合規(guī)管理制度和流程，針對重點(diǎn)領(lǐng)域編制風(fēng)險(xiǎn)識別清單、確定崗位職責(zé)、制定流程管控措施，且這些內(nèi)容應(yīng)更聚焦、更具體，而不是通用的管理要求。比如中國綠發(fā)投資集團(tuán)在各業(yè)務(wù)領(lǐng)域重點(diǎn)環(huán)節(jié)設(shè)立合規(guī)管理員400余名，聚焦風(fēng)險(xiǎn)防控，編制職責(zé)手冊，確保制度建設(shè)、合規(guī)審查等職責(zé)依規(guī)履行。這也是實(shí)現(xiàn)第一道防線與第二道防線有效融合及協(xié)同的重要舉措之一。

在合規(guī)管理體系的運(yùn)行階段，用“三道防線”進(jìn)行合規(guī)管理的核心和本質(zhì)是讓業(yè)務(wù)及職能部門擔(dān)負(fù)起管理合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的主要責(zé)任。也就是說，第一道防線需要消化和消滅至少90%的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，這就需要完成本部門經(jīng)營管理行為的合規(guī)審查及時(shí)報(bào)告合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，保證合規(guī)進(jìn)崗位、進(jìn)流程，更需要在動(dòng)態(tài)過程中讓各級業(yè)務(wù)經(jīng)辦人都意識到自己是合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理的第一責(zé)任人，能夠?qū)I(yè)務(wù)過程進(jìn)行實(shí)時(shí)控制和自我評價(jià)、自我監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)“自己約束自己”。

合規(guī)管理體系是動(dòng)態(tài)的，持續(xù)優(yōu)化的，只有讓業(yè)務(wù)與職能部門發(fā)揮合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)識別評估和崗位制約作用，針對薄弱環(huán)節(jié)及時(shí)進(jìn)行整改，自查自糾，不斷提高各合規(guī)管理的自覺性和主動(dòng)性，才能保證合規(guī)管理體系適用于企業(yè)的發(fā)展，否則所構(gòu)建的合規(guī)管理體系必然與企業(yè)業(yè)務(wù)成為“兩層皮”，不可能有正向作用，更不可能創(chuàng)造價(jià)值。

雖然第一道防線的合規(guī)職責(zé)是“重中之重”，但第二道防線的合規(guī)管理職責(zé)和義務(wù)亦未削減。合規(guī)管理部門是合規(guī)管理工作的牽頭部門，處于中樞地位。受制于對具體業(yè)務(wù)場景和部門活動(dòng)的熟悉程度和自身工作量等因素，合規(guī)管理部門不可能事無巨細(xì)地完成各部門制度、文件的審查,以一己之力完成企業(yè)經(jīng)營全過程的合規(guī)管理。第二道防線的功能進(jìn)一步體現(xiàn)為“賦能”，通過發(fā)揮自身的專業(yè)優(yōu)勢，在事前、事中、事后各階段實(shí)現(xiàn)專業(yè)化的合規(guī)管理，服務(wù)一線做能力輸出的“磨刀石”。

為此，要對合規(guī)管理部門進(jìn)行充分授權(quán)并確保合規(guī)管理部門的工作具有一定的獨(dú)立性，即負(fù)責(zé)規(guī)章制度、經(jīng)濟(jì)合同、重大決策合規(guī)審查，受理職責(zé)范圍內(nèi)的違規(guī)舉報(bào)、提出分類處置意見,根據(jù)董事會(huì)授權(quán)開展合規(guī)管理體系有效性評價(jià)。

此外，也要突出合規(guī)管理部門牽頭、組織、協(xié)調(diào)的作用,保障合規(guī)體系有效運(yùn)行。在合規(guī)體系建設(shè)的初期，大多數(shù)企業(yè)需對合規(guī)管理現(xiàn)狀進(jìn)行評估、設(shè)立合規(guī)組織，充實(shí)合規(guī)人員，組織起草通用型制度如合規(guī)管理體系化建設(shè)方案、合規(guī)管理基本制度、年度計(jì)劃、工作報(bào)告等等，這些前期工作基本上由合規(guī)管理部門去承擔(dān)，所以第二道防線承擔(dān)了打好合規(guī)管理基礎(chǔ)的主要工作。在體系運(yùn)行的事中過程，通過第二道防線提供指導(dǎo)、培訓(xùn)、咨詢等“賦能”舉措實(shí)現(xiàn)“三道防線”的協(xié)同，使業(yè)務(wù)部門及職能部門掌握更多合規(guī)管理的知識、技能和方法。推進(jìn)合規(guī)管理信息化建設(shè)，有利第二、第三道防線之間的信息共享、互聯(lián)互通。

而當(dāng)企業(yè)發(fā)生了重大合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)事件時(shí)，合規(guī)管理部門需要做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)及時(shí)采取措施妥善應(yīng)對并及時(shí)向國資委報(bào)告，事后還需要幫助業(yè)務(wù)部門及職能部門進(jìn)行合規(guī)整改，實(shí)現(xiàn)合規(guī)管理的優(yōu)化提升、持續(xù)有效。

第三道防線監(jiān)督部門涵蓋紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)和審計(jì)、巡視巡察、監(jiān)督追責(zé)等部門，明顯提升了合規(guī)管理第三道防線的監(jiān)督和威懾力。監(jiān)督部門的職責(zé)不涉及為違規(guī)行為提出整改意見，而是聚焦監(jiān)督部門在職權(quán)范圍內(nèi)的監(jiān)督、調(diào)查、追責(zé)職責(zé)，包括設(shè)立違規(guī)舉報(bào)平臺(tái),公布舉報(bào)電話、郵箱或者信箱。明確了第三道防線的主要職能是“督戰(zhàn)”，需要監(jiān)督合規(guī)要求落實(shí)情況，做合規(guī)管理的“執(zhí)劍人”。

鑒于央企、國企的審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等職責(zé)及程序均有較為完善的法律法規(guī)及黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定。在實(shí)踐中，通常不必也不能跳出相關(guān)規(guī)則，“第三道防線”會(huì)在原有的框架和規(guī)則內(nèi)各司其責(zé)，充分體現(xiàn)“專業(yè)的人做專業(yè)的事”，突顯第三道防線監(jiān)督作用。

對于違規(guī)問題的舉報(bào)受理、調(diào)查，可能會(huì)涉及到與第一、第二道防線的工作職責(zé)交叉。筆者認(rèn)為，實(shí)踐中合規(guī)管理部門和監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)在各自職責(zé)范圍內(nèi)進(jìn)行受理，并設(shè)置流轉(zhuǎn)運(yùn)行機(jī)制。即最先接收違規(guī)問題舉報(bào)信息和線索的部門應(yīng)當(dāng)進(jìn)行初查和分析，確定是否僅限于本部門職責(zé)范圍內(nèi)，能否由本部門獨(dú)立受理、分類處置。如果并非如此，需要進(jìn)行及時(shí)轉(zhuǎn)交。對合規(guī)管理部門而言，必要時(shí)還應(yīng)配合參與違規(guī)問題的調(diào)查。

組織效率既來源于分工，更來源于協(xié)同。“三道防線”并非孤立運(yùn)轉(zhuǎn)，而應(yīng)各司其職，協(xié)同運(yùn)作。在同一目標(biāo)之下，理論上“三道防線”是容易協(xié)同的。但是，由原先的法務(wù)或風(fēng)控部門進(jìn)行合規(guī)管理“單線作戰(zhàn)”模式向多兵種集合“三道防線”模型轉(zhuǎn)變，在實(shí)際運(yùn)行中也存在一些難點(diǎn)，還需要一個(gè)“落地”的過程。

首先，雖然《辦法》通過制度化的方式明確合規(guī)管理責(zé)任主體，梳理各道防線職責(zé)的方式解決了以往大家對合規(guī)管理職責(zé)的“認(rèn)識誤區(qū)”問題，即業(yè)務(wù)部門及職能部門不會(huì)再認(rèn)為合規(guī)僅僅是法務(wù)或風(fēng)控部門某一個(gè)部門的職責(zé)。但是在實(shí)踐中，仍然存在業(yè)務(wù)部門及職能部門人員缺乏動(dòng)力，存在主觀上“不愿意”，行為上“不積極”的情況，這也極大的影響了第一道防線作用的發(fā)揮，更有礙“三道防線”的協(xié)同運(yùn)轉(zhuǎn)。

其次，《辦法》在“三道防線”的橫向合規(guī)管理體系執(zhí)行架構(gòu)上又設(shè)計(jì)了“合規(guī)委員會(huì)-首席合規(guī)官-合規(guī)管理部門-專職合規(guī)管理人員-合規(guī)管理員”的縱向合規(guī)管理人員架構(gòu)，形成了“一橫一縱”的體系，以期提高合規(guī)管理落地的可操作性。但是，一時(shí)之間，合規(guī)管理員、合規(guī)聯(lián)絡(luò)員、合規(guī)專職管理人員概念一度概念混淆不清，人員選聘和任職要求讓不少企業(yè)無所適從。

最后，隨著法律法規(guī)、監(jiān)管政策等的不斷更新以及企業(yè)業(yè)務(wù)場景的不斷調(diào)整和變化，合規(guī)管理處于動(dòng)態(tài)更新的狀態(tài)，加上合規(guī)管理本身就是新鮮事物，且需要持續(xù)優(yōu)化升級，這對“三道防線”上的人員綜合素質(zhì)和能力也提出了更高的要求，相關(guān)人員客觀上也存在一定程度“能力不足”的問題。

新的形勢和背景下，合規(guī)管理重點(diǎn)需突出“有效性”的工作基調(diào)，關(guān)鍵在“落實(shí)”，能否實(shí)現(xiàn)“三道防線”的協(xié)同運(yùn)轉(zhuǎn)歸根到底需要“人”在具體的“事”上落實(shí)，要“有人”、“有意愿”、“有方法”、“有能力”。

一是充實(shí)合規(guī)管理隊(duì)伍。“三道防線”設(shè)置時(shí)首先聚焦第一道防線上的合規(guī)管理員。廣東省明確了省屬企業(yè)合規(guī)管理員的任職條件為本部門業(yè)務(wù)骨干，原則上應(yīng)擔(dān)任主管或以上職務(wù)，并要求具備一定的合規(guī)管理知識和能力，有較強(qiáng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。其次，要調(diào)派懂合規(guī)管理的專業(yè)人才到合規(guī)管理部門，并且設(shè)置專人專崗；而設(shè)置首席合規(guī)官崗位，并將該崗位作為合規(guī)管理的關(guān)鍵人物為合規(guī)管理人員的職業(yè)晉升創(chuàng)設(shè)了空間。截至2023年3月底，68家中央企業(yè)集團(tuán)和631家重要子企業(yè)設(shè)置了首席合規(guī)官，全系統(tǒng)合規(guī)管理人員超過2.8萬人。有機(jī)構(gòu)有人，合規(guī)管理相關(guān)工作才有條件依次有序展開。為此，很多企業(yè)已經(jīng)關(guān)注到合規(guī)管理人才的聯(lián)合培養(yǎng)選拔，東風(fēng)公司及下屬單位建立“單位-部門-科室”的三級合規(guī)人才隊(duì)伍，將合規(guī)管理員作為人才培養(yǎng)和選拔的重要途徑。中交集團(tuán)通過外引內(nèi)育、掛職交流、專業(yè)培訓(xùn)等方式，提升法務(wù)合規(guī)人員對公司主責(zé)主業(yè)的參與度和工作實(shí)效性，積極打造法商融合型、復(fù)合型、外向型合規(guī)人才隊(duì)伍。

二是健全機(jī)制增強(qiáng)動(dòng)力。合規(guī)管理是對企業(yè)員工履職行為合規(guī)情況的持續(xù)管理，要幫助員工調(diào)整“不愿意”的消極心態(tài)，需要從全局角度健全機(jī)制。

注重違規(guī)問責(zé)及考核獎(jiǎng)懲制度的整體銜接。把員工的合規(guī)履職情況進(jìn)行量化，加強(qiáng)考核記錄，事后進(jìn)行獎(jiǎng)罰。讓合規(guī)行為變成看得見、記得住、算的清的積分事項(xiàng)，并最終作為員工違規(guī)問責(zé)、考核評價(jià)、職級評定與晉升等工作的重要依據(jù)。例如中核集團(tuán)發(fā)揮考核“指揮棒”作用，將合規(guī)管理情況納入對成員單位考核和“業(yè)績突出貢獻(xiàn)獎(jiǎng)”的約束項(xiàng)指標(biāo)，合規(guī)管理提升為對成員單位的考核硬指標(biāo)。實(shí)踐中，可以結(jié)合員工履職行為記錄進(jìn)行合規(guī)積分，包括違規(guī)行為的負(fù)面清單記錄，如根據(jù)違規(guī)行為性質(zhì)、發(fā)生次數(shù)、危害程度就每次事項(xiàng)發(fā)生予以扣分，也包括正向合規(guī)行為的記錄，如員工對合規(guī)手冊、合規(guī)制度等提出實(shí)質(zhì)性優(yōu)化意見和建議并被采納，每年參加培訓(xùn)和學(xué)習(xí)按次積分，以及能夠保持持續(xù)的合規(guī)履職，連續(xù)一年或兩年未發(fā)生合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)事件，可以實(shí)施加分獎(jiǎng)勵(lì)，再將年度總積分納入績效考核評價(jià)中。

此外，在文化建設(shè)上，按照“分層實(shí)施、逐級開展、全面覆蓋”的原則，依托內(nèi)網(wǎng)、展板、主題活動(dòng)等載體和形式塑造立體合規(guī)宣傳格局，加強(qiáng)思想教育和引導(dǎo)。中國汽車技術(shù)研究中心有限公司開展了“合規(guī)文化周”活動(dòng)，通過合規(guī)理念宣貫、合規(guī)要求傳達(dá)、訂立合規(guī)承諾書等方式進(jìn)一步深化合規(guī)管理體系建設(shè)，構(gòu)建人人知規(guī)、處處敬規(guī)、時(shí)時(shí)守規(guī)的合規(guī)文化。

三是確保合規(guī)審查執(zhí)行有力。合規(guī)審查是企業(yè)識別合規(guī)義務(wù)、評價(jià)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的重要手段，也是影響“三道防線”協(xié)同運(yùn)轉(zhuǎn)的重要一環(huán)。完成了人員配備，增強(qiáng)了微觀動(dòng)力，還需要讓相關(guān)人員知道合規(guī)管理中要審查什么，怎么審查。在公司層面編制由首席合規(guī)官進(jìn)行合規(guī)審查的清單（即哪些屬于重大決策事項(xiàng)，有什么特征，需要提出怎樣的意見及建議）以及由業(yè)務(wù)部門及職能部門負(fù)責(zé)合規(guī)審查的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)事項(xiàng)清單，細(xì)化合規(guī)審查職責(zé)。中國化學(xué)工程集團(tuán)有限公司總部和所屬企業(yè)編制《合規(guī)審查工作指引》，分類明確首席合規(guī)官、合規(guī)管理牽頭部門、各業(yè)務(wù)部門、所屬企業(yè)的合規(guī)審查范圍和程序，確定首席合規(guī)官合規(guī)審查事項(xiàng)57項(xiàng)；細(xì)化重大決策事項(xiàng)的合規(guī)審查標(biāo)準(zhǔn)，建立合規(guī)審查意見督促落實(shí)機(jī)制。

在合規(guī)審查的操作過程中，關(guān)注各業(yè)務(wù)部門、職能部門職責(zé)分工是否清晰、控制點(diǎn)是否明確，環(huán)節(jié)是否明確，是否可操作及可量化等方面，把合規(guī)審查的目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、流程、重點(diǎn)以及定期對審查情況開展評估等用制度規(guī)范好，要求合規(guī)審查形成書面留痕的審查建議及報(bào)告，再由“第三道防線”通過定期檢查或抽查的方式進(jìn)行工作監(jiān)督。通過信息積累，選取重點(diǎn)業(yè)務(wù)領(lǐng)域，結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)識別清單，落實(shí)相應(yīng)的崗位責(zé)任、任職資格，系統(tǒng)梳理相關(guān)部門重點(diǎn)業(yè)務(wù)流程，規(guī)范關(guān)鍵流程節(jié)點(diǎn)控制措施，實(shí)現(xiàn)合規(guī)管理的動(dòng)態(tài)管控，讓“三道防線”動(dòng)起來、活起來。

四是強(qiáng)化常態(tài)化培訓(xùn)提能力。通過常態(tài)化通用合規(guī)知識培訓(xùn)、合規(guī)管理履職的定制化培訓(xùn)及崗位合規(guī)交底培訓(xùn)，不斷提升履職能力。通用合規(guī)知識培訓(xùn)（包括合規(guī)管理全流程知識，合規(guī)管理基本制度、管理辦法、合規(guī)手冊學(xué)習(xí)）必須覆蓋“三道防線”上的所有部門重要崗位，甚至是公司全員，這些都是合規(guī)管理工作本身如何規(guī)范、科學(xué)管理的制度化文件。更重要的是，應(yīng)當(dāng)要根據(jù)不同的業(yè)務(wù)場景、崗位職責(zé)，開展不同崗位履職業(yè)務(wù)的合規(guī)管理定制化專題培訓(xùn)，對于進(jìn)入企業(yè)的新員工及進(jìn)入新崗位的員工還需要專項(xiàng)開展交底培訓(xùn)。中儲(chǔ)糧集團(tuán)公司通過合規(guī)專題培訓(xùn)、制作口袋書、考試測試、案例知識推送、組織員工交流學(xué)習(xí)體會(huì)，定期集中學(xué)習(xí)等方式，不斷增強(qiáng)干部職工遵規(guī)守紀(jì)意識和合規(guī)管理能力。

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