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為深入貫徹民辦教育分類管理制度，《民辦教育促進法實施條例》作為效力相對較高的行政法規正在提速修訂。8月10日晚，司法部發布關于《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例（修訂草案）（送審稿）》（以下簡稱“送審稿”）公開征求意見的通知，不僅引起了各方的高度關注，而且對教育市場影響頗大。由于送審稿于周五晚間發布，周末兩天股市教育板塊未有反應，但周一開市后，香港教育板塊集體暴跌，已上市的教育機構無一幸免。由此可見，我國在民辦教育分類管理的制度體系下，對民辦學校的監管的路徑和方向更加明確和規范，在對民辦學校加大扶持力度的同時，監管會更加嚴格，尤其是非營利性民辦學校。

本文旨在以《民辦教育促進法》（以下簡稱“民促法”）修訂到落地實施的發展進程為出發點，評析送審稿背后的制度內涵。

一、民促法的修訂正式從法律層面確立民辦教育分類管理制度

我國民促法自2003年9月1日起施行，于2013年進行了第一次修訂。隨著我國民辦教育領域的蓬勃發展，民促法第二次修訂于2015年8月正式拉開了序幕。2016年11月7日通過的《民辦教育促進法》（以下簡稱“新民促法”）經歷了三次送審，三次修訂均堅持分類管理的原則，對營利性與非營利性民辦學校差別化對待。主要修訂內容如下：

新民促法第19條充分體現了民辦教育分類管理的根本要求，并首次在法律層面上明確了營利性民辦學校的法人財產地位，允許營利性民辦學校從辦學活動中取得收益，利潤和結余可以在舉辦者之間進行分配，退出時清償學校債務后的剩余財產可以按照公司法等有關法律、行政法規來處理。與此同時，新民促法還對營利性民辦學校與非營利性民辦學校實行差異化管理，如：確立了營利性民辦學校的財政收費自主權[1]、明確兩類民辦學校辦學收益的分配方式等。新民促法兼顧了教育的公平性與公益性，對民辦教育的健康發展有重大的促進作用。

二、民辦教育法規政策的制定從法律層面落實民辦教育分類管理制度

從民促法修訂至國務院、各部委及地方政府，都在為深入貫徹民辦教育教育分類管理制度做出努力，積極制定相關法規政策文件，力求為實務部門以及教育從業者提供操作指引、解決實踐難題。

1.國家層面

在全國立法層面，為切實保障《民辦教育促進法》的落地實施，陸續出臺如下文件：

2.地方層面

在地方立法層面，截至目前已經有遼寧、安徽、甘肅及天津等22個省市出臺了促進民辦教育的實施意見，鼓勵社會力量興辦民辦教育。河南、陜西、湖北、四川、江蘇、上海、河北等部分地區還出臺了民辦學校或培訓機構實施辦法及標準，以規范民辦教育的發展。具體如下：

三、實施條例的修訂是完善民辦教育分類管理制度的重要一環

不管是國家層面還是地方層面，各法規政策均旨在為鼓勵社會力量興辦教育、促進民辦教育健康發展而積極行動。鑒于現行實施的《民辦教育促進法實施條例》(以下簡稱“實施條例”)是基于非營利性民辦學校管理制度的前提下制定，而目前我國對民辦學校實行分類管理制度，因此作為效力等級相對較高的實施條例的修訂則是勢在必行。

為深入落實新民促法，教育部圍繞實施條例的修訂工作，開展了廣泛的調研，并廣泛征求了相關領域專家學者和全國人大代表、全國政協委員的意見建議等，在此基礎上起草了修訂的草案，并于4月20日發布《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例（修訂草案）（征求意見稿）》（以下簡稱“征求意見稿”）。征求意見稿對實施條例內容做了較大范圍的調整，對31個原條文進行了修改，新增19個條文，刪除8個條文，同時調整了章節結構。對實施條例中不明確或者實踐中遇到的問題進行澄清和明確，如新增黨組織在民辦學校的地位和作用[2]、加強在線教育的監管[3]、對實施學歷教育的營利性民辦學校實行最低注冊資本制度[4]等。

后教育部又廣泛聽取社會各方對征求意見稿的意見，對征求意見稿予以進一步的修訂與完善。司法部于8月10日發布送審稿征求意見的通知。相比征求意見稿，送審稿減少了2個條文的修改，共修改28個條文；同時，另新增3個條文，共增加22個條文。送審稿在征求意見稿的基礎上，又新增兩方面的內容：一是從教學自主權[5]、招生自主權[6]、用人自主權[7]及收費自主權[8]四個方面進一步落實民辦教育促進保障民辦學校辦學自主權；二是在承認集團化辦學的同時，提出五個要求以防止集團化辦學的風險從而規范集團化辦學行為[9]。其中，送審稿第12條“實施集團化辦學的，不得通過兼并收購、加盟連鎖、協議控制等方式控制非營利性民辦學校”引起了社會高度關注，資本市場也深受其影響。同時，送審稿還進一步細化了在線教育的監管[10]，對在線實施學歷教育、培訓教育和利用互聯網平臺提供教育服務等三種形態分別作了規定。

四、送審稿彰顯民辦教育分類管理制度的時代價值與實踐意義

相比征求意見稿，送審稿修改內容雖不多，卻從整體上理清了民辦學校分類管理制度的思路、路徑和方向。各制度創新對相關部門及民辦教育從業者而言，不僅具有較強的指導意義，而且可操作性強，切實解決了實踐中遇到的一些現實問題。

第一，政策扶持層面，充分體現營利性與非營利性的不同特征，對民辦學校實行差異化對待。如：在普遍扶持的基礎上，對非營利性民辦學校予以進一步傾斜，規定補貼生均經費、劃撥供應土地等只適用于非營利性學校[11]；非營利性民辦學校在稅收、用電、用氣、用熱等方面享受與公辦學校同等的待遇[12]，突出鼓勵舉辦非營利性民辦學校的導向。

第二，資本運作層面，政策指向明確。送審稿第5條以《外商投資產業指導目錄（2017）》為藍本，明確外商投資企業及外方為實際控制人的社會組織不得舉辦、參與舉辦或者實際控制實施義務教育的學校，以限制外資進入教育領域。同時，為鼓勵創新教育投融資機制，多渠道吸引社會資金興辦民辦教育，送審稿第9條有限放開民辦學校融資的融資渠道，允許舉辦者依法向社會募集資金舉辦營利性民辦學校。

第三，舉辦者變更層面，明確現有民辦學校與新民促法實施后舉辦的非營利性民辦學校在舉辦者變更問題上的不同處理方式，體現了送審稿尊重歷史和現狀，具有較強的可操作性。送審稿第11條規定，非營利性民辦學校舉辦者變更應當簽署變更協議，且不得從中獲得收益；但允許現有民辦學校變更舉辦者時可以在不以牟利為目的且不得涉及學校的法人財產的前提下，約定變更收益。對現有民辦學校與新設非營利性民辦學校區別對待，有利于維護舉辦者合法權益。

第四，集團化辦學層面，送審稿對集團化辦學的限制性規定對教育集團上市的影響不容小覷。通過送審稿發布后教育板塊集體暴跌現象就可以看出，已上市的教育集團在學校運營與管理方面將繼續維持現狀，但是未來發展的規模或將受限。同時，港股教育板塊的大幅度暴跌也給熱衷于擬在港股上市的教育企業一個暴擊。未來能否順利上市將成為一個未解之謎，一方面要看送審稿第12條是否能夠通過，另一方面還要看官方對政策落地的進一步解讀。

第五，關聯交易監管層面，送審稿進一步規范了非營利性民辦學校關聯交易的監管制度，禁止舉辦者以非營利性之名行營利之實。送審稿第45條要求教育行政部門、人力資源社會保障部門對非營利性民辦學校與利益關聯方簽訂的協議進行監管，對協議進行三性（必要性、合法性、合規性）的審查審計。此舉旨在倡導非營利性民辦學校回歸教育的公益性，不得盲目效仿營利性民辦學校進行市場化運作。

五、送審稿為民辦教育最后一塊監管空白——在線教育規劃了藍圖，在線教育監管規范即將納入立法進程

“互聯網+”時代實現了跨時空的生活、工作和學習方式，教與學可以不受時間、空間的限制，知識獲取渠道也愈來愈靈活與多樣。艾瑞咨詢《2017年中國在線教育領域數據》預測未來幾年，中國在線教育的市場規模同比增長幅度持續降低但增長勢頭保持穩健，預計在2022年其市場規模將達5433.5億元。中小學在線教育、高等學歷在線教育及職業在線教育將一直是在線教育的市場主體，占整個在線教育市場規模的95.0%以上。在線教育市場的迅猛發展，而監管一直缺位，此次實施條例的修訂高度重視在線教育的監管，通過修法填補此領域的監管空白。

加強對在線教育的審批是征求意見稿最大的亮點之一，要求利用互聯網技術實施文化教育活動、職業培訓活動的教育培訓機構均應取得互聯網經營許可。送審稿在征求意見稿的基礎之上，堅持分類管理原則，對在線教育實施的活動內容進行再分類，做到寬嚴相濟。對于涉及學歷教育的在線教育則需要取得辦學許可證與互聯網經營許可，雙管齊下；對于培訓活動、利用互聯網提供服務的技術服務平臺只需要取得互聯網經營許可并在地方相關部門備案即可。

在線教育僅僅是一種形式，而民辦學校利用互聯網技術實施的業務內容各不相同。筆者認為，在線教育的監管不應局限于此，未來對其的監管將會更加精準與細致。如實施在線教育的民辦學校是否必須取得視聽證尚不明確，該領域處于監管模糊狀態，亟需立法對此予以明確，從而構建完整的在線教育法律體系。

同時，筆者對送審稿16條有關在線教育有一個疑問，就是相對于第15條需要取得辦學許可證的培訓教育機構，如果線下需要辦學許可，似乎線上反而就不需要了。從立法邏輯和監管角度來看，筆者沒有想明白立法者的初衷。本條修訂究竟如何“落槌”，我們拭目以待！

綜上，民辦教育分類管理制度是民辦教育發展的新起點。民促法是民辦教育這棵大樹的樹根，實施條例是民辦教育的樹干，各部委的法規與各地的法規政策是民辦教育的經絡和枝葉。根深才能葉茂，經絡疏通才能建立完整的民辦教育管理與實施的法律體系。民辦教育法律體系的完善，各方利益的均衡，必將使得民辦教育的發展取得新高度。

百年大計，教育為本，民辦教育是教育的重要組成部分，“鼓勵、興辦、促進、發展”是民辦教育發展的主題詞。送審稿的發布并征求意見，我們認為這是我國民辦教育分類管理即將“破繭成蝶”的前夜。如果能真正辦好、管好分類管理制度下的民辦教育將是人民的福祉，是滿足人們對“美好教育”追求的福音，是廣大青少年學子的福利！

[1] 《中華人民共和國民辦教育促進法》第三十八條 民辦學校收取費用的項目和標準根據辦學成本、市場需求等因素確定，向社會公示，并接受有關主管部門的監督。非營利性民辦學校收費的具體辦法,由省、自治區、直轄市人民政府制定;營利性民辦學校的收費標準,實行市場調節,由學校自主決定。民辦學校收取的費用應當主要用于教育教學活動、改善辦學條件和保障教職工待遇。

[2] 《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例（修訂草案）（征求意見稿）》第四條、第十八條、第二十五條、第二十六等。

[3] 《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例（修訂草案）（征求意見稿）》第十五條第二款 利用互聯網技術在線實施前款規定的文化教育活動，以及職業資格培訓或者職業技能培訓活動的，應當取得相應的互聯網經營許可，并向機構住所地的省級人民政府教育行政部門、人力資源社會保障部門申請辦學許可。

[4] 《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例（修訂草案）（征求意見稿）》第二十條 實施學歷教育的營利性民辦學校注冊資本應當與學校類別、層次、辦學規模相適應。其中，實施高等學歷教育的注冊資本最低限額為2億元人民幣；實施其他學歷教育的，注冊資本最低限額為1000萬元人民幣。前款規定的營利性民辦學校批準籌設時，舉辦者實繳資金到位比例應當不低于注冊資本的60%；正式設立時，注冊資本應當繳足。

[5] 《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例（修訂草案）（送審稿）》第二十九條 實施高等教育和中等職業學歷教育的民辦學校，可以根據國家有關規定，按照辦學宗旨和培養目標自主設置專業、開設課程、選用教材。實施普通高中教育、義務教育的民辦學校應當按照國家規定實施教育教學活動、選用教材，可以基于國家課程標準自主開設有特色的課程，實施教育教學創新，自主設置的課程應當報主管教育行政部門備案；使用境外教材的，應當符合國家有關規定并經合法渠道引進，使用前應當報省級人民政府教育行政部門備案。實施學前教育的民辦學校應當遵循兒童身心發展規律，設置、開發以游戲、活動為主要形式的課程，按照國家有關規定開展保育和教育活動。民辦培訓教育機構組織實施教育教學活動，應當符合教育規律和受教育者身心特點，不得面向幼兒園、中小學階段的適齡兒童、少年舉辦或者變相舉辦與升學相關的競賽、評級等考核評價活動。實施以職業技能為主的民辦職業資格培訓、職業技能培訓機構可以按照與培訓專業（職業、工種）相對應的國家職業標準及相關職業培訓要求，開展培訓活動。

[6] 《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例（修訂草案）（送審稿）》第三十一條 實施學前教育、學歷教育的民辦學校享有與同級同類公辦學校同等的招生權，可以在審批機關核定的辦學規模內，自主確定招生的范圍、標準和方式，與公辦學校同期招生。義務教育階段的民辦學校應當主要在審批機關管轄的區域內招生，有寄宿條件的可以跨區域招生。跨區域招生的比例和數量，應當向當地教育行政部門備案。招收接受高等學歷教育學生的應當遵守國家有關規定。縣級以上地方人民政府教育行政部門、人力資源社會保障行政部門應當為外地的民辦學校在本地招生提供平等待遇，不得設置跨區域招生障礙，實行地區封鎖。民辦學校招收學生應當遵守招生規則，維護招生秩序，公開公平公正錄取學生。實施義務教育的民辦學校不得組織或者變相組織入學考試。民辦學校招收境外學生，按照國家有關規定執行。

[7] 《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例（修訂草案）（送審稿）》第三十三條 民辦學校聘任的教師或者教學人員應當具備相應的教師資格或者其他相應的專業資格、資質。民辦學校應當有一定數量的專任教師；其中，實施學前教育、學歷教育的民辦學校應按規定配齊配足專任教師。鼓勵民辦學校創新教師聘任方式，利用信息技術等手段提高教學效率和水平。

[8] 《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例（修訂草案）（送審稿）》第四十二條 民辦學校應當建立辦學成本核算制度，基于辦學成本和市場需求等因素，遵循公平、合法和誠實信用原則，考慮經濟效益與社會效益，合理確定收費項目和標準。對公辦學校參與舉辦、使用國有資產或者接受政府生均經費補助的民辦幼兒園、義務教育學校，地方人民政府可以對其收費制定最高限價。民辦培訓教育機構根據培訓內容合理確定收費標準和收費周期，并應當按照國家有關規定規范預付費管理，建立相應的風險防范機制。

[9] 《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例（修訂草案）（送審稿）》第十二條 同時舉辦或者實際控制多所民辦學校、實施集團化辦學的社會組織應當具有法人資格，具備與其所開展辦學活動相適應的資金、人員、組織機構等條件與能力，并對所舉辦民辦學校承擔管理和監督職責。實施集團化辦學的，不得通過兼并收購、加盟連鎖、協議控制等方式控制非營利性民辦學校。集團化辦學的社會組織向集團內民辦學校提供教材、課程、技術支持等服務以及統一組織教育教學活動的，應當符合國家有關規定并建立相應的質量標準和保障機制。集團化辦學的社會組織不得濫用支配地位，排除、限制競爭，所屬民辦學校應當依法獨立開展辦學活動，存續期間所有資產由學校依法管理和使用。

[10] 《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例（修訂草案）（送審稿）》第十六條 利用互聯網技術在線實施學歷教育的民辦學校，應當取得同級同類學歷教育的辦學許可和互聯網經營許可。利用互聯網技術在線實施培訓教育活動、實施職業資格培訓或者職業技能培訓活動的機構，或者為在線實施前述活動提供服務的互聯網技術服務平臺，應當取得相應的互聯網經營許可，并向機構住所地的省級人民政府教育行政部門、人力資源社會保障部門備案，并不得實施需要取得辦學許可的教育教學活動。實施培訓教育活動的互聯網技術平臺，應當對申請進入平臺的機構或者個人的主體身份信息進行審核和登記。

[11] 《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例（修訂草案）（送審稿）》第五十二條 各級人民政府及有關部門應當依法健全對民辦學校的支持政策，優先扶持辦學質量高、特色明顯、社會效益顯著的民辦學校。縣級以上地方人民政府可以按照同級同類公辦學校生均經費標準的一定比例，確定對非營利性民辦學校的生均經費補貼標準。其中，非營利性民辦高等學校的經費補貼由省級人民政府承擔。地方人民政府出租、轉讓閑置的國有資產應當優先扶持非營利性民辦學校。

[12] 《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例（修訂草案）（送審稿）》第五十三條 民辦學校享受國家統一規定的稅收優惠政策。非營利性民辦學校適用國務院財政部門、稅務部門發布的關于公辦學校的稅收政策，減免相應稅負；營利性民辦學校適用國家鼓勵發展的相關產業政策，享受相應的稅收優惠，具體辦法由國務院財政部門、稅務主管部門會同國務院有關行政部門制定。民辦學校用電、用水、用氣、用熱，執行與公辦學校相同的價格政策。