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普惠制是美國最悠久的貿易優惠計劃，旨在為約120個指定受益國的5000多種產品提供免稅入境待遇。在這一政策下，2019年有價值210億美元的產品免稅進口至美國。[2]美國普惠制由《1974年貿易法》授權，于1976年1月1日正式實施，期間經過14次延展，最近一次延展是在2018年3月23日，至2020年12月31日屆滿。

雖然已經到期，但是根據先例，這已非美國普惠制首次到期，在過去的14次到期中，除4次是在到期前延展外，其余10次均是到期后追溯延展，所有在普惠制失效期間進口的產品也將獲退還關稅。[3]這也可以理解美國海關為何于2020年12月21日發布公告，鼓勵進口商在普惠制失效期間繼續在報關單上標明產品符合普惠制待遇。[4]

（一）受惠國和給惠產品

根據《1974年貿易法》，美國總統在確定受惠國時需要對一國的經濟發展水平、自由貿易程度、市場準入情況、以及是否尊重國際公認的工人權利和知識產權等因素進行考量。此外，當美國總統認定一國存在征收美國企業和個人的財產或者對其財產采取不當限制措施，未善意地承認或執行有利于美國公民的仲裁裁決，以及曾支持恐怖主義活動等情形時，該國將被排除出受惠國行列。[5]可以看到美國的普惠制不是單純的對發展中國家的援助，其捆綁了不應有的政治因素。中國一直不在美國認定的受惠國之列，詳細的受惠國名單可以在USCBP網站上查閱。[6]

根據美國普惠制，并非所有原產于受惠國的產品均可享受普惠制待遇，美國政府通常會根據其經貿政策的需要確定給惠產品并不時對產品名單作出調整。給惠產品可以根據美國協調關稅表（HTSUS）“Special”欄的Special Program Indicator（SPI）代碼查閱。如下圖所示，其中"A "指進口自任一受惠國的產品均適用普惠制待遇， "A+"指當產品從最不發達受惠國進口時才可以適用普惠制待遇，以及"A*"表示產品僅從一個或多個特定的受惠國進口時才適用普惠制待遇。

需要注意的是，某些敏感進口產品，如紡織品，服裝，手表，電子產品，鋼鐵和玻璃產品，以及某些受關稅配額限制的農產品常被排除于給惠產品之列。[7]

美國貿易政策工作委員會（Trade Policy Staff Committee）下屬的普惠制委員會負責對受惠國和給惠產品清單進行年度審查，并由美國總統作出最終調整決定。例如，2019年5月，考慮到土耳其的經濟發展水平，美國總統特朗普終止了土耳其的普惠制待遇。

（二）普惠制要求

根據普惠制要求，對于進口自受惠國的給惠產品，如需享受普惠制待遇，還需滿足以下四條標準：

(i) 該產品必須是受惠國的產品，即產品需在受惠國生長、生產或制造，或當產品并非原產于受惠國時在受惠國經過實質性轉變；

(ii) 該產品必須直接從受惠國進口至美國關稅區；

(iii) 在受惠國生產的原材料成本加上直接加工成本必須大于等于進口產品評估價值的35%；

(iv) 進口商必須通過在美國海關CF7501表（進口申報單）中進口產品的HTSUS編碼前標注適當的SPI（A，A+，或A*）代碼，申請普惠制待遇。

其中第1，2和4項標準較易理解，是普惠制中有關原產地、直接運輸和書面材料的基本要求，很多國家都有類似規定，在此不詳細展開。關于第3項增值百分比標準，美國海關的計算公式如下：

上述公式的計算結果必須大于等于35%才有資格享受普惠制。我們將逐一分析公式中的要素。

1.受惠國生產的原材料的成本或原材料經過雙重實質性轉變（Double substantial transformation）

與判斷原產地的實質性轉變標準不同，美國普惠制的增值計算中采取了更為嚴格的標準，即雙重實質性轉變。雙重實質性轉變指進口原材料必須首先在受惠國實質性轉變為一種新的，不同的中間商品，即具備新的名稱、特征和用途，然后該中間商品需再次在受惠國經過實質性轉變，制成最終的出口產品。

設置雙重實質性轉變規則的目的是為了確保進口產品的大部分價值源于在受惠國進行的加工活動和原產于受惠國的原材料。若一種原材料完全在受惠國生長、生產或制造，或者任何非原產于受惠國的原材料在受惠國經過了雙重實質性轉變，則該原材料可被視為原產于受惠國。也就是說，如果某公司想要將第三國進口原材料的成本納入增值計算的分子中，那么該原材料必須首先在受惠國被實質轉化為一種新的、不同的中間商品，然后再用于生產最終的進口產品。

例如，如果A公司想要將非原產于受惠國的原材料（例如廢鋼）的成本納入增值計算的分子中，其需證明進口廢鐵首先在受惠國經過實質性轉變，制成一種獨特的中間商品（例如鋼條），這種中間產品需為商品，也即可以單獨銷售，然后證明該中間商品再次經過實質性轉變，最后制成出口到美國的產品（例如緊固件）。如果非原產的原材料未在受惠國經過雙重實質性轉變，就不能參與35%比例的計算。

美國海關對于雙重實質性轉變問題并無固定的認定方式，除前述產品的名稱，特征和用途等關鍵認定標準外，美國海關通常還會結合產品的制造工藝，生產流程和生產成本等多項因素綜合進行考量。為了獲得確定性，利害關系方可以通過查閱美國海關發布的判例（ruling）作為參考，一些與雙重實質性轉變相關的典型判例概要如下。

2.直接加工成本（Direct costs of processing）

普惠制的計算公式中還包括以下直接加工成本：

(i) 參與特定產品的生長、生產、制造或組裝的所有實際的人工成本，包括額外補貼、在職培訓，以及工程、監督、質量控制和類似人員的成本；

(ii) 可分攤至特定產品中的模具和工具，以及機器設備的折舊成本；

(iii) 可分攤至特定產品中的研究、開發、設計、工程和藍圖成本；以及

(iv) 檢查和測試特定產品的成本。[8]

其中，不能分攤至進口產品的利潤和一般費用不能作為直接加工成本。[9]實踐中，美國海關通常不接受將利潤包括在直接加工成本內。

3. 評估價值（Appraised value）

普惠制公式的分母是"評估價值"，即7501表（進口申報單）上申報的報關價格。向美國海關申報報關價格的方法包括以下幾種，概述如下。

A.  交易價格

根據美國海關法，在入境時向美國海關申報的報關價通常是 "交易價格"。交易價格指產品出口至美國時買方為進口產品已付或應付給賣方的價格，包括所有間接付款。[10]

使用交易價格法的前提是交易中必須存在買方對賣方的實際付款，即善意銷售（Bona fide sale）。雖然買方可以在進口日后向賣方付款，但是若不存在實際付款，則必須訴諸其他評估方式。值得注意的是，僅依據當事方之間的往來賬記錄并不足以證明善意銷售的存在。[4]

在滿足善意銷售條件的情況下，當事方仍需證明交易價格是否為公允市場價，例如買賣雙方之間是否存在關聯關系，以及該關系是否影響實付或應付的價格。就關聯關系而言，美國海關通常通過“銷售情況測試（Circumstances of sale）”或者“價格測試（Test values）”來核實價格之公允性。[5]換句話說，美國海關希望確保存在關聯關系的買賣雙方之間的交易價格不會被人為地壓低，從而低估應稅價值和適用的其他稅款，這與常規的海關對進口產品的估值審查類似。

根據 "銷售情況測試"，若對銷售情況的審查表明，買賣雙方之間的關系并未影響價格，則交易價格是可以接受的。審查標準包括：

(i) 確定交易價格的方式是否符合相關行業的常規定價慣例；

(ii) 確定交易價格的方式與賣方向非關聯買方銷售產品時確定價格的方式一致；或

(iii) 該交易價格足以確保收回所有成本，加上相當于公司整體利潤的利潤（一般在此適用最終母公司的利潤）。[13]

通常情況下，證明上述情況的最佳方式是通過第三方出具的經審計的定價研究或經審計的財務數據。

根據 “價格測試”（較少使用），若關聯買賣雙方之間的交易價格非常接近于根據以下兩種方法確定的價格，則美國海關可能采納。（i）相同產品或類似產品向美國非關聯買方銷售時的交易價格；（ii）相同產品或類似產品的扣除價格或計算價格（下文解釋）。[14]

此外，在正確確定交易價格的基礎上，當事方可以向美國海關申請對與交易價格相關的費用作出調整，例如包裝費，傭金，特許權使用費或許可費，運保費等。

B. 相同或相似產品的交易價格（Transaction value of identical/similar merchandise）

若交易價格不被允許，下一種可用的估價方法是依據在進口產品時，其他同時或在同一期間進口至美國的相同或類似產品的交易價格。[8]相同或類似產品的價格必須在過去的交易中實際存在，而不能基于假設。

C.  扣除價格（Deductive value）

在不能使用上述方法的情況下，美國海關接下來會考慮扣除價格。扣除價格主要是指產品進口后在美國的轉售價格，并對某些費用進行扣除。扣除價格的基礎通常是進口日或進口日前后產品在美國銷售的最大總數量的單價。[16]

以下各項允許從扣除價格中扣減：（i）支付的傭金或利潤和一般費用，（ii）運保費，（iii）關稅和稅金，（iv）如果產品未按進口條件出售，則為其進一步加工后的價格。[17]

D.  計算價格（Computed value）

在無法使用上述方法的情況下，美國海關會考慮計算價格，即以下各項的總和：（i）原材料、制造和其他加工成本或價值；（ii）利潤和一般費用；（iii）任何輔助費用和（iv）包裝成本。進口商可以在產品報關時向美國海關提出請求，要求使用計算價格而非扣除價格。[18]

E. 其他方法（Fallback method）

如果無法確定或以其他方式使用進口產品的價格，則應根據上述估價方法之一對進口產品進行估價，并對其進行合理調整。這種方法通常需要經過美國海關的許可，但通常是基于上述方法之一，以說明進口交易中的特殊情況。[19]

請注意，向美國海關正確申報報關價格是進口商的責任。即使美國海關沒有對過去進口產品的報關價格提出異議，這也并不意味著美國海關已經接受了進口商的估價方法。

海關調查不同于一般的行政調查，有著準司法的性質。根據美國海關法，進口商在清關時負有向美國海關就產品的歸類、報關價格、原產地以及雙反稅等提交真實和準確信息的責任。美國海關通過對進口商的進口申報和進口程序的審查確保其行為符合法律法規的規定。此外，其也有權利對完成清算程序后的進口產品進行追查。任何錯誤申報、違規活動或者提供虛假材料的行為均可能導致增收額外的關稅或者罰款，嚴重的情況下甚至可能遭受刑事指控。

（一）調查程序

進口產品申報后，如果美國海關對進口產品的相關信息存在疑問，可能會向進口商發送Form 28問卷（Request for Information），要求其提交補充信息。這些信息通常包括銷售資料、生產流程圖、成本計算表和原產料產地證等各類文件。美國海關將通過這些文件核實被調查交易申報信息的準確性。

在收到Form 28問卷后，進口商通常有30天的時間提交答復，多數情況下經申請可獲得延期。如果進口商未在規定的時間內提交答復或答復不完整，美國海關就會發送Form 29問卷（Notice of Action），對所審查的事項作出最終決定。美國海關收到答復后，法律上并未規定其應當反饋的期限（有的進口商幾周收到答復，有的則數月都未收到答復），如果對材料有疑問調查官員會與律師或者進口商取得聯系。但對進口商而言，沒有反饋可能就是最好的反饋。

以普惠制原產地調查為例，美國海關在收到進口商的報關文件及普惠制申請后，不排除通過發送Form 28問卷要求進口商提交關于進口產品的詳細生產和銷售數據。要在規定的30天內完整提交所要求的數據需要耗費大量的人力，物力和財力。對于美國海關調查的某筆交易，進口商一般只掌握銷售文件，如發票、合同和付款憑證等，僅能用來證明出口國、進口產品、產品生產商及交易價格，遠未達到海關調查所需信息的標準。在此情況下，這不僅要求進口商與出口商保持密切聯系，能夠說服其積極配合，還對出口商及其上游原材料供應商的內控合規體系提出了挑戰。然而，由于出口商不承擔正確進口報關的義務，并且通常情況下，出口商的財務和供應鏈體系中也不包括證明產品原產地這一目的，要在短時間內理解調查要求并提供充足證據證明原材料的原產地和某類產品的單位耗用信息是很困難的。因此，正確的做法是進口商在進口產品時就需對出口商及其產品做深入細致的了解，在確定所要進口的產品符合普惠制要求時，再進行普惠申報。

在收到調查結果后，如果利害關系方存有不同意見，進口商、報關行或者代理律師可以自進口產品被清算（Liquidation）后的180天內向美國海關提出異議（Protest）。異議沒有固定形式，只要材料明示異議內容并經申請人簽字提交即可。但是美國海關建議通過填報Form 19問卷的方式提交。問卷主要包括申請方信息，提交異議的原因，相關進口產品信息以及是否需要加急處理等內容。

（二）潛在的處罰措施

美國海關有權對過去五年內入境的產品征收欠繳的關稅。這意味著，即使一筆進口產品已經清關并轉售或使用，美國海關也可自進口產品報關之日起五年內追索其認為未合理繳納的關稅。[20]

除追索損失的關稅之外，美國海關也可能進行其他處罰。根據美國法律，"任何人不得以欺詐、重大過失或過失（1）通過以下方式輸入、引進或試圖輸入或引進任何產品至美國市場：（i）任何重大和虛假的文件或電子傳輸數據或信息、書面或口頭聲明或行為，或（ii）任何重大遺漏，或（2）協助或教唆任何其他人采取此類行為。[21]

一般而言，根據主觀過錯的程度，違反美國海關法的處罰如下（預披露可以簡單理解為自首）：

特別值得注意的是，違反美國海關法需要承擔責任的主體并不限于進口商。如果美國海關認定除進口商外的其他利害關系方直接參與了向美國海關作出虛假陳述或重大遺漏的行為時，其可能擴大處罰范圍。例如，在美國訴Trek Leather案中，法院認定進口商的所有者和股東對海關關稅和罰款需承擔責任。[22]在美國訴Deladiep案中，法院認定在將產品進口至美國時向CBP作出虛假陳述的公司所有者應承擔處罰，因為其知道進口產品需要繳納反傾銷或反補貼稅款。[23]此外，美國海關還曾要求外國供應商支付關稅或處罰。例如，在美國訴Fenderson案中，美國海關對加拿大出口商、進口商和報關行提起訴訟，理由是出口商在進口商和報關行用于報關的形式發票上作出虛假陳述。[24]

（三）救濟措施

美國海關在進行征稅和罰款前必須遵守特定的行政程序，使進口商有機會對補稅請求和/或處罰提出申訴，說明違規原因，并可以申請減輕處罰。申請減輕處罰的事由包括與海關的配合程度，是否及時采取補救措施以及良好的歷史記錄等等。進口商也可以對處罰提出申訴，或在國際貿易法院（Court of International Trade）就補稅措施進行抗辯。

此外，進口商還可以通過向美國海關提交預披露以減輕處罰。如上表所示，在過失或者重大過失的情況下，提交預披露可能將處罰減至只需繳納損失關稅的利息的程度。但是，如需根據預披露減輕處罰，當事方必須不知道美國海關已經正式啟動調查。通常，當進口商收到美國海關的Form 29問卷時即意味著調查正式開始。[25]

近年來，由于頻繁受到美國貿易救濟措施的針對以及中國一帶一路投資倡議的影響，不少中資企業紛紛選擇將工廠布局非洲和東南亞等地區，其中不乏出于利用美國普惠制的考慮。然而，跨國企業的戰略布局也受到了美國海關的注意，美國海關甚至直接在個別美駐東南亞國家大使館派駐官員，將海關檢查延伸至海外對美出口生產基地。在理解和掌握了前述介紹后，企業也應注意到普惠制是一種給予弱者的差別待遇，即使進口產品是原產于受惠國的給惠產品，但是如果在某一階段出口價格很高或者存在相對競爭優勢，在美國普惠制規則下，也可能無法滿足35%的要求。在此情況下，企業無須執拗于普惠制項下的進口稅優勢，畢竟產品自身市場價值的提升才是王道。并且，普惠制的適用標準為國別和產品，某一筆交易如果不符合普惠制的要求，并不意味該產品非該國原產地，也不意味所有交易都失去了進口關稅的優勢。在市場發生變化，價格出現下降時，如果滿足條件，進口產品仍然可以繼續享受普惠制。

此外，企業也需對美國普惠制的非互惠性、時效性和救助性等特點有所把握，只有這樣才能更好地在進行戰略布局和銷售策略選擇上游刃有余，實現利益最大化。

首先，非互惠性是普惠制原則的最主要特點，是發達國家單方面的承諾，是為了促進發展中國家的經濟發展而作出的特殊規則，已成為當今發達國家與發展中國家之間經貿關系的一個非常重要的支撐點。在多數給惠國的清單中，對“77國集團”成員一般都給予普惠制的待遇，不屬于該集團的蒙古、以色列和中國等國也多被列入。但是，仍有少數國家依其經濟發展水平應該是發展中國家，但也未被發達國家給予普惠待遇。

其次，給予普惠的條件由發達國家自主設定，無論是給予的期限、產品、國別，還是普惠的具體條件，各主要發達國家如歐盟、加拿大、日本、澳大利來和美國各不相同，企業在適用普惠時必須遵守各國的要求。根據聯合國貿發會發布的統計文件，目前有澳大利亞，俄羅斯，新西蘭，瑞士等國家給予部分原產于中國的產品以普惠待遇。[26]

第三，各國在遵守聯合國貿發會倡議時，盡管一致同意“普惠制的目標應當包括增加發展中國家出口收益，促進發展中國家工業化和加速發展中國家的經濟增長率。”[27]但都在不同程度上限制了對發展中國的農產品的給惠力度，所以發達國家在幫助發展中國家的同時，不會無視本國的根本經濟利益。

第四，美國海關普惠制調查一般是針對某一筆交易，此交易如果不滿足35%的條件，并不意味著來自于相同國家、相同產品甚至相同出口商的其他交易也不滿足條件，無論是產品材料來源地的變化，當地制造費用占比的提升，還是最容易產生波動的交易價格，在每筆交易中呈現的情況完全不同。但是對一筆交易的調查，會體現出進口商申報普惠制的尺度，美國海關將據此判斷是否有必要抽取更多交易進行調查。

另外，普惠制的以下機制也顯示了其救助性和時效性的特點：

(i)   例外條款（Escape clause），也可以理解為給惠的免責條款，指當給惠國從受惠國進口的某種產品的數量增加到對該給惠國的相同或同類產品或有直接競爭關系的產品的制造商造成或可能造成嚴重損害時，該給惠國保留對該產品完全或部分取消普惠待遇的權利。

(ii)  預定限額（Prior limitation），規定一定時期內（通常為一年）某類產品優惠出口的金額或數量，若受惠國對給惠國的出口超出了這個限額，就停止實行普惠制，恢復正常征稅，也即最惠國稅率，其實質也還是從競爭力的角度考慮。例如，美國普惠制規定如果在任何一年中美國從某一受惠國進口的某一產品占到該產品美國總進口額的50%或以上，或者該產品的進口額超過一定限度（2020年為1.95億美元，這一限額逐年增加500萬美元），則該產品將被視為具有競爭力，其普惠制待遇將于次年11月1日期停止。[28]

(iii)   畢業條款（Graduation clause），即當某些受惠國的某項產品或其經濟發展到比較高的程度，在世界市場展現出較強的競爭力，便取消該產品或全部產品享受普惠的待遇。

綜上，我們建議將普惠制作為投資布局考量因素的企業應理解普惠制的本質，密切關注美國普惠制的動向，查明受惠國、給惠產品、并對比優惠稅率與最惠國稅率的差異。在此基礎上，建議根據優惠差額與合規成本作出權衡，為確定銷售渠道和出口價格提供依據。