疫情之下淺議企業應急管理制度的重要性
作者：鄒夢涵 王亦超 2020-03-11隨著新冠疫情大考數據逐漸好轉，企業已開始逐漸復工。但疫情仍未結束，針對我國企業，尤其是小微企業造成的巨大的損失，中國政府機關機構和各地方政府紛紛發布對小微企業的支持政策的同時，也對復工及疫情期間的工資支付提出了要求。沒有內部應急管理制度的中小微企業，在具體落實調薪時，遇到不少操作難度。雖然官方尚未推出具體的監察舉措，但考慮到疫情期間嚴控嚴監管的情況，查控的重點逐漸從小區拓展到企業。例如江蘇出臺通知，對防疫期間不配合監管、出現重大疫情防控責任的，依法暫停企業運營，從嚴從重追究相關企業和經營者責任，并向社會公開曝光。同時，四川某市住建局在檢查過程中，發現廣兩家物業有限公司管轄的物業小區，存在管控不嚴的問題。根據《四川省物業服務企業信用信息管理辦法》和突發公共衛生事件Ⅰ級響應有關規定，住建局決定給予兩家物業有限公司信用記減20分的處罰，并在全市進行通報批評。
因此，為了減少企業在疫情后復工的法律風險，同時為今后危機事件發生提供應急行動方案，企業明確自身應急管理責任、制定企業應急管理制度的需要就應運而生了。
一、企業建立應急管理制度的法律背景 企業針對新冠疫情這一突發事件，對外需要承擔何種法律責任，如果未能履行該等責任，會帶來何種法律后果，是建立應急管理制度的前提。企業應對新冠疫情的有關法律依據有： 1. 《安全生產法》除在第六章法律責任明確規定了法律后果外，在第18、19、25、37、78條等條款明確規定：生產經營單位的主要負責人對本單位安全生產工作負有下列職責：……（六）組織制定并實施本單位的生產安全事故應急救援預案；……生產經營單位的安全生產責任制應當明確各崗位的責任人員、責任范圍和考核標準等內容……生產經營單位應當對從業人員進行安全生產教育和培訓，保證從業人員具備必要的安全生產知識，熟悉有關的安全生產規章制度和安全操作規程，掌握本崗位的安全操作技能，了解事故應急處理措施，知悉自身在安全生產方面的權利和義務。未經安全生產教育和培訓合格的從業人員，不得上崗作業……生產經營單位應當按照國家有關規定將本單位重大危險源及有關安全措施、應急措施報有關地方人民政府安全生產監督管理部門和有關部門備案……生產經營單位應當制定本單位生產安全事故應急救援預案，與所在地縣級以上地方人民政府組織制定的生產安全事故應急救援預案相銜接，并定期組織演練。 2. 《突發事件應對法》第３、22、23、24條規定，突發事件是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。所有單位應當建立健全安全管理制度，定期檢查本單位各項安全防范措施的落實情況，及時消除事故隱患；掌握并及時處理本單位存在的可能引發社會安全事件的問題，防止矛盾激化和事態擴大；對本單位可能發生的突發事件和采取安全防范措施的情況，應當按照規定及時向所在地人民政府或者人民政府有關部門報告。礦山、建筑施工單位和易燃易爆物品、危險化學品、放射性物品等危險物品的生產、經營、儲運、使用單位，應當制定具體應急預案，并對生產經營場所、有危險物品的建筑物、構筑物及周邊環境開展隱患排查，及時采取措施消除隱患，防止發生突發事件。公共交通工具、公共場所和其他人員密集場所的經營單位或者管理單位應當制定具體應急預案，為交通工具和有關場所配備報警裝置和必要的應急救援設備、設施，注明其使用方法，并顯著標明安全撤離的通道、路線，保證安全通道、出口的暢通。 3. 《生產安全事故應急條例》第4、5、7條規定，生產經營單位應當加強生產安全事故應急工作，建立、健全生產安全事故應急工作責任制，其主要負責人對本單位的生產安全事故應急工作全面負責。生產經營單位應當針對本單位可能發生的生產安全事故的特點和危害，進行風險辨識和評估，制定相應的生產安全事故應急救援預案，并向本單位從業人員公布。易燃易爆物品、危險化學品等危險物品的生產、經營、儲存、運輸單位，礦山、金屬冶煉、城市軌道交通運營、建筑施工單位，以及賓館、商場、娛樂場所、旅游景區等人員密集場所經營單位，應當將其制定的生產安全事故應急救援預案按照國家有關規定報送縣級以上人民政府負有安全生產監督管理職責的部門備案，并依法向社會公布。 4. 《傳染病防治法》第31和77條規定：任何單位和個人發現傳染病病人或者疑似傳染病病人時，應當及時向附近的疾病預防控制機構或者醫療機構報告……單位和個人違反本法規定，導致傳染病傳播、流行，給他人人身、財產造成損害的，應當依法承擔民事責任。 2020年1月20日公布的國家衛生健康委員會2020年第１號公告規定，將新型冠狀病毒感染的肺炎納入《傳染病防治法》規定的乙類傳染病，并采取甲類傳染病的預防、控制措施。 5. 《突發公共衛生事件應急條例》第２條規定，突發公共衛生事件是指突然發生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件。《傳染病防治法》第３條將傳染病分為甲類、乙類和丙類。其中傳染性非典型肺炎屬于乙類傳染病。 6. 《安全生產事故隱患排查治理暫行規定》第３條和第8條規定，安全生產事故隱患是指生產經營單位違反安全生產法律、法規、規章、標準、規程和安全生產管理制度的規定，或者因其他因素在生產經營活動中存在可能導致事故發生的物的危險狀態、人的不安全行為和管理上的缺陷。……生產經營單位是事故隱患排查、治理和防控的責任主體。生產經營單位應當建立健全事故隱患排查治理和建檔監控等制度，逐級建立并落實從主要負責人到每個從業人員的隱患排查治理和監控責任制。 企業除了應當遵循上述《安全生產法》、《傳染病防治法》、《突發公共衛生事件應急條例》、《安全生產事故隱患排查治理暫行規定》以及國務院、各部委發布的關于防控新型冠狀病毒感染的肺炎疫情的全國性指導通知外，還應當參照當地地方政府及部門發布的指導性規范。以上海為例，上海市政府發布了《關于進一步嚴格落實各項疫情防控措施的通告》、上海市應急管理局發布了《上海市關于進一步加強疫情防控期間危險化學品管理的緊急通知》、上海市生態環境局發布了《關于進一步強化疫情防控措施的通知》，虹口區建設和管理委員會也發布了《關于進一步加強虹口區建筑工地疫情防控措施的通知》。 除此之外，企業應當根據自身企業性質及業務內容，了解對應政府管理單位發布的疫情防控指導，使企業的應急管理機制可以與政府各部門的指導方向保持一致，減小違規風險。 疫情之外，企業還可以根據自身企業類型、行業類別、經營范圍和主營業務，參考例如《農產品質量安全法》、《食品安全法》、《國務院關于全面加強應急管理工作的意見》、《中央企業應急管理暫行辦法》、《國家突發公共事件總體應急預案》、《關于加強互聯網領域消費者權益保護工作的意見》、《國家食品安全事故應急預案》等法律法規，在其他領域可能發生的突發事件制訂本單位的應急管理制度。 二、企業突發事件的一般處理方法 根據前述規定，特定企業——易燃易爆物品、危險化學品等危險物品的生產、經營、儲存、運輸單位，礦山、金屬冶煉、城市軌道交通運營、建筑施工單位，以及賓館、商場、娛樂場所、旅游景區等人員密集場所經營單位，是被強制要求制定具體應急預案的企業主體。而其他企事業單位，可以參照制訂適合本單位的應急管理制度。 疫情期間，由于各種防控任務比較繁重，除特定企業必須嚴格按照已有應急預案處理危機外，其他企業可以考慮建立企業內部管理小組，高效處理疫情防控相關事務。比如疫情期間員工的應急防控知識培訓、員工復工審查、疫情期間物資保障、員工工資調整、疫情相關信息報告、政府政策跟蹤等可以安排專員跟進，提高事務處理的效率，為疫情期間企業的經營起到有效輔助的作用。此時的內部管理小組成員可參考安全事故應急預案，人員以精簡為主，有利于應急指令的快速傳達。 疫情之外，筆者在最近三年的實務工作中處理較多的是兩類突發事件：食品生產經營企業的食品安全事件，以及機械制造企業的產品質量事件。在突發事件發生后，往往是企業各部門領導各司其職，組成管理小組：生產車間及質檢部負責組織對發現的產品治理問題進行記錄、分析，并制作初步分析報告；銷售部負責產品召回的具體實施工作；法務部負責對突發事件的法律分析，聯系外部律師，就可能存在的法律風險進行商討并提前做好風險應對；人事、行政部負責企業員工通知工作，統一口徑，未經企業同意，不得肆意對外散播、私自接受采訪或發表公開言論；市場部負責對外危機公關處理。 盡管組建管理小組是比較常規的一般處理方法，但具有臨時性、模糊化的特征，對大中型生產企業危機處理而言仍是相當倉促、權責不明。因此筆者建議在條件成熟時，企業應當建立適用于本單位的全面應急管理制度。 三、搭建應急管理制度的程序 1. 疫情期間的工作組籌建 自各地企業陸續開始復工以來，各地行政機關將把審查重點從社區拓展到企業。因此企業應當組建臨時工作小組，集合各部門領導各司其職，重點檢查員工的身體情況，搞好生產經營的同時做好防控準備、避免發生疑似感染病例，一旦發生，則應當立即采取緊急處理措施：首先，企業應當掌握員工返鄉信息，制作相應人員信息表格。北上廣深以及東部沿海城市的企業，可能存在大量的外來員工。對于員工假期期間的住址、出行情況企業應當進行登記、掌控。如相關人員涉及重點疫情地區的，企業應當考慮要求相關人員實行居家隔離，排除感染風險。其次，企業應當合理安排員工的出差事宜，就員工出差的目的地的疫情情況進行了解，并記錄出差所乘坐的火車、飛機班號，有利于跟蹤出差人員的情況，采取相應的隔離措施。此外，除了企業檢查之外，企業應當向全體員工通報相關情況，并排查、統計和病人有過接觸的人員，向衛生行政部門進行上報，并安排相關接觸人員進行隔離。 2. 疫情后的應急管理制度建立 應急管理制度建立的目的，是在突發事件發生之前，相關人員便已知曉突發事件來臨時的處理方法與匯報流程。做到屆時臨危不亂。 筆者協助企業制定的應急管理制度中，均有以下三方面內容： 第一，各部門的匯報體系。建立應急管理小組成員名單。下轄各部門主管領導無法取得聯系時，可直接向企業應急管理小組成員報告。任何部門或者個人不得對突發事件隱瞞、謊報、緩報，不得毀滅有關證據。如發生人身傷害事件的，管理小組應當立即通知醫院，如有條件的，應當立即組織救援工作，進行現場搶救，并清理現場，保持救援通道的暢通；如發生食品安全或產品質量事故的，由生產部門或質檢部門就相應安全事件進行記錄、分析，就事件性質、緊急程度進行初步的判定，并向管理小組匯報。管理小組可根據匯報的內容決定是否啟動應急預案，并可選擇主動向監管部門上報。 第二，善后處置決定權。突發事件發生后，管理小組下轄各部門應當各司其職組織停產、產品召回，同時聯系外部律師或其他第三方機構就相關問題進行咨詢。管理小組成員應當實時跟進事件的發展，并就報告進行更新。如監管部門介入的，管理小組應積極配合監管機構的相關工作，并將企業已采取措施和調查情況及時上報。市場部應當參考各部門報告，對事件影響的范圍、程度及蔓延趨勢作出評估，并將評估情況匯報給領導小組。同時應當關注媒體對相關事件的報道及風口，對于影響力較大的事件，管理小組應當做好信息發布安排，在當地或全國知名的電視臺、報社、網絡媒體等各類媒體等公眾權威平臺上就事件作出正面回應，避免輿論對社會公眾的惡意誤導，信息發布要及時、準確、客觀、全面，最大程度維護企業形象。如考慮到未來可能發生相應訴訟、賠償的，管理小組應當及時聯系外部律師，就企業情況及相關法律風險向外部律師進行風險評估，并配合外部律師進行取證工作。涉及保險賠償的，企業應當及時聯系保險機構，積極展開相應保險的賠付工作。 第三，適當的獎懲制度。突發事件如系由部門員工失職導致的，該員工為直接責任人，應根據企業《員工手冊》的規定處理，企業保留向其追究法律責任的權利。各部門主要負責人為本部門安全事件的第一責任人，在事件發生后，應及時上報應急管理小組。若發生遲報、漏報或瞞報情形或有其它失職行為的，企業要嚴肅懲處。任何員工在工作中發現潛在風險問題并第一時間上報，避免企業實際受損或在突發事件中做出突出貢獻的，企業可給予表彰和獎勵；相關責任人發現并及時上報的，企業可酌情減輕或免于處罰。如在應急救援過程中發生員工見義勇為或因進行救援工作而受傷的，企業在獎勵的同時還應當給予相應的工傷待遇。 結語：企業的應急管理制度，既是預案，也是發生突發事件、乃至風險事件、危機事件后的處置準則，是保證企業處理緊急事件時忙而不亂的重要保障。除了強制要求制定具體應急預案的特殊企業外，一般企事業單位完全可以根據自身情況擬定各項應急管理制度，如《疫病事件應急預案》、《安全事故應急預案》、《產品質量應急預案》、《自然災害應急預案》等，有條件的企業可將相應應急管理制度交由外部律師籌建和審查，保證預案的可執行性，降低法律風險。
