城市更新的法律解讀
作者：何兆升 2021-01-29一、源起與現(xiàn)實
就現(xiàn)代化的角度而言，城市更新作為概念，其提出系出于應對社會經(jīng)濟發(fā)展過程中大城市因為社會經(jīng)濟轉型而面臨的城市衰落、發(fā)展失序等社會危機。就其淵源來說，美國系最早出現(xiàn)城市更新（Urban Renewal）概念的國家。城市更新作為概念肇始于1930年代，而其立法則始于美國1949 年的聯(lián)邦住宅法案（Federal Housing Acts）。其后美國在不同年代就城市更新問題形成不同立法策略，大致經(jīng)歷了1960一1970年代的城市更新（Urban Renewal）、1980年代的城市再發(fā)展（Urban Redevelopment）及之后的城市活化（Urban Revitalization）等，發(fā)展重點也由最初以住宅為重點的貧民窟為改造，深入推進到住宅之外的醫(yī)院、學校、商業(yè)區(qū)、公園等公共環(huán)境建設，并在后期發(fā)展為希望藉由城市住宅社區(qū)的重建提升市區(qū)的經(jīng)濟價值和商區(qū)競爭力。而在英國，城市更新在不同時代有不同提法，如城市再發(fā)展（Urban Redevelopment）、城市再生（Urban Regeneration）、城市復興（Urban Renaissance）、地區(qū)修復（Rehabilitation）、城市重建（Urban Reconstruction）或地區(qū)保全（conservation）等。提法雖不同，但其目的均為了解決城市發(fā)展過程中的城市老舊和城市衰敗，以優(yōu)化城市空間并促進城市再發(fā)展。因之，城市更新可謂現(xiàn)代城市化進程的必然產(chǎn)物。 城市化進程較早的國家和地區(qū)，其共同的治理經(jīng)驗在于以法律制度保障和規(guī)范城市更新。如法國、英國、德國、美國、愛爾蘭、新加坡、日本、韓國及我國香港、臺灣地區(qū)，均制定有專門的城市更新法律制度，以界定并規(guī)范政府在城市更新中的權限和權力行使程序。如日本以1969年的《都市再開發(fā)法》為基礎，明確城市更新的內(nèi)容和程序，并陸續(xù)制定了相關法規(guī)細則，又于2002年制定《都市再生特別措施法》，在內(nèi)閣設立都市再生本部，建立了專責負責城市更新的機構。我國香港地區(qū)2000年制定《市區(qū)重建局條例》，作為城市更新基本法律。我國臺灣地區(qū)1973年修訂《都市計劃法》，區(qū)分新市區(qū)建設和舊市區(qū)更新，增加了“舊市區(qū)之更新”專章，奠定了臺灣地區(qū)城市更新的法律基礎；2002年制定臺灣地區(qū)《都市更新條例》并幾經(jīng)修訂，進一步細化更新程序和更新方式，完成城市更新專門立法。域外和我國臺灣地區(qū)的立法實踐表明，完善的法律制度是城市更新有序推進的最有力保障。 就我國地方政府而言，為實現(xiàn)資源、人口和環(huán)境的平衡，政府一方面希望通過城建擴張以實現(xiàn)城市擴容，另一方面希望通過再開發(fā)市區(qū)高密度地塊土地以擺脫中心城區(qū)的擁擠不堪。有鑒于此，城市更新作為增強城市綜合承載能力和可持續(xù)發(fā)展的城市化必然產(chǎn)物，亦成為我國城市發(fā)展的現(xiàn)實路徑。城市更新牽涉多方面法律關系：在主體上涉及政府、土地和房屋權利人、開發(fā)商等多方面主體；在程序上囊括更新區(qū)域劃定、啟動條件設定、申請、批準、規(guī)劃和容積率調(diào)整、土地征收或征用、土地開發(fā)、建造等若干環(huán)節(jié)；在權利義務內(nèi)容上，不僅涉及民法上的財產(chǎn)權保護和處置，更主要者乃是基于行政行為所產(chǎn)生的權利義務關系變動，且行政權有直接影響行政相對人財產(chǎn)權之后果。城市更新所伴生的一系列新型且復雜的權利義務關系，需要法律的明確指引與保障。 二、當前城市更新的法律依據(jù)及基本模式 我國城市更新直接的法律、法規(guī)僅限原則性規(guī)定，主要有三：一是《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）規(guī)定，國家實行土地用途管制制度。將土地分為農(nóng)用地、建設用地和未利用地。2019年8月26日修訂前的《土地管理法》第43條建設用地的范疇規(guī)定僅為國有土地：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，“國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”；修訂后的《土地管理法》刪除該內(nèi)容，并將集體經(jīng)營性建設用地與國有土地同等保護。第56條規(guī)定國有用地改變用途的審批“建設單位使用國有土地的，應當按照土地使用權出讓等有償使用合同的約定或者土地使用權劃撥批準文件的規(guī)定使用土地；確需改變該幅土地建設用途的，應當經(jīng)有關人民政府自然資源主管部門同意，報原批準用地的人民政府批準”。其中，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)改變土地用途的，在報批前，應當先經(jīng)有關城市規(guī)劃行政主管部門同意。二是《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（以下簡稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》）第31條關于舊城區(qū)改造的原則性規(guī)定：“舊城區(qū)的改建，應當保護歷史文化遺產(chǎn)和傳統(tǒng)風貌，合理確定拆遷和建設規(guī)模，有計劃地對危房集中、基礎設施落后等地段進行改建”；三是《國有土地上房屋征收與補償條例》第8條關于危房及舊城區(qū)改造的征收規(guī)定：“政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關規(guī)定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區(qū)改建的需要”，“由市、縣級人民政府作出房屋征收決定”。 現(xiàn)有法律、法規(guī)雖然相對零散和籠統(tǒng)，但亦為各個地方結合法律、法規(guī)的原則性規(guī)定進行本行政區(qū)域內(nèi)城市更新的制度化、規(guī)范化探索，提供了空間。2008年國務院發(fā)布《關于促進節(jié)約集約用地的通知》后，地方開始探索城市更新。2009年國土資源部批準廣東省作為全國節(jié)約集約用地試點，開展以“三舊”改造（舊城鎮(zhèn)、舊村莊、舊廠房改造）為主要形式的城市更新整理活動。地方的城市更新均嘗試依靠“政策創(chuàng)新”，以完善現(xiàn)行土地制度框架下的土地產(chǎn)權制度、土地供應方式、土地流轉方式、土地確權方式以及土地收益分配等具體制度。在制度建設層面，廣東省制定了規(guī)范性文件；廣州市、深圳市、珠海市則上升至政府規(guī)章層面，制定了地方政府規(guī)章。 城市更新在啟動、補償、主導和激勵等四方面建立了基本模式： 1、“多數(shù)決”機制為主的城市更新啟動制度。 針對舊城和舊村改造如何獲得居民群體同意的問題，現(xiàn)行更新啟動制度既不同于《土地管理法》、《國有土地上房屋征收補償條例》規(guī)定的政府采取“公益征收”界定的以公權力開展房屋征收補償模式，也不同于平等主體之間對土地及其地上附屬設施實施征用改造，需改造區(qū)內(nèi)全部土地與建筑物所有權人同意方可開展的模式，轉而創(chuàng)新性地以引入處理建筑物區(qū)分所有權共有部分的“多數(shù)決”處分原則，取代傳統(tǒng)所有權權利人的“全體同意”機制，并明確“多數(shù)決”的條件和程序保障。這既回避政府通過公權力介入進行征收與補償，又為擺脫因改造涉及的人數(shù)眾多且難以達成一致意見的困境。如廣州舊城改造中，根據(jù)廣州市人民政府《關于加快推進“三舊”改造工作的意見》（穗府〔2009〕56號）和《關于加快推進三舊改造工作的補充意見》（穗府〔2012〕20號），舊城改造事前要開展兩輪征詢，第一輪征詢需90%以上居民同意方可啟動改造，第二輪征詢則需2/3以上居民在規(guī)定時間內(nèi)簽訂拆遷補償協(xié)議即可實施拆遷?！俺侵写濉备脑旖?jīng)村集體經(jīng)濟組織90%以上成員同意即可生效?！稄V州市城市更新辦法》之后，比例穩(wěn)定為80%以上村民同意啟動全面改造。這樣，滿足多數(shù)同意的條件后，即便不同意改造的主體，也同樣須承擔城市更新所帶來之后果。 2、產(chǎn)權置換為主的更新補償制度 產(chǎn)權置換即土地及其地上建筑物的等價交換，主要由城市更新區(qū)內(nèi)土地或建筑物權利人提供未來更新區(qū)內(nèi)土地或建筑物進行權利交換。城市更新的投資方提供資金參與改建，更新工作完成后，以更新后的房屋和建筑物的權利交換更新前的房屋和建筑物權利。如廣州的舊城改造規(guī)定，列入舊城改造范圍的被拆遷戶，可以按照房屋合法產(chǎn)權套內(nèi)面積的1:1原地就近安置或按照房屋價值相等的原則適當上浮安置面積在異地安置。“城中村”整治改造范圍內(nèi)的原有合法產(chǎn)權房屋，被拆遷人可以選擇復建產(chǎn)權置換、貨幣補償，或者二者相結合的補償安置方式。城市更新中實行以產(chǎn)權置換為主的更新補償意義，在于一定程度上改變了“先補償，后拆遷”的征收補償模式，實現(xiàn)了補償與更新同步推進，解決了傳統(tǒng)征收模式中政府先期大量投入的財政壓力問題，并在融資模式上以未來的產(chǎn)權置換條件作為引入開發(fā)商的前提，由開發(fā)商對更新前存在的土地及地上建筑物權利關系清查及評定，進行更新前后的產(chǎn)權置換。 3、自主改造為主的社會力量主導更新制度 我國現(xiàn)行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《土地管理法》、《國有土地上房屋征收與補償條例》針對舊城區(qū)改建，規(guī)定了由政府根據(jù)規(guī)劃，基于公共利益，開展土地或房屋征收的模式，改建主體和改建方式均較單一。而地方城市更新制度則引入市場運作機制，鼓勵土地權利人自行改造，同時允許開發(fā)商合作參與，更新主體、更新模式和更新方式多樣。廣東省《關于推進“三舊”改造促進節(jié)約集約用地的若干意見》（粵府〔2009〕78號）之后，針對“三舊”用地規(guī)定除了政府收購儲備用地外，其余者均可按協(xié)議方式出讓給原土地權利人自行實施改造或與其它社會力量合作開發(fā)建設。廣州舊村莊改造形成的“獵德模式”中，政府和開發(fā)商不直接參與拆遷，由村集體經(jīng)濟組織負責拆遷工作，并擬定拆遷補償安置方案，通過村民代表會議表決通過。對不簽訂拆遷補償協(xié)議、不執(zhí)行拆遷方案的，由村集體經(jīng)濟組織提起訴訟，訴請異議村民限期搬遷。法院雖判決異議村民限期搬遷，但不對補償問題進行處理。村集體經(jīng)濟組織收回土地后，再將土地交由政府公開出讓或者自主選擇合作開發(fā)，按比例分配土地出讓金或者開發(fā)利潤。 自主改造制度使土地和房屋權利人從過去被動接受由政府安排進行城市改造的角色轉為改造的權利主體和推動者。在城市更新進程中，凡未納入政府儲備用地范圍，符合規(guī)劃，可由土地權屬人自行開發(fā)，涉及的劃撥土地使用權，采取協(xié)議方式補辦出讓手續(xù)并補繳地價的，按照法律、法規(guī)、規(guī)章和相關政策辦理。自主改造中的土地使用權，在地方性立法中規(guī)定可采用協(xié)議方式出讓，突破了開發(fā)經(jīng)營用地必須由政府“招拍掛”的要求。自主改造制度對土地出讓管理的突破，成為地方政府推動城市更新的最重要制度。 4、土地出讓金收益激勵為主的更新優(yōu)惠制度 根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》,存量土地再開發(fā)利用多在國有建設用地上進行，集體建設用地雖可依法流轉，但其使用功能受嚴格限制，且不能進行商品房開發(fā)。因之，城市更新所涉及的集體建設用地開發(fā)必然涉及轉為國有建設用地的土地性質變更、完善用地手續(xù)等事項。而國有建設用地則涉及規(guī)劃條件調(diào)整、使用用途變更等問題。由于涉及規(guī)劃調(diào)整和使用用途變更，土地使用權收歸政府收回后應以公開出讓方式供地。鑒于土地征收或收回時，原權利人已經(jīng)獲得規(guī)定的補償，故土地收歸政府后，政府成為土地使用權出讓主體，出讓收益歸政府所有，而原土地權利人則喪失對土地收益的分配權。這使得土地性質變更、用途轉變和規(guī)劃調(diào)整后所產(chǎn)生的增值收益與原土地權利人無關，因而原土地權利人對城市更新和土地再開發(fā)通常缺乏積極性。 有鑒于此，現(xiàn)行城市更新制度多突出利益激勵，傾向于照顧原土地權利人的利益。廣東省《關于推進“三舊”改造促進節(jié)約集約用地的若干意見》（粵府〔2009〕78號）規(guī)定，劃撥土地使用權，可協(xié)議方式補辦出讓手續(xù)；集體建設用地可申請轉為國有后由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自行改造或與有關單位合作開發(fā)；工業(yè)用地提高容積率不再繳土地價款等。在上述規(guī)范性文件和地方政府規(guī)章所建立的框架下，在具體操作環(huán)節(jié)中，還存在補辦土地征收手續(xù)，補辦供地手續(xù)，補辦農(nóng)業(yè)用地轉建設用地手續(xù)，土地出讓收益分成激勵方面的特殊規(guī)定。上述規(guī)定為土地權利人和社會資金參與城市更新創(chuàng)造出很大的彈性和操作空間。 三、城市更新制度評析——以廣州為例 2009年，廣東省政府印發(fā)《關于推進“三舊”改造促進節(jié)約集約用地的若干意見》（粵府〔2009〕78號，下稱“78號文”），并明確三舊改造范圍為用地行為發(fā)生在2007年6月30日之前的用地。2016年9月，省政府印發(fā)《關于提升“三舊”改造水平促進節(jié)約集約用地的通知》（粵府〔2016〕96號）；2018年4月8日，《廣東省國土資源廳關于印發(fā)深入推進“三舊”改造工作的實施意見的通知》（粵國土資規(guī)字〔2018〕3號）進一步優(yōu)化了“三舊”改造政策，規(guī)定涉及“三舊”改造的供地，除了政府收購儲備后再次供地的，其余供地可以協(xié)議方式出讓，并將三舊改造范圍的用地時間調(diào)整為2009年12月31日前。2019年8月28日廣東省人民政府印發(fā)《關于深化改革加快推動“三舊”改造促進高質量發(fā)展的指導意見》（粵府〔2019〕71號），要求優(yōu)化“三舊”改造市場化運作機制，加快推動“三舊”改造取得突破性進展，加大政府讓利惠民力度，創(chuàng)新規(guī)劃管理制度，肯定廣州的實踐，明確 “三舊”改造單元規(guī)劃可作為項目實施依據(jù)，提出實行政府裁決和司法裁判保障“多數(shù)決”的實施。上述4個文件均以行政規(guī)范性文件形式發(fā)布，具有普遍約束力，是行政管理的直接依據(jù)。 廣州市政府于2010年1月7日頒布了《關于加快推進“三舊”改造工作的意見》（穗府〔2009〕56號，下稱“56號文”）、于2012年6月6日頒布了《關于加快推進三舊改造工作的補充意見》（穗府〔2012〕20號，下稱“20號文”）。2016年1月1日，以政府規(guī)章形式實施《廣州市城市更新辦法》（廣州市政府令第134號），奠定了廣州市城市更新的基本法律制度。以政府規(guī)章為基礎，形成一整套配套的城市更新政府規(guī)范性文件體系，主要的政府行政規(guī)范性文件有： ① 《廣州市舊村莊更新實施辦法》（穗府辦〔2015〕56號） ② 《廣州市舊廠房更新實施辦法》（穗府辦〔2015〕56號） ③ 《廣州市舊城鎮(zhèn)更新實施辦法》（穗府辦〔2015〕56號） ④ 《廣州市人民政府關于提升城市更新水平促進節(jié)約集約用地的實施意見》 （（穗府規(guī)〔2017〕6號）） ⑤ 《廣州市深入推進城市更新工作實施細則》（穗府辦規(guī)〔2019〕5號） 2010年修訂的政府規(guī)章《廣州市行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》明確，行政規(guī)范性文件，是指政府及其職能部門和法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織，根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章和上級政府的命令、決定，依據(jù)法定職權和程序制定并公開發(fā)布的，涉及公民、法人和其他組織的權利、義務，在一定時期內(nèi)反復適用，在所管轄區(qū)域內(nèi)具有普遍約束力的文件。行政規(guī)范性文件分為政府規(guī)范性文件和部門規(guī)范性文件。行政規(guī)范性文件應當向社會統(tǒng)一發(fā)布。未向社會統(tǒng)一發(fā)布的行政規(guī)范性文件不得作為實施行政管理的依據(jù)。行政規(guī)范性文件的統(tǒng)一發(fā)布載體為書面發(fā)布平臺和電子發(fā)布平臺兩種形式。市政府政報是市政府及其部門的行政規(guī)范性文件的書面發(fā)布平臺。市政府政報登載的行政規(guī)范性文件文本為標準文本。2020年9月1日施行的省政府規(guī)章《廣東省行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》也明確本規(guī)定所稱規(guī)范性文件，是指除政府規(guī)章外，由行政機關或者經(jīng)法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織（以下統(tǒng)稱行政機關）依照法定權限、程序制定并公開發(fā)布，涉及公民、法人和其他組織權利義務，具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)反復適用的公文。規(guī)范性文件發(fā)布前應當統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號?？h級以上人民政府應當建立規(guī)范性文件統(tǒng)一發(fā)布制度。未在規(guī)定載體統(tǒng)一發(fā)布的規(guī)范性文件一律無效，不得作為行政管理的依據(jù)?！稄V東省人民政府公報》是省人民政府及其部門規(guī)范性文件的發(fā)布載體，其刊登的規(guī)范性文件文本為標準文本。地級以上市、縣（市、區(qū)）人民政府及其部門規(guī)范性文件的發(fā)布載體由本級人民政府決定。市人民政府建立行政規(guī)范性文件電子發(fā)布平臺。市政府及其部門的行政規(guī)范性文件應當通過該電子發(fā)布平臺向社會統(tǒng)一發(fā)布。廣州市自2016年實施政府和部門規(guī)范性文件發(fā)文用“規(guī)”字專用文號，編號方式為：穗府規(guī)〔年度〕XX號和穗府（XX部門）規(guī)〔年度〕XX號。對于廣州市實施的城市更新行政規(guī)范性文件，均在上面的這一統(tǒng)一平臺發(fā)布，方可為行政管理依據(jù)。 2020年8月，廣州市委十一屆第11次全會審議通過《關于深化城市更新工作推動高質量發(fā)展的實施意見》（下稱《實施意見》）、《廣州市深化城市更新工作推動高質量發(fā)展的工作方案》（下稱《工作方案》），對新一輪城市更新作出重要部署，上面的市委決策和工作方案作為工作部署，也需要通過立法和指定行政規(guī)范性文件落實?！秾嵤┮庖姟泛汀豆ぷ鞣桨浮烦雠_后，為對《實施意見》和《工作方案》有關內(nèi)容進行細化落實，突出可操作性，陸續(xù)出臺系列配套指引，形成“1+1+N”新一輪城市更新政策體系。其中“1+1”指《實施意見》和《工作方案》，“N”就當前來說指15個配套政策文件。涉及片區(qū)策劃方案編制和報批、項目審批流程優(yōu)化、市政基礎設施和公建配套設施評估、合作企業(yè)引入與退出、村集體經(jīng)濟組織決策、老舊小區(qū)微改造實施、城市更新工作領導小組議事規(guī)則、專家?guī)焓褂谩⒃u估機制等各個方面。如出臺了《城市更新片區(qū)策劃方案編制和報批指引》、《城中村全面改造大型市政配套設施及公共服務設施專項評估成本估算編制指引》、《老舊小區(qū)小微改造實施指引》、《城市更新專家?guī)旖⒓笆褂弥敢贰ⅰ冻鞘懈逻^程中評估機制指引》、《城中村改造合作企業(yè)引入及退出指引》，這些工作指引主要是配合規(guī)章使用，有的屬于行政規(guī)范性文件，有的屬于配套的內(nèi)部流程優(yōu)化和技術方案指引，目的是明確工作節(jié)點，抓緊啟動前期工作，集中行政資源推進一批城市更新改造項目。 廣州市城市更新政策主要以市府、市辦公廳、相關部門發(fā)布的規(guī)章和規(guī)范性文件為主，內(nèi)容涵蓋了集約節(jié)約用地、基礎數(shù)據(jù)、成本控制、簡政放權、方案審批、市場監(jiān)管等方面。城市更新政策文件的主要特點是： （一）界定城市更新范圍 用城市更新替代“三舊”改造。一是實踐工作中存在“三舊”（即舊廠、舊城、舊村）涵蓋不了的綜合改造類型，即“三舊”的外延需要進一步周延；二是隨著廣州市“三舊”改造的深入推進，需要將較為單一的硬件設施的改造擴展為涵蓋經(jīng)濟、社會、文化等方面的綜合改造，即“三舊”改造的內(nèi)涵需要進一步擴展；三是城市存在“新陳代謝”的自然過程，需要結合城市發(fā)展規(guī)律將“三舊”改造納入工作常態(tài)化和規(guī)范化發(fā)展軌道。在《廣州市城市更新辦法》中，明確城市更新是在城市更新規(guī)劃范圍內(nèi)，對低效存量建設用地進行盤活利用以及對危破舊房進行整治、改善、重建、活化、提升的活動。立足于城市更新是對存量低效存量建設用地的盤活和利用以及對危舊房改造提升的活動，綜合運用“三舊”改造、棚戶區(qū)改造、危舊破房改造等組合政策，以及征收儲備、自主更新，全面改造、微改造等多種手段、多種方式。 （二）強化政府主導 廣州市城市更新制度，總結“三舊”改造存在困難和問題，例如，現(xiàn)狀調(diào)查不扎實，舊村改造成本虛高；個別舊廠企業(yè)暴利，對土地儲備和有形市場造成影響；舊城安置房源不足，項目推進緩慢問題等，根本原因，在于政府對改造的主導不足。按照深化改革，處理好政府與市場的關系，在充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用的同時，更好發(fā)揮政府作用，保障公平競爭的要求，明確城市更新遵循“政府主導、市場運作，統(tǒng)籌規(guī)劃、節(jié)約集約，利益共享、公平公開”的原則。 （三）側重連片改造 原有“三舊”改造基本上是以“小、散、碎”的項目為主，不利于城市規(guī)劃的統(tǒng)一實施和區(qū)域功能的整合提升?！叭f”改造實踐中有的項目需要打破土地權屬性質界線，需要改造單元中涉及多個權利主體的土地歸宗，為了科學合理劃定改造單元，政策傾向于優(yōu)先支持土地成片儲備開發(fā)模式，從而為實施“三舊”項目成片連片整體改造，實現(xiàn)土地統(tǒng)一整理、規(guī)劃統(tǒng)一實施、公建配套統(tǒng)一建設、產(chǎn)業(yè)統(tǒng)一布局創(chuàng)造了條件。廣州市城市更新制度側重連片改造原則，擬進一步優(yōu)化、盤活和提升了我市“三舊”土地價值，促進廣州城市更新和轉型發(fā)展。 （四）平衡利益調(diào)節(jié) 城市更新是一項關系各方利益分配的復雜的系統(tǒng)工程，廣州市城市更新制度加大利益調(diào)節(jié)力度，完善利益共享機制。首先保障公共利益，政府代表公共利益，政府缺位或弱化了責任，公共利益就會失去保障，相關利益分配也會失衡。其次保障企業(yè)合理利潤，不保障企業(yè)超額利潤。完善土地開發(fā)收益共享機制，著重解決舊廠、舊村利益分配不平衡問題，遏制企業(yè)單方暴利。 （五）優(yōu)化改造流程 “三舊”改造存在審批重復、環(huán)節(jié)過多、效率不高，舊村改造反復多次表決，耗時長、成本高，容易引發(fā)矛盾，制約了改造進度問題。廣州市城市更新制度著重優(yōu)化改造流程，簡化審批和表決程序，破解制約改造進度的難題，提升改造效率。 （六）保障制度廉潔 按照“三舊”改造政策，“城中村”和舊廠權屬人可以通過協(xié)議出讓方式自行改造，投資商可以通過協(xié)商或者股權交易收購“城中村”改造企業(yè)和舊廠股權，這種協(xié)商、協(xié)議出讓方式客觀上很容易產(chǎn)生利益“尋租”空間，一旦監(jiān)管缺失，就會導致腐敗問題嚴重。廣州市城市更新制度注重制度廉潔性建設，確保更新改造改造工作程序、方法和決策更加規(guī)范透明，強化監(jiān)督制約機制。 廣州市城市更新政策從利益平衡、數(shù)據(jù)調(diào)查、工作流程、審批監(jiān)管等方面有十一方面的主要內(nèi)容： 內(nèi)容一｜明確公共利益，實現(xiàn)多方共贏 將社會公益放在第一位，要求城市更新項目，應當注重長期效益和可持續(xù)發(fā)展，提出各利益主體土地增值收益共享機制（利益分配在2017年后有所調(diào)整，特別是舊廠改造其后政府讓利較大，但該共享機制的思路一直沿用），妥善處理好公共利益、城市更新區(qū)域涉及的權屬人、投資企業(yè)及其它利益相關者的責權利關系，促進經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益的協(xié)同提升，保障城市可持續(xù)發(fā)展。 內(nèi)容二｜加強數(shù)據(jù)調(diào)查，優(yōu)化工作流程 建立了政府主導進行的基礎數(shù)據(jù)調(diào)查制度和城市更新基礎數(shù)據(jù)共享機制。規(guī)范更新規(guī)劃和方案編制流程，優(yōu)化項目方案批復，強化實施監(jiān)管。一方面在土地及建筑物信息核查、規(guī)劃編制階段，數(shù)據(jù)的準確性大幅提高；另一方面優(yōu)化政府相關部門的審批和監(jiān)管。 內(nèi)容三｜強化公眾參與，實現(xiàn)規(guī)范操作 通過城市更新片區(qū)策劃方案、實施方案公示、征求利害關系人意見、組織專家論證等多種形式，在各個環(huán)節(jié)實現(xiàn)城市更新的公眾參與，并創(chuàng)新性地引入公眾咨詢委員會和村民理事會制度，充分保障權利人的知情權、參與權。 內(nèi)容四｜堅持政府引導，強化市場運作 根據(jù)項目類型選擇最合理的推進模式，并明確政府相應的定位和管理深度。在堅持“市場運作”原則的基礎上，對于原先單純依靠市場力量出現(xiàn)問題較多舊村改造引入合作企業(yè)的改造項目，適度加大政府主導規(guī)范實施的力度。這一點為將來城中村改造通過政府裁決搬遷補償安置協(xié)議的合理性，并要求限期搬遷預留了空間。 內(nèi)容五｜明確部門分工，實現(xiàn)管理下沉 市級層面主要負責牽頭開展政策研究制定、整體統(tǒng)籌城市更新計劃和規(guī)劃以及審議和批復，區(qū)級層面主要負責基礎數(shù)據(jù)和項目實施與監(jiān)管?！稄V州市人民政府關于將一批市級行政職權事項調(diào)整由區(qū)實施的決定》（市政府令第157號），市政府將36項市級行政職權事項委托區(qū)實施，期限暫定1年，期滿后，根據(jù)評估論證和有關事項調(diào)整情況，2019年4月4日，市政府決定將其中33項市級行政職權事項繼續(xù)委托區(qū)實施。其中黃埔區(qū)、南沙區(qū)、增城區(qū)、廣州空港經(jīng)濟區(qū)按已經(jīng)市政府下放或委托權限可進行控規(guī)審批。 內(nèi)容六｜加強項目前期工作 設立了獨立的片區(qū)策劃環(huán)節(jié)，由原來的“一個方案、一次審批、兩階段推進”調(diào)整為“兩個方案、兩次審議、三階段推進”，強化了項目的統(tǒng)籌和主導。 1、“兩個方案”。原有“三舊”政策為“一個方案”，即項目實施方案。改造推動的重心和落腳點即為項目實施方案，因此政府統(tǒng)籌不夠，導致零星改造、規(guī)劃復建量與改造項目需求脫節(jié)、項目倒逼規(guī)劃等不足。廣州市城市更新制度及政策增加了片區(qū)策劃方案，片區(qū)策劃方案確定該片區(qū)的發(fā)展定位、更新策略、產(chǎn)業(yè)導向、公配建設，并進行項目經(jīng)濟可行性、規(guī)劃實施可行性評估，確定項目改造方式、模式，測算安置復建規(guī)模和改造效益，提出建設時序和分期計劃等，從而更有利于發(fā)揮政府的統(tǒng)籌和主導。 2、“兩次審議”。原有“三舊”政策為“一次審批”，即項目實施方案經(jīng)領導小組審定后，由市城市更新部門批復。1+3政策增加了策劃方案經(jīng)市城市更新領導小組審定。需要說明的是，這一審定，屬政府內(nèi)部決策程序，并非增設的行政審批。 3、“三階段推進”。原有“三舊”政策為“兩階段推進”，即項目方案編制、審批、控規(guī)調(diào)整階段和項目實施階段。 廣州市城市更新政策則設定了三個階段： 第一階段，片區(qū)策劃和調(diào)整控規(guī)階段，屬政府決策階段，完全由政府主導，無企業(yè)介入，策劃方案審定后，可按程序調(diào)整控規(guī) 第二階段，項目實施方案（含拆遷補償安置方案）編制、審批階段，由村和企業(yè)參與，政府主導； 第三階段，項目實施階段，合作企業(yè)和村主導實施。 內(nèi)容七｜舊村改造建立政府主導基礎數(shù)據(jù)調(diào)查、復建量測算、編制項目實施方案和拆遷補償安置方案制度，確保改造成本透明，不再虛高、不再倒逼規(guī)劃。 原三舊改造的56號文對舊村改造的前期工作及方案編制、審批的規(guī)定基本空白，主要靠配套文件支撐；20號文則規(guī)定區(qū)政府組織村集體開展前期工作，進行方案編制，雖強調(diào)了政府介入和主導，但力度不夠；舊村改造復建量的核算，主要按“戶”和“集體物業(yè)收入不降低”的標準，極易導致數(shù)據(jù)作假做大等，廣州市城市更新制度針對舊村改造這些薄弱環(huán)節(jié)，從以下三方面進行了強化： 1、舊村改造項目實施方案（包括拆遷補償安置方案）由政府參與組織編制。 2、建立“常態(tài)管理+兩查兩核+糾錯問責”基礎數(shù)據(jù)調(diào)查制度?！陡罗k法》明確了常態(tài)基礎數(shù)據(jù)調(diào)查制度，規(guī)定市城市更新部門建立數(shù)據(jù)庫，動態(tài)更新。 《舊村辦法》按兩階段，即片區(qū)策劃方案編制階段和項目實施方案編制階段，兩次調(diào)查、兩次復核的思路設計：策劃方案應當根據(jù)城市更新數(shù)據(jù)庫中的基礎數(shù)據(jù)編制?；A數(shù)據(jù)調(diào)查由區(qū)政府負責組織，市城市更新部門進行審核。實施方案編制階段，區(qū)政府對項目實施方案數(shù)據(jù)的合法性和準確性進行認定并公示數(shù)據(jù)，市城市更新部門負責再次核查。經(jīng)核查，房屋各類數(shù)據(jù)總量誤差超過5%的，由區(qū)政府重新組織數(shù)據(jù)調(diào)查，并在實施方案中相應扣減區(qū)政府和村集體規(guī)劃節(jié)余量的分成比例，造成誤差且無正當理由的，進行問責。 3、舊村住宅復建安置量核算采用多種指標并行。 2016年實施的《舊村辦法》規(guī)定舊村住宅復建安置量按“棟”和“戶”核算，集體物業(yè)復建量區(qū)分合法、違法，按現(xiàn)狀一定比例核算。 廣州市住房和城鄉(xiāng)建設局關于印發(fā)《廣州市舊村莊全面改造成本核算辦法》的通知（穗建規(guī)字〔2019〕13號）改變?yōu)椋鹤≌瑥徒偭堪凑铡皸潯薄皯簟被颉叭恕比N方式進行核定。目前舊村住宅復建安置量采用了三種方式核定。每戶280平方米的依據(jù)為《廣東省實施<中華人民共和國土地管理法>辦法》第三十六條規(guī)定農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，新批準宅基地的面積按如下標準執(zhí)行：平原地區(qū)和城市郊區(qū)八十平方米以下；丘陵地區(qū)一百二十平方米以下；山區(qū)一百五十平方米以下。廣州農(nóng)村合法建房為三層半，即280平方米。 這種政策的搖擺在未來執(zhí)行中存在隱患，以戶為基數(shù)進行核算，存在“無限分戶”的弊端，村民到達婚齡可分戶，離婚也可分戶。以“人”為基礎核定，存在人口遷入和生育多的家庭多得益，復建安置量難以穩(wěn)定，且公平性在執(zhí)行中難以避免引起爭議。因同一項目只可以采用其中一種方式核算安置住宅復建總量，選擇不同的方式對村民會產(chǎn)生不同影響。 內(nèi)容八｜舊村改造規(guī)范引入合作企業(yè)，杜絕村、商勾結或招商流于形式 56號文、20號文對舊村改造引入合作企業(yè)的規(guī)定較為粗略，僅20號文規(guī)定“‘城中村’自主改造項目選擇合作企業(yè)的，村集體經(jīng)濟組織應當報區(qū)政府以公開招標方式引入由實力、信譽好、社會責任感強的合作企業(yè)”。1+3政策在舊村招商一次性引入合作企業(yè)（即“毛地”招標）部分，總結我市既往舊村改造的經(jīng)驗教訓，針對村集體與村民、村集體與開發(fā)企業(yè)信息不對稱，開發(fā)企業(yè)與村干部私下勾結、行賄受賄，事先已議定開發(fā)企業(yè)，招商流于形式、走過場等等種種弊端，著重強化引入合作企業(yè)的程序和相關條件要求： 1、合作企業(yè)介入時點。 2016年《舊村辦法》規(guī)定改造方案批復前，村集體不得自行選取合作企業(yè)；方案批復后，才能啟動合作選取合作企業(yè)。2017年《廣州市人民政府關于提升城市更新水平促進節(jié)約集約用地的實施意見》（（穗府規(guī)〔2017〕6號））修改為：基礎數(shù)據(jù)經(jīng)區(qū)政府審核公布后，村集體經(jīng)濟組織可以引入合作企業(yè)，更新部門應加強基礎數(shù)據(jù)核查和監(jiān)督管理。區(qū)政府可以組織村為主體編制舊村改造實施方案。修改后仍堅持政府主導基礎數(shù)據(jù)調(diào)查。 2、公開進行。 引入合作企業(yè)應當在公共資源交易平臺上公開進行，并進行充分的信息披露，禁止設置傾向性、不合理條件，預留合理時間，保障有意向的企業(yè)充分參與競爭。引入合作企業(yè)的公告時限2016年《舊村辦法》為6個月，2017年修改為參照《廣東省實施〈中華人民共和國招標投標法〉辦法》的規(guī)定，不少于45日。2020年的《舊村辦法》（修訂征求意見稿）修改為發(fā)布招商公告日期距投標截止日期，不得少于 30 日。 3、限制合作企業(yè)事先介入舊村改造。 現(xiàn)《舊村辦法》規(guī)定，參與企業(yè)應當未參與與改造相關的策劃、摸查、顧問工作。2020年的《舊村辦法》（修訂征求意見稿）刪除了該項表述，不再由政府直接限制，但實際操作中，考慮招商的合規(guī)性、公平競爭與廉政風險，仍會在招商公告中反映相關公平與廉政要求。 4、加強城中村改造合作企業(yè)引入及退出的監(jiān)管。 2021年發(fā)布《廣州市城中村改造合作企業(yè)引入及退出指引》，明確招商文件應對合作企業(yè)的開發(fā)能力、資金實力、產(chǎn)業(yè)導入、城市服務和為本地稅收貢獻等方面提出具體要求。 5、村集體負責拆遷、交地。改造合作協(xié)議明確由合作企業(yè)投資、村集體完成改造范圍內(nèi)全部房屋拆遷和土地整理后，按時交地。 內(nèi)容九｜舊廠改造、舊村改造利益分配充分體現(xiàn)公共利益與市場力量的平衡博弈 土地權利人與政府共享土地增值收益的機制是城市更新制度與傳統(tǒng)土地征收模式最大的不同，是發(fā)揮土地權利人與社會主體參與城市更新的動力之一。 1、舊廠收儲改造企業(yè)分成比例的變遷 56號文對舊廠收儲改造規(guī)定的比例“規(guī)劃容積率（毛）3.5以內(nèi)，按土地出讓成交價款的60%計算補償款，超過3.35部分，不再計算補償款”。20號文將“3.5”調(diào)整為“3.0”；《舊廠辦法》則將“3.0”調(diào)整為“2.0”，并將“60%”調(diào)整為“40%”。2017年《廣州市人民政府關于提升城市更新水平促進節(jié)約集約用地的實施意見》（（穗府規(guī)〔2017〕6號））增加收儲改為商業(yè)服務業(yè)設施用地的，按規(guī)劃毛容積率2.5以內(nèi)計算補償款。2019年4月18日的《廣州市人民政府辦公廳關于印發(fā)廣州市深入推進城市更新工作實施細則的通知》（穗府辦規(guī)〔2019〕5號）又修改回按“60％”計算補償款，居住用地毛容積率仍為2.0，對2.0以上部分，按10％計算補償款。 2、舊廠自行改造土地出讓金補交標準 56號文對舊廠自行改造范圍，除改作商品住宅外，未作明確限定，舊廠改作教育、科研、設計、文化、衛(wèi)生、體育等非經(jīng)營性用途和創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等，不符合劃撥用地目錄的，按綜合辦公用途基準地價30%計收土地出讓金，改作保險金融、商貿(mào)會展、旅游娛樂、商務辦公等經(jīng)營性用途的，按新舊用途基準地價的差價補交土地出讓金。20號文劃定了政府收儲范圍，相應收緊了自行改造范圍，但未對補交地價標準作出明確調(diào)整。實踐中的個案，均參照《廣州市人民政府辦公廳關于土地節(jié)約集約利用的實施意見》（穗府辦〔2014〕12號）規(guī)定，按照新舊用途市場評估地價的差價補交土地出讓金?！稄V州市城市更新辦法》及政策，則將舊廠自行改造限定為金融、總部經(jīng)濟、文化體育等現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動制造業(yè)高端化四類，2016年《舊廠辦法》規(guī)定按照舊廠房規(guī)劃新用途的基準地價的差價補交土地出讓金。2017年《廣州市人民政府關于提升城市更新水平促進節(jié)約集約用地的實施意見》（（穗府規(guī)〔2017〕6號））補充了協(xié)議出讓方式供地及科研用地的土地出讓金以市場評估價一定比例計算。如改造前后用途均為工業(yè)用途的，按補辦土地有償使用手續(xù)時工業(yè)用途市場評估地價40％計收。2019年4月18日的《廣州市人民政府辦公廳關于印發(fā)廣州市深入推進城市更新工作實施細則的通知》（穗府辦規(guī)〔2019〕5號）規(guī)定按辦理土地有償使用手續(xù)時新規(guī)劃用途市場評估價的70％繳交土地出讓金?！肮じ墓ぁ表椖繜o需繳交土地出讓金，但M0用地（新型產(chǎn)業(yè)用地）除外。2020年的《舊村辦法》（修訂征求意見稿）沿用2019年政策。 3、舊廠因公益性用地依法征收的問題 56號文規(guī)定舊廠“公益征收、合理補償”，并確定了兩種補償方式，方式一，按同地段1．8(毛)容積率商業(yè)基準地價的60%計算補償款。方式二，按原用途評估價加工業(yè)基準地價獎勵計算補償款。20號文僅保留了第一種方式，并將“1.8”提高到“2.0”。2016年《舊廠辦法》考慮現(xiàn)行政策法規(guī)對公益性征收規(guī)定明確，由政府按照《國有土地上房屋征收與補償條例》和《廣州市農(nóng)民集體所有土地征收補償辦法》依法進行即可。如果提高公益征收補償標準，勢必會拉高基礎設施等公益項目的建設成本，給城市建設發(fā)展留下隱患，且“三舊”改造不能強制實施，征收則有法定強制手段作為保障。因此，區(qū)分“三舊”改造和征收政策，明確舊廠改作公益用途的，執(zhí)行征收政策。由于存在社會誤讀為政府推進強制征收，2017年《廣州市人民政府關于提升城市更新水平促進節(jié)約集約用地的實施意見》（（穗府規(guī)〔2017〕6號））和2019年《廣州市深入推進城市更新工作實施細則》（穗府辦規(guī)〔2019〕5號）均刪除了該表述，但對用于公益征收的補償問題均未規(guī)定，仍僅規(guī)定舊廠改造交由政府收回，改為居住或商業(yè)服務業(yè)設施等經(jīng)營性用地的補償。對公益征收，仍會按國家法律法規(guī)進行。 4、允許集體舊廠抵扣留用地指標、交儲部分用地后改造。收儲改造企業(yè)分成比例的變遷 56號文規(guī)范了結合村留地管理和“城中村”改造，無合法用地手續(xù)的舊村用地，落實處罰后，要兌現(xiàn)或預支留用地指標20號文進一步細化了范圍。1+3政策為鼓勵村級工業(yè)園升級，從兩方面進行了突破：一是以舊廠方案用地面積與留用地面積2:1的比例抵扣，給予優(yōu)惠；二是無抵扣或預支的，無償提供30%的土地供政府收儲。市更新局綜合各區(qū)意見，提出增加一個方案：即在前方案基礎上，即按舊廠房現(xiàn)狀用地面積和容積率1.8（毛）計算權益建筑面積。以上做法在后續(xù)文件均延續(xù)。 5、舊村改造利益分配的變遷 56號文規(guī)定，舊村改造除市政府土地儲備項目外，未來5年全面改造項目的土地純收益的60%支出用于支持村集體經(jīng)濟發(fā)展。剩余的土地純收益由市、區(qū)政府按8：2的比例分成?？紤]政策實施的可行性，城市更新政策規(guī)定舊村莊更新改造項目，經(jīng)審議的實施方案與的規(guī)劃建筑面積或用地，實現(xiàn)改造項目經(jīng)濟平衡后有節(jié)余的，按照4: 3: 3的比例，由市政府、區(qū)政府、村集體進行分配，市、區(qū)政府用于增加公建配套或統(tǒng)籌建設城市更新改造安置房；村集體用于改造項目的統(tǒng)籌安排。另外，舊村莊改造選擇合作企業(yè)過程中，經(jīng)競爭節(jié)余的融資建筑面積由區(qū)政府和村按照5:5進行分配，節(jié)余的融資地塊土地純收益扣除按規(guī)定計提和上繳的部分后，由區(qū)政府和村按照5:5的比例分成。 內(nèi)容十｜豐富改造方式，增補微改造的內(nèi)容 56號文、20號文除舊村分類出綜合整治類別，對舊城區(qū)分了改造類別，但并未明確微改造概念和相關操作、審批流程。城市更新推進中，進一步歸納了改造方式，在城市更新制度中將城市更新方式總體上劃分為全面改造和微改造兩大類，并相應明確了微改造的審批權限，舊村設立了“微改造”專章，《舊廠辦法》第十四條明確了主體結構不變、權屬人不變、使用期限不變（即“三不變”），僅改變部分或者全部建筑物使用功能的舊廠房微改造；《舊城辦法》第六條將微改造細化為整飾修繕和歷史文化保護性整治兩類，補充完善了微改造的有關內(nèi)容；另外，舊村還在原自主改造、合作改造的基礎上，結合實踐經(jīng)驗，提出了舊村“政府收儲”的新方式，增強了1+3政策的系統(tǒng)性和全面性。 內(nèi)容十一｜優(yōu)化改造程序，加強監(jiān)管 城市更新由于權屬人全程參與，體現(xiàn)政府與社會合作。因此，其中的流程既涉及政府行政管理，又關系到社會主體的行為規(guī)范。因此，城市更新中的流程優(yōu)化與監(jiān)管配套尤為重要。 1、簡化舊村表決程序標題 56號文和20號文，項目實施方案與拆遷補償安置方案的分開表決，比例要求不同，2016年的1+3政策規(guī)定項目實施方案包含拆遷補償安置方案，一次性表決。2017年6月5日的《廣州市人民政府關于提升城市更新水平促進節(jié)約集約用地的實施意見》第25條，又將表決分解為兩次，但增設了表決程序，使實施方案的效力存在不確定性，舊村改造實施方案提交市城市更新工作領導小組審議前，由各區(qū)結合實際形成方案表決稿，表決稿須經(jīng)村集體經(jīng)濟組織成員代表會議表決通過，表決內(nèi)容應是拆遷安置總量、補償具體方案等直接涉及村民利益相關內(nèi)容。舊村改造實施方案經(jīng)市城市更新工作領導小組審議并批復后，在3年之內(nèi)經(jīng)村民（含村改居后的居民）和世居祖屋權屬人總人數(shù)的80％以上表決通過的，批復生效實施。兩次表決看似能加快審批效率（第一次表決為代表會議表決），在政府層面批出項目多，但第二次表決增加村民和權屬人疊加的總人數(shù)表決要達80%，比原《辦法》更加嚴格，多次對同一方案進行表決，給予村民更多的投票權，但政府依法審批后的實施方案再由村民表決，意味著表決后政府仍要再次進行行政確認，確定批復是否生效，在實際操作中將會出現(xiàn)問題。 2、優(yōu)化審批程序，不得重復審核 56號文雖規(guī)定城市更新部門“一站式”受理、審批，但無相關配套機制落實，1+3政策進一步梳理了城市更新從中長期規(guī)劃到片區(qū)策劃到更新項目的流程，明確了中長期規(guī)劃、片區(qū)劃定、策劃方案編制審批、控規(guī)調(diào)整、年度計劃報批、項目實施方案編制審核表決公示等內(nèi)容，并注重簡化程序、優(yōu)化流程，強調(diào)不得重復審核。 3、強化監(jiān)管，明確法律責任 56號文和20號文限于政策文件的局限，無法設置處罰。《更新辦法》發(fā)揮規(guī)章能設定處罰的優(yōu)勢，設定了“監(jiān)督管理”專章，并明確了相關法律責任。 四、城市更新制度困境與前瞻——以廣州市為視角 10年前，廣州市在《關于加快推進“三舊”改造工作的意見》（穗府〔 2009〕56號）提出的目標任務是力爭用10年時間基本完成全市在冊的138條“城中村”的整治改造任務，其中52條全面改造的“城中村”力爭用3年至5年的時間基本完成改造任務。但實際改造的進度緩慢，已實施個案中偏重于區(qū)位優(yōu)越、完全被城市包圍且能實現(xiàn)較大經(jīng)濟利潤的繁華市區(qū)中的城中村改造重建。 2020年《中共廣州市委廣州市人民政府關于深化城市更新工作推動高質量發(fā)展的實施意見》（穗字〔 2020〕10號）和《廣州市深化城市更新工作推進高質量發(fā)展工作方案》提出未來十年，廣州有300多條城中村啟動更新改造工作。其中，在未來三年內(nèi)實施83條村改造，該批改造的城中村均為涉及城市核心區(qū)、功能區(qū)、重要城市節(jié)點、基礎設施建設；五年內(nèi)，實施183條城中村改造。這些目標可以看出政府的決心與工作的緊迫度，但目標落實依賴于有力的制度保障和可行的路徑措施?；仡欉^去舊改目標與落地的差距，核心問題在于具體實施中嚴重的利益分配分歧如何平衡。包括市、區(qū)、村、開發(fā)商、村民、居民、土地權屬人等方面的利益如何平衡，如舊村復建安置量問題，就舊村住宅復建總量和物業(yè)復建量的規(guī)定，按毛容積率核算權益面積能徹底與現(xiàn)狀建設量脫鉤，對遏制搶建、違建等較為有效。在“減量建設”與“產(chǎn)業(yè)升級”并存時代，城市更新對現(xiàn)有土地的升級改造與創(chuàng)新利用，成為下一輪城市發(fā)展的新增長點，也成為房地產(chǎn)企業(yè)轉型升級持續(xù)性發(fā)展的主要動因。城市更新項目給予了房地產(chǎn)企業(yè)以更低成本進入城市核心區(qū)域的機會；隨著城市轉型升級，參與城市更新項目成為房地產(chǎn)企業(yè)持續(xù)發(fā)展的有效手段。企業(yè)參與城市更新的盈利方式大致包括如下幾種： 1.通過提高容積率，在不違反規(guī)劃的前提下增加可售面積； 2.通過引入貨幣賠償?shù)确绞浇档筒鹳r比，增加可售面積； 3.修改規(guī)劃土地性質，增加快速變現(xiàn)物業(yè)的比例，增加商住用地面積； 4.獲取政府補貼或者改造完成后由政府采購； 5.通過改造取得長期經(jīng)營權，收取租金以盈利； 6.通過改造獲得新增建筑規(guī)劃指標，進行商品房開發(fā)銷售以盈利。開發(fā)商的利益訴求又涉及到政府收儲出讓金分成比例，政府規(guī)劃權的運用，一般的商業(yè)業(yè)態(tài)是否放開等問題。 除了政府、土地權利人、開發(fā)企業(yè)利益分配如何以制度化方式實現(xiàn)平衡外，廣州市舊城改造中城市更新規(guī)劃權受限問題也較為突出。受《廣州市歷史文化名城保護條例》、《廣州市白云山風景名勝區(qū)保護條例》、《廣州市濕地保護規(guī)定》、《廣州市流溪河流域保護條例》等地方性法規(guī)的限制，如廣州歷史城區(qū)內(nèi)的建筑高度進行控制。核心保護范圍：面積約2.5平方公里，原則上新建建筑高度控制在12米以下（住宅不超過4層，辦公不超過3層）。建設控制地帶：面積約2.5平方公里，原則上新建建筑高度控制在18米以下（住宅不超過6層，辦公不超過4層）。環(huán)境協(xié)調(diào)區(qū)：面積約15平方公里，原則上新建建筑高度宜控制在30米以下（住宅不超過10層，辦公不超過7層）。海珠湖周邊地區(qū)城市規(guī)劃范圍總面積約25平方公里。生態(tài)控制線范圍以外30米范圍內(nèi)屬于高度嚴控區(qū)，該區(qū)一線建筑高度不超過15米。生態(tài)控制線以外100米范圍內(nèi)屬于高度協(xié)調(diào)區(qū)，建筑控高以24米及40米以下為主?？臻g過渡區(qū)為生態(tài)控制線以外100-300米范圍，控高以60至100米為主。平衡發(fā)展區(qū)為生態(tài)控制線300-1000米范圍，控高以80至100米為主?！鞍自粕斤L景名勝區(qū)外圍保護地帶”總用地面積10.1平方公里。新建的建（構）筑物，其高度應當控制在十五米以內(nèi)。而廣州的越秀區(qū)大部分、海珠、白云區(qū)的部分舊城、舊村位于上述保護地帶內(nèi)的，改造受限。 廣州現(xiàn)行城市更新制度無疑對城市更新的推進發(fā)揮了積極作用。但就制度規(guī)范效力、制度規(guī)范內(nèi)容和制度規(guī)范程序等角度而言，一方面，以地方政府文件等形式在規(guī)劃和國土管理方面的創(chuàng)新，存在法律依據(jù)不足風險；另一方面，地方政府文件本身亦同樣有滯后性及不周延性，如在城市更新的目標定位、權利保障和程序規(guī)范等方面，其可能的滯后或空白亦有可能導致城市整體再發(fā)展的目標難以實現(xiàn)： 1、城市更新法律體系存在結構性缺陷，沒有單行立法。 在國家現(xiàn)行法律、法規(guī)層面僅有《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律、法規(guī)的原則性規(guī)定可以援引。地方政府文件位階層次低，效力偏弱，所涉及的各領域權利義務規(guī)范，存在與上位法發(fā)生沖突及程序法定難保障等問題：如當前在城鄉(xiāng)規(guī)劃行政管理領域，城市更新多實行規(guī)劃管理，但是，我國現(xiàn)行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》并無更新單元規(guī)劃這一規(guī)劃層次，其第二條明確：“城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃。詳細規(guī)劃分為控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃”。更新規(guī)劃并不在法律規(guī)定的規(guī)劃體系內(nèi)，其與法定規(guī)劃體系之間的關系和效力存在爭議。且就更新規(guī)劃與現(xiàn)有控制性詳細規(guī)劃的關系而言，更新規(guī)劃必須按照現(xiàn)有控規(guī)編制還是更新規(guī)劃作為控規(guī)調(diào)整的依據(jù)，亦仍存有爭議?！稄V東省人民政府關于深化改革加快推動“三舊”改造促進高質量發(fā)展的指導意見》（粵府〔2019〕71號）規(guī)定“三舊”改造單元規(guī)劃可作為項目實施依據(jù)。“三舊”改造涉及控制性詳細規(guī)劃未覆蓋的區(qū)域，可由規(guī)劃主管部門組織編制“三舊”改造單元規(guī)劃，參照控制性詳細規(guī)劃審批程序批準后，作為控制性詳細規(guī)劃實施?！叭f”改造涉及控制性詳細規(guī)劃調(diào)整的，可參照控制性詳細規(guī)劃修改程序批準“三舊”改造單元規(guī)劃，覆蓋原控制性詳細規(guī)劃。這樣的規(guī)定實際上是將“三舊”改造單元規(guī)劃等同于控制性詳細規(guī)劃。其二，地方制度中的協(xié)議出讓，補繳土地出讓金等規(guī)定，可說是對我國現(xiàn)行土地管理制度的突破。 2、程序法缺位題 城市更新涉及城市更新行政主管機關權力的行使，行政程序性強，涵蓋更新參與人的表決、聽證、異議、救濟程序等多種不同層面的程序制度。而現(xiàn)有法律法規(guī)缺少對更新主管機關權力行使環(huán)節(jié)的制約，審批隨意性大，缺乏規(guī)范。同時對更新參與人權利保護的程序供給亦相對不足。如由“多數(shù)決”機制為主的城市更新啟動制度，其本身具有積極意義，亦可以避免追求“全體同意”所產(chǎn)生的溝通成本和時間成本。但是，對于不同意更新的少數(shù)權利人，強制其同意更新并要求其共同承擔更新后果，涉及到對民事財產(chǎn)權的強制處分。而改變民事權利關系的立法，根據(jù)我國現(xiàn)行立法法規(guī)定，系法律規(guī)范事由。 3、公共利益界定不清 公共性系公共政策本質屬性。對于公共利益的滿足必然構成城市更新行為的基本準則。實踐中，由于各地方規(guī)范性文件缺乏明確的公共利益界定，導致城市更新在具體實踐中，如何運用公共利益原則推進更新改造難以落地。 完善城市更新法律制度體系 根據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十九條縣級以上的地方各級人民政府管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、環(huán)境和資源保護、城鄉(xiāng)建設事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作。包括城市更新與建設在內(nèi)的事務屬于地方政府職權。地方政府除了執(zhí)行法律法規(guī)和上級決定和命令以外，最大的自主性權力是地方立法權和地方城鄉(xiāng)規(guī)劃權。而城市更新正好是地方這兩大權力的匯集。在學習和借鑒國際城市發(fā)展經(jīng)驗，總結當前各地方城市更新立法和規(guī)范性文件體系基礎上，廣州在城市更新政策的基礎上，為提升、完善、促進和保障廣州未來城市發(fā)展?？偨Y廣州市城市更新規(guī)章出臺5年來城市更新的實踐經(jīng)驗，進一步完善實體與程序并重的城市更新法律制度體系，為城市化及城市可持續(xù)發(fā)展奠定穩(wěn)固的基石。 1、完善城市更新法律制度體系，提升城市更新立法層級，將城市更新上升為地方性法規(guī)，通過地方立法機構制定《廣州市城市更新條例》。 2、界定城市更新中的公共利益內(nèi)容，完善公共利益認定條件和程序?！锻恋毓芾矸ā泛汀冻青l(xiāng)規(guī)劃法》等法律賦予國家責任，容許對土地用途予以限制。同時，國家作為土地管理者，可以憑借“公共利益”行使法律授予的權力。在城市更新立法中，宜將公共利益界定原則明晰，如歷史文化古跡維護、重大公共工程興建、地方產(chǎn)業(yè)升級、商業(yè)發(fā)展、人文景觀、社區(qū)基礎設施完善及重大災害重建等屬于公共利益更新的類型，以確保土地所有權人能行使土地收回權和征收權。同時，應明確具體的公共利益認定程序，完善城市更新公共利益認定及審查機制，在維護個人合法利益的同時最大限度促進公共利益。與此同時，對于根據(jù)程序確認為基于公共利益需求的城市更新，加強推進保障措施，以法律規(guī)定落實省政府和市委、市政府要求的行政司法保障手段，實現(xiàn)城市更新問題最優(yōu)解決路徑。同時也應防止現(xiàn)有“多數(shù)決”機制對于少數(shù)人保護的不足，對于不同意城市更新改造的少數(shù)反對者，完善異議申訴制度，通過公權力介入，以對異議者權利提供公平合理的保護。 3、加強城市舊城區(qū)整體更新，實現(xiàn)城市更新規(guī)劃與歷史文化和環(huán)境保護的統(tǒng)一。在目前機制下，由于文化保護規(guī)劃與舊城更新的不協(xié)調(diào)，成本與利潤尚不平衡，舊城的更新動力不足，因而在法律制度建設中，應當進一步明確政府責任。鑒于政府人力與財力的限制，舊城區(qū)更新完全由政府推動也不現(xiàn)實，但政府可以采用更優(yōu)惠獎勵去吸引社會力量參與，在中心城區(qū)因歷史文化和環(huán)境保護原因規(guī)劃受限情況下，通過開發(fā)權利置換、容積率補償?shù)却胧┌l(fā)揮區(qū)域總體統(tǒng)籌平衡作用，以有效利用各方面力量，共同投入無市場利潤的舊城地區(qū)城市更新。形成以政府為主、民間為輔，鼓勵社會力量參與無市場利潤城市更新的制度。 4、規(guī)范城市更新的公眾參與與表決制度。城市更新過程中有多次征求意見與表決投票，征求意見方式，投票時間，方式與形式如何，特別是多次多輪投票表決中，有效的投票如何確認，投票中的舞弊如何制止，均需要法律制度明確規(guī)定。 5、發(fā)揮專業(yè)中介機構監(jiān)督和輔導作用，實現(xiàn)項目規(guī)范運作和高效審批?！吨泄矎V州市委廣州市人民政府關于深化城市更新工作推動高質量發(fā)展的實施意見》提出加強技術支撐服務，律師在這方面應可更好地發(fā)揮積極作用。現(xiàn)有的城市更新律師提供法律服務包括處理政府主管部門與開發(fā)企業(yè)的行政管理法律關系；權利主體與開發(fā)企業(yè)的搬遷安置補償法律關系；開發(fā)企業(yè)在計劃、規(guī)劃報批階段，拆賠談判及簽約階段，稅務籌劃及土增稅清算階段服務等多種專業(yè)服務。律師服務對象可分別擔任開發(fā)商、村（廠）等改造權利主體的專項法律顧向，無論是村集體經(jīng)濟組織、舊廠，還是合作企業(yè)或合作意向企業(yè)，均可在改造項目意向申報、擬定改造合作意向方案的改造前期啟動階段就聘請律師介入提供法律服務。除了在將以上已經(jīng)開展的法律服務做精做細以外，鑒于城市更新涉及審批審核流程多，政府行政審批權力行使的規(guī)范性要求高，為提高城市更新行政審核審批的規(guī)范性和效率，在改革優(yōu)化政府城市更新行政審批流程中，應當參照律師對上市公司服務和監(jiān)督的做法，以地方立法或規(guī)范性文件形式，將律師出具法律意見書作為城市更新項目送審的必備文件，實施法律意見書和律師工作報告制度，使律師法律服務不僅是當事人委托人的角色，也是專業(yè)中介機構，提供獨立專業(yè)意見作為決策和審批審核依據(jù)。
