學校是否可以買股票？——非營利性民辦學校對外投資合法性探析
作者：李丹丹 顧穎 2024-05-20近期，一則新聞引發民辦教育界熱議，一家幼兒園成為上市公司九鼎投資前十大股東之一，該事件也引起了投資機構的極大關注。因該事件中的幼兒園為非營利性民辦幼兒園，因此爭議集中在非營利性民辦幼兒園購買股票是否合法？
購買股票是一種高風險的投資行為，因此，討論非營利性民辦學校能否購買股票之前我們首先搞清楚非營利性民辦學校能否進行對外投資這個前提。就新聞中的具體爭議進一步衍生討論，則產生非營利性民辦學校能否購買股票，能否從事投資活動，如果可以，從事投資活動的合規邊界如何劃分等問題。
本文首先從非營利民辦學校能否對外投資這一大前提問題著手，對現有的法律法規進行梳理，總結歸納有關民辦學校對外投資的相關規定，以深入分析該問題；其次對非營利性民辦學校能否購買股票這一具體投資行為進行分析判斷，最后對上述問題進行更深層次的考慮，即對于實踐中民辦學校投資或對未來的影響應如何看待。
關于非營利性民辦學校能否進行對外投資，需從民辦學校和民辦非企業單位兩個層面判斷非營利性民辦學校對外投資行為的合法性。民辦學校層面的規定包括民辦教育相關法律規定，以及針對不同階段學校制定的財務管理辦法。
一、民辦學校層面關于對外投資的規定
民辦學校層面的規定包括民辦教育相關法律規定，以及針對不同階段學校制定的財務管理辦法。
(一) 民辦教育相關法律規定
民辦教育的基本法《中華人民共和國民辦教育促進法》（以下簡稱“《民促法》”）及其實施條例（以下簡稱“《民促法實施條例》”）、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》和《民間非營利組織會計制度》未針對民辦學校投資事宜做出直接的限制性或禁止性的規定，從民辦教育相關法律的層面，非營利性民辦學校的對外投資行為未受到完全禁止。
但結合非營利性民辦學校的資金來源，及《民促法》關于辦學結余使用規定來看，非營利性民辦學校對外投資實際開展還是受到一定限制。
根據《民促法》第三十六條規定，民辦學校的資金來源分為四類，舉辦者投入、國有資產、受贈的財產和辦學積累。舉辦者投入一般是學校的初始資金，用于增添學校的固定資產、辦學必要財產，大部分國有資金、受贈財產在取得時往往會指定資金用途無法挪作他用，因此，實踐中可以用于合法投資的資金一般僅限于辦學積累所得。
辦學積累為學校資金財務處理的概念，與學校的辦學結余概念相對應。非營利性民辦學校的辦學結余，依據《民促法》第十九條規定應全部用于辦學。針對該條款，我們認為可以有兩種解讀，一種是可以理解為所有辦學結余全部用于辦學不得從事任何投資行為，也可以理解為可以投資，但投資收益最終也須用于辦學，不能分配，和社保基金一樣，在滿足特定使用目的之外以保本增值為原則投資。但，即便沒有對非營利性民辦學校的對外投資行為進行明確限制或禁止，至少其底線應是在辦學資金需求已經得到滿足，且保留一定備用金應對或有事項發生的前提下，剩余的閑置資金方可用于對外投資，投資收益最終亦全部用于辦學以符合非營利性主體實施投資行為的初衷。此外，我們認為，該條款隱含了對學校投資產品風險等級的限制性要求，即便允許投資，考慮到投資的目的也是為了擴大辦學資金，提高辦學條件和辦學質量，那么學校在使用閑置資金進行對外投資時，應控制投資標的的風險，以保本增值為原則，不得影響正常辦學和學校未來發展，不得損害師生權益，從而不應從事高風險投資。
(二) 不同階段學校財務管理辦法
針對一些階段學校的財務管理和監督，財政部和教育部制定了相應的財務管理辦法，其中對學校對外投資的權限和程序做出了初步規定。
1. 《中小學校財務制度》
《中小學校財務制度》第五十五條規定，對外投資是指非義務教育階段學校依法利用貨幣資金、實物、無形資產等方式向其他單位的投資。
非義務教育階段學校應當嚴格控制對外投資。利用國有資產對外投資應當有利于事業發展和實現國有資產保值增值，符合國家有關規定，經可行性研究和集體決策，按照規定的權限和程序進行。不得使用財政撥款及其結余進行對外投資，不得從事股票、期貨、基金、企業債券等投資。
非義務教育階段學校應當明確對外投資形成的股權及其相關權益管理責任，按照國家有關規定將對外投資形成的股權納入經營性國有資產集中統一監管體系。
義務教育階段學校不得對外投資。
該條款明令禁止義務教育階段學校不得對外投資，非義務教育階段學校的對外投資也受到嚴格控制。
從不同來源的資金使用限制來看，屬于國有資產的學校資產用于對外投資時，應當遵循有利于事業發展和實現國有資產保值增值的大原則，且進行投資決策需符合國有資產使用的相關規定，完成相應的決策程序；財政撥款及其結余不得用于對外投資。
《中小學校財務制度》第二條明確文件適用范圍是各級人民政府舉辦的普通中小學校、中等職業學校（含技工學校）、特殊教育學校、專門學校、成人中學和成人初等學校。實踐中很多民辦中小學會直接參照該規定制定內部的財務管理制度，但該財務制度是否對民辦中小學產生強制約束力是實務中關注的一大問題。
《中小學校財務制度》第八十一條第二款對此做出了規定，社會力量舉辦的普通中小學校、中等職業學校（含技工學校）、特殊教育學校、專門學校、成人中學、成人初等學校和幼兒園可以參照本制度執行。
因此，民辦幼兒園、普通中小學校、中等職業學校等應按照文件的原則和精神落實執行財務制度，具體問題有一定變通處理的空間。
2. 《高等學校財務制度》
《高等學校財務制度》第五十條規定，對外投資是指高等學校依法利用貨幣資金、實物、無形資產等方式向其他單位的投資。
高等學校應當嚴格控制對外投資，利用國有資產對外投資應當有利于事業發展和實現國有資產保值增值，符合國家有關規定，經可行性研究和集體決策，按照規定的權限和程序進行。高等學校不得使用財政撥款及其結余進行對外投資，不得從事股票、期貨、基金、企業債券等投資。國家另有規定的除外。
高等學校應當明確對外投資形成的股權及其相關權益管理責任，按照國家有關規定將對外投資形成的股權納入經營性國有資產集中統一監管體系。
與《中小學校財務制度》對比可以看到，對高等學校對外投資的規定與非義務教育階段學校對外投資的規定保持一致。該文件是否適用于民辦高等學校這一問題也與《中小學校財務制度》適用于民辦學校的分析邏輯相統一。《高等學校財務制度》第二條規定了，本制度適用于各級人民政府舉辦的全日制普通高等學校、成人高等學校（以下統稱高等學校）。其他社會組織和個人舉辦的上述學校可以參照本制度執行。因此，高等民辦學校進行對外投資時需遵循《高等學校財務制度》的精神和原則，當然，具體問題也有一定變通處理的空間。
不同階段學校財務管理辦法對民辦學校的柔性約束并不區分營利性和非營利性，因此營利性學校在進行對外投資活動時也應受其約束或參照，但兩者之間的差異又如何體現才能更好符合立法本意？值得思考和研究。
二、 民辦非企業單位層面
《民辦非企業單位登記管理暫行條例》第二條規定，民辦非企業單位是指企業事業單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產舉辦的，從事非營利性社會服務活動的社會組織；第四條規定，民辦非企業單位不得從事營利性經營活動。
判斷民辦學校實施對外投資是否為上述規定所禁止，即對外投資是否等同于營利性經營活動，取決于營利性是指投資行為本身是營利性活動還是指投資所得進行分配才構成營利性活動。
從《中華人民共和國民法典》（以下簡稱“《民法典》”）以及相關文件對“非營利性”的定義來看，非營利性認定的重點在于所得、收益是否定向分配。
《民法典》第八十七條為公益目的或者其他非營利目的成立，不向出資人、設立人或者會員分配所取得利潤的法人，為非營利法人。
非營利法人包括事業單位、社會團體、基金會、社會服務機構等。
據此，依據《民法典》規定認定非營利性是不分配所取得利潤。
北京市民政局曾對于同為非營利性組織的社會團體興辦實體有關問題向民政部辦公廳請示，《民政部辦公廳關于社會團體興辦經濟實體有關問題的復函》答復道：
《社會團體登記管理條例》第二條明確，社會團體是非營利性社會組織；第四條第二款規定：“社會團體不得從事營利性經營活動”。作為非營利性組織，社會團體與公司、企業等營利性組織的主要區別不在于是否營利，而在于營利所得如何分配。社會團體的資產及其所得，任何成員不得私分，不得分紅；社會團體被注銷后，剩余財產應移交給同類其他非營利性組織，用于社會公益事業。
綜上所述，民辦非企業單位層面，非營利性質并不禁止對外投資，但營利所得應該用于其主要業務，為社會提供公共服務。具體到非營利性民辦學校對外投資，非營利性民辦學校實施營利性行為，包括對外投資，并不為法律絕對禁止，其投資所得、收益均應用于辦學。
三、 各地相關規定
對現行法律法規分析可知非營利性民辦學校對外投資的路未被完全堵死，但有些地區主管部門也許是出于謹慎性考慮，會制定文件限制非營利性民辦學校對外投資。如《深圳市民辦中小學財務管理辦法》第二十六條第一款規定非營利性民辦學校不得對外投資，不得為他人提供擔保。
其他地區的文件則一般明確民辦學校對外投資原則上合法，但有一定的例外，包括部分階段，主要是義務教育階段學校禁止投資，及一定的限制性規定。
如《嘉興市關于加強民辦學校資金監管的實施意見》二、嚴格資金監管（四）嚴控對外投資。嚴格控制民辦學校對外投資，民辦學校確需對外投資的，應當在保證學校正常運行和發展的前提下，進行充分論證，經學校決策機構批準，履行相關手續，并報相關部門備案。其中，不得使用各級財政性資金及其結余對外投資。《富川瑤族自治縣中小學校財務管理制度》第五十二條第三款規定，中小學校以實物、無形資產等非貨幣性資產對外投資的，應當按照國家有關規定進行資產評估，合理確定資產價值。義務教育階段學校不得對外投資。
四、非營利性民辦學校能否購買股票？
如前所述，非營利性民辦學校對外投資的 目的是擴大辦學積累，潛在要求就應該包括控制投資標的的風險，不得影響正常辦學和學校未來發展，不得損害師生權益，由此可見，對于風險系數較高的金融產品，如股票等，就需要受到約束。
對此，《中小學校財務制度》《高等學校財務制度》以及各地發布的文件中的規定可側面驗證上述觀點。《中小學校財務制度》第五十五條和《高等學校財務制度》第五十條均規定學校不得從事股票、期貨、基金、企業債券等投資。《浙江省民辦學校財務管理辦法》第二十七條規定，民辦學校應嚴格控制對外投資……不得從事股票、期貨等高風險項目投資，國家另有規定的除外。《富川瑤族自治縣中小學校財務管理制度》第五十二條規定中小學校……不得從事股票、期貨、基金、企業債券等投資，國家另有規定的除外。
事實上，學校涉足證券市場導致重大損失對學校財務產生重大負面影響的情況早在2006年就曾發生。2006年，天津大學的辦學資金被挪用炒股，至少損失3750萬元。隨即2007年被教育部確定為“高等學校管理年”，屆時教育部副部長吳啟迪就在“加強高校管理，進一步治理商業賄賂”會議中發言強調，高校不得從事股票投資和其他風險性債券投資，不得再以事業單位法人身份直接投資辦企業，也不得以國家財政撥款、基本建設經費、學生學費等各項預算經費作為對企業出資。
綜上，學校以獲取高額報酬為目標，從事高風險投資活動從大方向來說是為法律所禁止的，只是民辦學校有其特殊性，但仍應謹慎對待，縮小解釋空間為宜。如民辦學校相關人員利用學校資金進行投資交易的，可能會根據實際情況被追究造成國有資產損失、違規經營投資、違規挪用辦學經費、失職瀆職等法律責任。
五、 基于現有規定實踐的進一步探討——非營利性民辦學校從事投資活動的合規邊界如何劃分？
關于非營利性民辦學校從事投資活動的合規邊界，目前除部分地區完全禁止外，其他地區較為清晰的規范有以下幾點：
(一) 可從事投資活動的非營利性民辦學校是非義務教育階段民辦學校；
(二) 不得從事高風險投資活動以保證辦學資金安全，保障學校辦學活動平穩可持續開展；
(三) 各類學校財產的使用需符合相應的規定，如國有資產需符合國有資產管理相關規定，捐贈資金使用應符合《中華人民共和國慈善法》《中華人民共和國公益事業捐贈法》等規定。
除以上較為清晰的原則外，尚未形成較為統一的非營利性民辦學校從事投資活動的合規邊界。結合現行法律法規，我們認為非營利性民辦學校可從以下方面著手制定對外投資管理實施細則，規范資金合規使用：
第一，明確投資大原則：合法、安全、有效，保值增值。
第二，確定可用于投資的資金來源。財政撥款及結余明確不得用于對外投資，有指定用途的捐贈資金也不得另作他用。
第三，劃分投資范圍，包括可從事的投資活動和禁止從事的投資活動。除法律規定明令禁止投資的高風險金融產品外，應結合資金規模、抗風險能力選擇與自身情況相匹配的投資標的。
第四，制定完善投資決策程序和管理流程。
學校應加強投資項目的事前事中事后管理。
投資事前管理包括建立健全立項、可行性研究等事前審批內控制度；
投資事中管理包括對定期對投資項目進行跟蹤分析，結合外部環境和項目自身變化，及時調整；
投資事后管理是指在推出后對投資效果進行分析復盤，評價投資的開展情況和收益情況，總結存在的問題并提出進一步建議。
第五，建立健全違規投資責任追究制度。相關責任主體未嚴格按照投資決策程序和管理流程作出投資抉擇，造成學校資產損失或嚴重不良影響的，應將責任落實到個人，包括賠償學校經濟損失，追究相應法律責任等。
六、 結語
民辦教育起源于投資辦學，資金籌集和辦學運營市場化程度高，有一定的逐利性，辦學結余有可分配空間，在沒有監管的情況下投資人自然會朝效率最大化的方向利用資金。
而在選營選非政策實施后，非營利性民辦學校回歸公益本質，辦學結余不得分配，在以投資為目的的辦學資金投入減少的同時，政府加大給予財政補貼的力度，但仍然無法完全解決部分學校資金緊張的情況，使得一些學校的管理人員鋌而走險企圖通過高風險投資獲得超額收益，以此緩解資金緊張。然而一旦投資結果不盡如人意造成虧損，不僅不能緩解資金緊張的局面，還將產生負面影響使學校的財務狀況雪上加霜。此外，鑒于目前民促法等民辦教育法律法規嚴格禁止非營利學校辦學收益的分配，導致轉移收益的手段日趨隱蔽，如允許學校從事高風險投資，可能還會催生以高風險投資虧損掩蓋不正當利益輸送的情形。
雖允許學校對外投資可能導致上述種種風險，但其后果也不完全是消極負面的，也有一部分學校有較為寬裕的閑散資金，出于擴大辦學規模等目的使用資金進行對外投資，如能實現保值增值，提供更多教育服務提升服務質量的，將對社會發展產生積極作用。
由此可見，非營利民辦學校存在對外投資的合理動機和需求，對此不宜一刀切予以否認，法律政策應考慮如何引導才能在保障平穩辦學和師生權益的基本前提下，最大程度實現社會利益。
