合規視角下，商務部兩用物項出口管制合規指南與海關AEO認證標準對比整合
作者：寧靜 楊玉瑞 2022-04-062021年4月28日，商務部發布2021年第10號公告《商務部關于兩用物項出口經營者建立出口管制內部合規機制的指導意見》及《兩用物項出口管制內部合規指南》（以下合稱“合規指南”）。同年11月1日，海關總署發布2021年第88號公告，更新了作為新的海關企業信用管理辦法的配套規定——《海關高級認證企業標準》（以下簡稱 “海關AEO認證標準”）?？梢哉f，這是兩個部門從各自監管角度對企業建立合規機制提出的指導意見。對于企業來說，如果能夠整合合規指南和海關AEO認證標準的要求，將其嵌入現有的管理架構和制度體系中，不啻為建立、完善內部合規機制的高效方法。基于此，本期筆記對合規指南與海關AEO認證標準進行比較分析，提煉內部合規需關注的7個要素，并提出整合建議。
關鍵詞：出口管制 合規指南 海關AEO認證標準 對比整合
一、合規指南與海關AEO認證標準框架速覽 合規指南、海關AEO認證標準有哪些要素？這些要素的本質內容能否提煉出一個共同框架，一旦滿足該框架的要素要求，就等于同時基本滿足了合規指南與海關AEO認證標準的要求？ （一）合規指南、海關AEO認證標準基本要素 圖1：兩用物項出口管制內部合規制度九個基本要素 圖2：海關AEO認證標準的五個基本要素 合規指南有9個要素，分別是：擬定政策聲明、建立組織機構、全面風險評估、確立審查程序、制定應急措施、開展教育培訓、完善合規審計、保留資料檔案、編制管理手冊。 新修訂的海關AEO認證標準延續了“1+N”的模式，即包括通用標準和單項標準（針對不同企業類型和經營范圍制定的標準），認證標準包括內部控制、財務狀況、守法規范、貿易安全和附加標準5大類要素。 圖1、圖2是這些基本要素的展示。直觀來看，合規指南、海關AEO認證標準從要素組合上有所不同，但如果研讀每類要素的具體規定就可以知道，無論如何分類，本質上都是主管部門關注企業合規運營，在各自監管領域通過發布文件對企業建立與完善內部合規機制給予的官方指引，其具體要求有不少交叉與重疊，這使得比較與整合有了前提。 此外，兩者的監管，都以從事國際貿易的企業為對象，都關注進出口環節企業行為的合規性。換句話說，往往是同一個企業面對兩個部門關于內部合規機制的指導要求，如果企業可以通過對比求同存異，在實務中整合海關、商務部對企業合規的具體要求，優化現有管理架構與制度機制，可能是建立與完善有效內部合規機制的高效方法。 （二）兩個指導文件的7點共同要素提煉 基于前述思路，本文以進出口貨物收發貨人為例，先將海關對進出口貨物收發貨人進行合規認證的單項標準、通用標準予以整合，之后與商務部的合規指南進行比較。通過比較我們發現，雖然分類表述不同，但合規指南、海關AEO認證標準都關注建立組織機構、風險評估控制、安全審查、審計制度、危機管理和應急措施、開展培訓、信息和數據管理這7個維度，這7個維度也基本涵蓋了兩個部門對合規機制的大部分要求，因此，我們基于這7個要素建立比對框架，對合規指南、海關AEO認證標準的具體規定進行比較。 圖3：合規指南、海關AEO認證標準7個共同要素提煉 （三）合規指南、海關AEO認證標準對7個要素的具體規定 1.組織機構建設 合規指南 AEO認證標準（通用+單項） 組織機構要求 組織機構： 1.設立出口管制合規委員會或者任命首席合規官履行出口管制合規管理職責。 2.設立出口管制合規部門或僅設置出口管制合規崗位組織、協調和監督合規管理工作，為其他部門提供合規支持。 3.各業務單位嚴格執行本企業出口管制合規管理制度。 內部組織架構： 1.進出口業務、財務、貿易安全、內部審計等部門（崗位）職責分工明確。 2.指定高級管理人員負責關務。 2.風險評估控制 合規指南 AEO認證標準（通用+單項） 制度 全面風險評估制度 建立安全準入控制制度 評估范圍 1.對經營物項、客戶、技術與研發、內部運作、出口管制相關信息、第三方合作伙伴等情況以及風險防范措施進行評估。 1.對進出口貨物是否存在安全準入要求、是否符合安全準入要求進行前置審核，保證貨物、產地、生產企業、收發貨人等符合中國安全準入要求。 2.建立評估、檢查商業伙伴供應鏈安全的管理制度并有效落實。 3.全面評估：在篩選商業伙伴時根據本認證標準對商業伙伴進行全面評估，重點評估守法合規、貿易安全和供貨資質，并有書面制度和程序。 4.書面文件：在合同、協議或者其他書面資料中要求商業伙伴按照本認證標準優化和完善貿易安全管理。 5監控檢查：定期監控或者檢查商業伙伴遵守貿易安全要求的情況，并有書面制度和程序。 3.安全審查 合規指南 AEO認證標準（通用+單項） 審查程序設計 1.簽約前審查環節 對物項、最終用戶、最終用途、運輸路徑等進行綜合評估。如對出口物項是否為禁止或限制出口的管制物項，代理商和最終用戶是否與恐怖主義相關聯，代理商和最終用戶是否被列入我國管控名單等禁止或限制交易名單以及聯合國制裁清單等，做好盡職調查，關注物項是否屬于兩用物項出口管制清單列管物項或臨時管制物項；物項用途是否與最終用途相符；客戶是否是最終用戶，如果客戶為中間商，需盡可能確認最終用戶；客戶/最終用戶所在國家和地區的風險等級、是否受聯合國制裁、其提供的信息是否真實、發貨日期是否明確等進行審查，最終審查人員提出“批準交易”、“取消交易”或“暫停交易”的意見。 2.簽訂合同環節 設置出口管制合規相關條款，約束交易方遵守出口管制相關法律法規。 3.申請許可證環節 簽訂合同后，如交易涉及管制物項，或企業知道相關物項可能存在《出口管制法》第十二條所規定風險的，需向國家出口管制管理部門提交相應材料，并申請出口許可證。如無法確定是否屬于管制物項，可向國家出口管制管理部門提出咨詢。企業依法獲得相應的出口許可證前，不能出口發貨。 4.履行合同環節 發貨前確認之前各審查環節是否完備、審查貨運人情況、核對許可證以及裝運文件是否與交付貨物一致等。如發現有問題，請相關部門核實通過后方可發貨。在收付款以及提供售后服務、維修、保養等過程中，一旦發現出口管制物項的最終用戶、最終用途、安裝地點等可能發生變動，立即報告國家出口管制管理部門。給境外設備提供售后服務、維修、保養時，需審查該設備此前的出口是否符合出口管制相關法律法規，各相關方是否被列入禁止或限制交易名單，擬提供的服務、更換的部件是否需要申請出口許可。 1.單證控制：建立并執行進出口單證復核或者糾錯制度。 2.在申報前或者委托申報前有專門部門或者崗位人員對進出口單證中的價格、歸類、原產地、數量、品名、規格、境外收發貨人、包裝種類、貨物存放地點、運輸路線、儲存條件、拆檢注意事項、標簽標志等內容的真實性、準確性、規范性和完整性進行內部復核。 3.企業實施許可證管理或者輸華官方證書管理的，根據實際進出口情況，對國外品質證書、質量保證書、裝運前檢驗證書、原產地證書、衛生檢疫單證、輸華食品官方證書、動植物檢疫官方證書、動植物檢疫許可證、農業轉基因生物安全證書等單證的真實性、有效性、完整性、一致性進行內部復核。 4.企業從事加工貿易以及保稅進出口業務的，有專門部門或者崗位人員對記錄與加工貿易貨物有關的進口、存儲、轉讓、轉移、銷售、加工、使用、損耗和出口等情況的賬簿、報表以及其他有關單證的準確性、一致性進行內部復核。 4.審計制度 合規指南 AEO認證標準（通用+單項） 審計內容 1.整體審計，對企業出口管制內部合規制度進行全面評估，包括對整體合規制度各部分、選定出口交易、各相關部門合規情況等各方面的審計。 2.專項審計，著眼于特定部門（如銷售部門、生產部門等）或特定出口環節（如發貨程序、記錄保存等）進行專項審計。 關于審計內容沒有單項規定 審計流程 1.確定要接受審計的業務部門和人員。 2.準備審計模板，如訪談問題、交易審計核對表等。 3.收集各業務部門的書面材料。 4.與業務部門各級人員訪談。 5.仔細研究書面材料、訪談情況和實際業務開展情況，查找違規問題。 6.撰寫審計報告。報告中需體現實際執行情況與相關要求的偏離度，深入分析問題產生的原因，提出整改建議，并將本年度審計結果與往年報告進行比較，縱向梳理問題的整改落實情況。 1.建立并執行對進出口活動的內部審計制度。 2.每年實施1次以上的內部審計并建立書面或者電子資料的檔案。 3.已成為高級認證企業的，應當每年對持續符合高級認證企業標準實施內部審計。 改進機制 1.向被審計的業務部門反饋審計結果和整改建議。 2.向管理層匯報審計結果和建議。 3.組織落實整改，并持續跟蹤。 1.建立并執行對進出口活動中已發現問題的改進機制和違法行為的責任追究機制。 2.對海關要求的改正或者規范改進等事項，應當由法定代表人（負責人）或者負責關務的高級管理人員組織實施。 5.危機管理和應急措施 合規指南 AEO認證標準（通用+單項） 危機管理和應急措施 1.根據舉報/其他信息，由合規部門確定是否啟動企業內部調查（明確啟動調查的標準）；確定調查范圍；明確調查程序；起草調查報告；采取補救措施；視情向舉報人通報調查結果；向管理層匯報；可考慮將違規行為識別與補救相關案例納入出口管制合規培訓內容； 存在嚴重違法行為時，向國家出口管制管理部門報告。 2.確保舉報途徑安全，不受限制。 3.落實獎懲制度。 4.及時采取補救措施。上下聯動，形成風險快報、決策和處理機制。同時采取相應的糾錯措施，包括但不限于中止合同、停止發貨、追回在途貨物、完善內部合規制度等。 具體要求分散在不同要素中，比如要求企業建立并執行進出口單證復核或者糾錯制度；當發生的災害或者緊急情況涉及海關業務的，應當及時向海關報告等。 6.開展培訓 合規指南 AEO認證標準（通用+單項） 培訓要求 教育培訓： 1.根據員工的崗位職責設計不同的培訓內容。一般人員側重出口管制合規的概念、意義、相關政策、管理辦法等基礎性內容；出口管制相關業務部門需增加培訓出口管制內部合規制度相關審查流程，最終用戶和最終用途、審查重點、相關信息系統/篩查工具操作方法等內容；出口管制合規部門培訓重點主要為我國出口管制法律法規、政策動向、管制清單，國際出口管制合規先進經驗借鑒等。 2.鼓勵出口管制合規部門人員定期參加企業外部研討與培訓。 海關業務培訓： 1.建立并執行海關法律法規等相關規定的內部培訓制度。 2.法定代表人（負責人）、負責關務的高級管理人員、關務負責人、負責貿易安全的高級管理人員應當每年參加2次以上海關法律法規等相關規定的內部培訓，及時了解、掌握相關管理規定。 安全培訓： 1.建立并執行貿易安全的內部培訓機制。 2.定期對員工進行與國際貿易供應鏈中貨物流動相關風險的教育和培訓，讓員工了解、掌握海關高級認證企業在保證貨物安全過程中應做的工作。 3.定期對員工進行危機管理的培訓和危機處理模擬演練，讓員工了解、掌握在應急處置和異常報告過程中應做的工作。 7.信息系統與資料管理 合規指南 AEO認證（通用+單項） 信息系統與資料管理 1.定期歸檔，并不定期抽查存檔情況。 2.完整、準確保留與出口管制合規相關的文件。 3.明確相關文件的存檔程序、保管要求和存檔時限（一般為五年以上）。 4.相關業務部門應按要求配合出口管制合規部門完成定期歸檔工作，同時根據業務和職責分工，完整保存相關文件、信息和資料。 5.根據工作實際選擇最適當的存檔方式（紙質文件、電子文件等）。 6.存檔文件可以是原始文件，也可以是復制件或電子文件，但需確保復制件和電子文件真實、準確、清晰，并保留原始文件的所有標記、信息和其他特征。 7.存檔文件如需向境外提供，應當按照《出口管制法》第三十二條要求進行。 1.建立真實、準確、完整并有效控制企業生產經營、進出口活動、財務數據等的信息系統，在客戶管理、合同管理、財務管理、關務管理、物流管理等方面具備可記錄、可追溯、可查詢、可分析、可預警等功能并有效運行。 2.生產經營數據以及與進出口活動有關的數據及時、準確、完整、規范錄入系統。系統數據自進出口貨物辦結海關手續之日起保存3年以上。 3.進出口活動主要環節在系統中能夠實現流程檢索、跟蹤。 4.建立并執行信息安全管理制度。 5.對員工進行信息安全相關的培訓。 6.對違反信息安全管理制度造成損害的行為應當予以責任追究。 二、合規指南與海關AEO認證標準七要素逐項對比 圖4：合規指南、海關AEO認證標準的7個共同要素 海關筆記6-1已經用列表歸納了合規指南、海關AEO認證標準對7個共同要素的具體規定，本部分在這7要素框架下對規定進行逐一對比，以便企業理解和貫通應用。 （一）組織機構建設 合規指南：要求企業建立由決策層（合規委員會或首席合規官）支持、出口管制合規部門（或合規崗位）牽頭負責、各業務單位具體落實的合規管理組織構架，并提供了可參考的組織管理體系。實施時要求落實領導責任，建立全員合規責任制和AB角工作制度；強調合規獨立性原則、合規優先原則。 海關AEO認證標準：要求企業應設置職責分工明確的進出口業務、財務、貿易安全、內部審計等部門、崗位，同時指定高級管理人員負責關務，以書面形式明確其具體負責的內容。 （二）風險評估控制 合規指南：要求企業定期對自身可能存在的出口管制風險進行全面評估，識別易發生違規風險的業務環節，評估內容包括經營物項情況、客戶、技術與研發、內部運作、第三方合作伙伴情況、風險防范措施等各方面。實施時應注意全面審慎、定期評估以及分級管理。 海關AEO認證標準：建立安全準入控制制度以進行風險把控，對進出口貨物是否存在、符合安全準入要求進行前置審核，保證貨物、產地、生產企業、收發貨人等符合中國安全準入要求。針對商業伙伴要重點評估守法合規、貿易安全和供貨資質，并有書面制度和程序等。 （三）安全審查 合規指南：核心在于全覆蓋、全流程審查，從頭至尾追蹤每筆交易流，在簽約前、中、后以及申請許可等環節對物項、最終用戶、最終用途、運輸路徑等是否涉及管制風險進行綜合評估，防止違反最終用戶和最終用途管理，也避免因為客戶、第三方合作伙伴被列入管控名單使得企業陷入出口管制風險。 海關AEO認證標準：主要圍繞與進出口貨物有關的行為、進出口單證資料的提交等提出合規要求。比如要求相關崗位或人員如實申報，對申報要素是否真實、準確、規范、完整進行內部復核；從事加工貿易以及保稅進出口業務的，對相關賬簿、報表等單證的準確性、一致性進行內部復核等。 （四）審計制度 合規指南：有針對出口管制內部合規制度的整體審計，也有著眼于特定部門或環節的專項審計。審計既可以由企業內部專人進行，也可以聘請外部第三方機構進行，主要針對兩用物項交易過程中是否遵循了審查流程、內部機制運行是否順暢、可疑事項調查是否有效以及合規事務是否出現需要改進的地方等。 海關AEO認證標準：采用內審制度，主要針對進出口活動是否合規。要求每年實施1次以上的內部審計并建立書面或者電子資料的檔案。若已成為高認企業，則需對進出口活動和持續符合認證標準進行內審。 （五）危機管理和應急措施 合規指南：要求企業提高風險意識，暢通內部舉報途徑，合理設定內部調查程序，及時采取補救措施，發現存在嚴重違法行為時，還應主動向主管部門報告。 海關AEO認證標準：海關對危機管理、應急措施的要求分散在不同要素中，比如要求企業建立并執行進出口單證復核或者糾錯制度；當發生的災害或者緊急情況涉及海關業務的，應當及時向海關報告等。 （六）開展培訓 合規指南：根據不同崗位職責設計不同培訓內容，確保各崗位人員了解各自在出口管制合規方面的職責?？梢詫⒉榘l問題做為培訓案例，預防警示相關情況再次發生。通過將參與出口管制合規培訓、考試納入考核來促進培訓效果。 海關AEO認證標準：法定代表人（負責人）、負責關務的高級管理人員、關務負責人、負責貿易安全的高級管理人員應當每年參加2次以上海關業務培訓。若法定代表人（負責人）授權實際負責企業日常經營管理人員參加培訓，應以書面形式列明管理人員被授權范圍。 （七）信息系統與資料管理 合規指南：要求企業完整、準確保留與出口管制相關的文件，并對文件檔案、數據資料的保管和歸檔提出了具體要求。對以電話、傳真、電子郵件和其他方式的接洽要求也應視情予以記錄，相關文件存檔時限一般至少五年。 海關AEO認證標準：要求建立有效控制企業生產經營、進出口活動、財務數據等的信息系統，生產經營數據以及與進出口活動有關的數據及時、準確、完整、規范錄入系統；實現相關信息、進出口活動主要環節可記錄、可追溯、可查詢、可分析、可預警。系統數據自進出口貨物辦結海關手續之日起至少保存3年。 三、合規指南與海關AEO認證標準七要素簡評及整合建議 （一）組織機構建設 簡評：合規指南和海關AEO認證標準都要求企業設置相應組織機構，明確崗位責任和人員分工，發揮合規審核義務。合規指南強調合規獨立原則，要求合規部門獨立于銷售、出口等業務部門之外，合規管理不受其他部門和人員的干涉；當就合規事項發生意見沖突時，堅持合規優先原則。海關AEO認證標準要求進出口業務、財務、貿易安全、內部審計等部門（崗位）職責分工明確，而且應當指定高級管理人員負責關務。 整合建議：企業需要評估現有組織架構、崗位設置，使得同時兼顧商務部、海關在組織機構方面的合規要求。比如除了已有的關務、進出口業務、財務、貿易安全、審計等部門（崗位）外，要在組織序列中嵌入合規機構或崗位，保障其設置的獨立性，充分授權，以實現合規優先原則。 （二）風險評估控制 簡評：雖然兩者都有對交易方、第三方合作伙伴的風險評估和防范要求，但可以看出兩者對風險評估制度的關注點有所不同，合規指南側重出口管制風險評估，比如經營物項是否落入管制清單、交易方以及第三方是否落入管控名單、技術與研發是否涉及出口管制等。AEO認證標準則更關注進出口貨物流、供應鏈以及全貿易鏈條上的相關主體、進出口行為是否符合主管部門的制度要求。 整合建議：關鍵在于建立覆蓋全貿易鏈條的風險評估制度，通過全面評估識別易發生違規風險的業務環節，根據風險等級匹配合規資源和審查內容。比如建立客戶風險以及警示紅旗篩查制度，確定高風險領域、產品、崗位，明確工作流程、標準和應急機制。一旦觸動警戒紅線，則立即啟動應急機制等。 （三）安全審查 簡評：兩者都涉及對單證資料的審查與復核，規范的側重點有所不同，企業需要通過工作流程與制度設置將相關要求嵌入現有工作機制或流程，從而通過安全審查程序防范合規風險。 整合建議：重點在于完善內部工作流程和工作機制，通過明確簽約前、簽約時、申請許可證、履行合同環節的哪些內容需要實行內部合規控制，針對每一筆交易做好全流程風險審查。此外，建立并執行有關原產地證書、衛生檢疫單證、進出口貿易賬簿報表等各類單證資料的真實性、有效性、完整性、一致性內部復核制度。 （四）審計制度 簡評：合規指南、海關AEO認證標準都把審計制度作為“問診”企業現有制度、機制是否合理，以便及時發現合規風險并通過改進機制予以糾錯的手段，不過兩者在審計內容、范圍上有所不同。 整合建議：審計制度應涵蓋責任部門、實施頻率、工作流程、工作內容、部門間如何配合、發現問題如何改進以及改進后如何評估等內容，注意需要同時兼顧合規指南與海關AEO認證標準的要求。比如在全面審計時自然涵蓋對進出口活動的審計，并建立書面或者電子資料的檔案。 （五）危機管理和應急措施 簡評：危機管理和應急措施關注的是一旦企業識別出合規風險，內部調查程序的設置、各部門間的分工，以及何時向主管部門報告以便及時止損的問題。其核心是自查與糾錯，是企業針對自身“毛病”下的一劑“良藥”，以避免損失擴大。 整合建議：該要素涉及啟動應急預案，以及發現確實存在錯誤時如何補救，如何將企業損失降至最低。企業可以通過建立舉報和內部應急機制，鼓勵員工發現疑似違規行為后及時按照內部合規機制予以舉報；企業在發現合規風險時，及時采取中止合同、停止發貨、追回在途貨物、完善內部合規制度等補救措施；存在嚴重違法行為時，及時向國家相關部門報告。 （六）開展培訓 簡評：兩者都強調通過培訓確保員工對相關事項、流程、危機應對等充分了解，從而提升全員合規意識，降低實務差錯，促進企業穩健運營。 整合建議：教育培訓需要覆蓋不同崗位、不同層級人員，定期或不定期、采用多種形式，形成長期機制。特別注意培訓資料的留存，以電子、紙質、照片、視頻等載體和方式記錄，內容應當包含培訓日期、人員、相關內容材料，尤其是擬申請或已評為AEO認證的企業，更應當注重資料保存，以便申請或復核時能第一時間提交。 （七）信息系統與資料管理 簡評：合規指南、海關AEO認證標準都要求留存相關資料，并對文件、數據等資料檔案管理提出了合規要求，合規指南更多是事項記錄、證據固定的角度出發，保存期限至少5年；AEO認證標準則更強調信息化系統的應用，而且這也是企業申請AEO認證的硬件條件，核心在于通過系統可以實現信息、進出口活動主要環節可記錄、可追溯、可查詢、可分析、可預警，保存期限至少3年。 整合建議：如果有條件，企業可以通過使用信息化系統來有效控制生產經營、進出口活動、財務數據等，以同時滿足兩者要求。要求員工加強證據意識，對通過電話、面談等方式接洽重要事項的，經辦人員事后應及時記錄并匯報；文件、數據等資料的留存、歸檔應當符合最低期限要求。 筆記小結 1.無論是商務部合規指南，還是海關AEO認證標準，本質上都是主管部門對企業合規經營、建立內部合規機制在各自監管領域內提出的導向性意見或審核標準，對于企業建立內部合規機制具有重要的指導意義。 2.現實中企業與監管部門往往是“一對多”的關系，同一企業需要同時滿足不同部門的合規要求。對于企業來說，如果能夠在已有制度和管理架構下嵌入相關要求，是提高管理效能的有效方法。本期筆記就是在此思路下提供了商務部合規指南、海關AEO認證標準的整合建議。 3.企業對于合規的態度與行動最好通過可視化方式予以呈現，比如通過發布高層政策聲明、制定工作制度與業務流程、在組織結構中增設相關崗位或專職人員、發布合規手冊等。這些動作既對外展示了企業的合規成果，也可以作為公司盡到合規義務的佐證，還有助于員工培訓和實際執行。
