《建設項目環境保護管理條例》之修訂及新形勢下環保合規性對企業上市的影響
2018-09-252017年6月21日，國務院修訂了《建設項目環境保護管理條例》，并自2017年10月1日起施行。目前有效的《建設項目環境保護管理條例》（以下簡稱“新條例”）較1998年11月29日發布的《建設項目環境保護管理條例》）（以下簡稱“舊條例”）在環境影響評價文件審批制、未批先建的處罰力度、建設項目環境保護設施的驗收方式等方面進行了較大的修訂。筆者通過對新舊條例主要變化進行闡述，并結合目前企業上市過程中環保合規性要求的實踐，對企業上市過程中應當注意的環保問題及解決方式做一些提示，以期提高企業環保合規意識。
一、《建設項目環境保護管理條例》之修訂
(一) 環境影響評價文件
1、修改了報批項目類型和時間
舊條例規定，除鐵路、交通等建設項目以外建設單位應當在建設項目可行性研究階段報批建設項目環境影響報告書、環境影響報告表或者環境影響登記表[1]；如果不需要進行可行性研究的建設項目，建設單位應當在建設項目開工前報批建設項目環境影響報告書、環境影響報告表或者環境影響登記表；其中，需要辦理營業執照的，建設單位應當在辦理營業執照前報批建設項目環境影響報告書、環境影響報告表或者環境影響登記表。建設項目的環境影響評價文件未依法經審批部門審查或者審查后未予批準的，建設單位不得開工建設。
新條例規定，依法應當編制環境影響報告書、環境影響報告表的建設項目，應當在開工建設前將環境影響報告書、環境影響報告表報有審批權的環境保護行政主管部門審批，建設項目的環境影響評價文件未依法經審批部門審查或者審查后未予批準的，建設單位不得開工建設；依法應當填報環境影響登記表的建設項目，建設單位應當按照國務院環境保護行政主管部門的規定將環境影響登記表報建設項目所在地縣級環境保護行政主管部門備案。
根據新條例的規定，依法應當編制環境影響報告書、環境影響報告表的建設項目仍然是審批制，依法應當編制環境影響登記表的建設項目變更為備案制。同時，新條例將所有應當編制環境影響報告書、環境影響報告表的建設項目的環境影響報告的報批時間統一為開工建設前，在未依法經審批部門審查或者審查后未予批準的，建設單位不得開工建設。
需要說明的是，雖然新條例并未明確環境影響登記表的備案時間，但是根據現行有效的《建設項目環境影響登記表備案管理辦法》，建設單位應當在建設項目建成并投入生產運營前，登錄網上備案系統，在網上備案系統注冊真實信息，在線填報并提交建設項目環境影響登記表。
2、明確了不予批準環評的具體情形
新條例增加了“建設項目有下列情形之一的，環境保護行政主管部門應當對環境影響報告書、環境影響報告表作出不予批準的決定：
（一）建設項目類型及其選址、布局、規模等不符合環境保護法律法規和相關法定規劃；
（二）所在區域環境質量未達到國家或者地方環境質量標準，且建設項目擬采取的措施不能滿足區域環境質量改善目標管理要求；
（三）建設項目采取的污染防治措施無法確保污染物排放達到國家和地方排放標準，或者未采取必要措施預防和控制生態破壞；
（四）改建、擴建和技術改造項目，未針對項目原有環境污染和生態破壞提出有效防治措施；
（五）建設項目的環境影響報告書、環境影響報告表的基礎資料數據明顯不實，內容存在重大缺陷、遺漏，或者環境影響評價結論不明確、不合理。”
3、嚴格法律責任，加大未批先建的處罰力度
舊條例規定，未報批建設項目環境影響報告書、環境影響報告表或者環境影響登記表的項目，由負責審批建設項目環境影響報告書、環境影響報告表或者環境影響登記表的環境保護行政主管部門責令限期補辦手續；逾期不補辦手續，擅自開工建設的，責令停止建設，可以處10萬元以下的罰款。
新條例規定，建設項目環境影響報告書、環境影響報告表未依法報批或者報請重新審核，擅自開工建設，建設項目環境影響報告書、環境影響報告表未經批準或者重新審核同意，擅自開工建設，及建設項目環境影響登記表未依法備案應當依照《中華人民共和國環境影響評價法》的規定處罰?！吨腥A人民共和國環境影響評價法》規定，建設單位未依法報批建設項目環境影響報告書、報告表，或者未依照相關規定重新報批或者報請重新審核環境影響報告書、報告表，擅自開工建設的，由縣級以上環境保護行政主管部門責令停止建設，根據違法情節和危害后果，處建設項目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款，并可以責令恢復原狀；對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。建設項目環境影響報告書、報告表未經批準或者未經原審批部門重新審核同意，建設單位擅自開工建設的，依照前款的規定處罰、處分。建設單位未依法備案建設項目環境影響登記表的，由縣級以上環境保護行政主管部門責令備案，處五萬元以下的罰款。
(二) 建設項目的環境保護設施驗收
1、取消試生產環節
舊條例規定，建設項目的主體工程完工后，需要進行試生產的，其配套建設的環境保護設施必須與主體工程同時投入試運行環境保護設施竣工驗收，應當與主體工程竣工驗收同時進行。需要進行試生產的建設項目，建設單位應當自建設項目投入試生產之日起３個月內，向審批該建設項目環境影響報告書、環境影響報告表或者環境影響登記表的環境保護行政主管部門，申請該建設項目需要配套建設的環境保護設施竣工驗收。
新條例將試生產環節刪除，建設項目竣工后，直接進行驗收即可。
根據筆者在工作過程中接觸的一些擬IPO企業，對于適用舊條例的建設項目，企業關于如何認定“試生產”和“正式投產”存在一些模糊。根據《建設項目竣工環境保護驗收管理辦法》的相關規定，建設項目試生產前，建設單位應向有審批權的環境保護行政主管部門提出試生產申請，環境保護行政主管部門應自接到試生產申請之日起30日內，組織或委托下一級環境保護行政主管部門對申請試生產的建設項目環境保護設施及其他環境保護措施的落實情況進行現場檢查，并做出審查決定。試生產申請經環境保護行政主管部門同意后，建設單位方可進行試生產。因此，舊條例項下的“試生產”可以根據行政主管部門出具的審批文件確定。
其實早在2015年11月，根據《國務院關于第一批取消62項中央指定地方實施行政審批事項的決定》的規定，就已經將建設項目的試生產審批取消。根據環境保護部于2016年4月8日公告的《關于環境保護主管部門不再進行建設項目試生產審批的公告》，自本公告發布之日起，省、市、縣級環境保護主管部門不再受理建設項目試生產申請，也不再進行建設項目試生產審批。
另外需要說明的是，根據筆者咨詢深圳市部分地區的環境保護主管部門，他們認為新條例將試生產環節取消后，公司在環保設施自主驗收合格前不得存在任何的生產行為。但是根據筆者參與的一些其他地區的IPO項目，部分地區的環保主管部門認為雖然法規中取消了試生產環節，但實際操作中因為需要對環保設施進行驗收，就必然要求主體工程和環保設施同步運行并進行生產，才能對環保設施的性能有更準確的測試。
根據現行有效《建設項目竣工環境保護驗收暫行辦法》（以下簡稱“暫行辦法”）相關規定，建設項目竣工后，建設單位應當如實查驗、監測、記載建設項目環境保護設施的建設和調試情況，編制驗收監測（調查）報告；需要對建設項目配套建設的環境保護設施進行調試的，建設單位應當確保調試期間污染物排放符合國家和地方有關污染物排放標準和排污許可等相關管理規定；環境保護設施未與主體工程同時建成的，或者應當取得排污許可證但未取得的，建設單位不得對該建設項目環境保護設施進行調試；調試期間，建設單位應當對環境保護設施運行情況和建設項目對環境的影響進行監測；驗收監測應當在確保主體工程調試工況穩定、環境保護設施運行正常的情況下進行，并如實記錄監測時的實際工況；國家和地方有關污染物排放標準或者行業驗收技術規范對工況和生產負荷另有規定的，按其規定執行；建設單位開展驗收監測活動，可根據自身條件和能力，利用自有人員、場所和設備自行監測；也可以委托其他有能力的監測機構開展監測。
根據上述規定，筆者理解，在調試和監測階段，應該是主體工程和環保設施同步運營，而關于是否能進行生產，筆者認為單純從法規的角度分析應該是不能進行生產的。然而，在實踐操作中若沒有“生產行為”，如何能夠準確的監測出對環境的影響及環保設施的運行狀況；另一方面，若允許“生產行為”，如何判斷是屬于“驗收期間的監測調試行為”還是“正式投產的行為”，是否僅僅以驗收期限界定，即在驗收期限以內的，可以認定為“驗收期間的監測調試行為”。
2、建設項目環境保護設施的驗收方式變更為自主驗收
舊條例規定，建設項目竣工后，建設單位應當向審批該建設項目環境影響報告書、環境影響報告表或者環境影響登記表的環境保護行政主管部門申請配套建設的環境保護設施竣工驗收。
新條例規定，編制環境影響報告書、環境影響報告表的建設項目竣工后，由建設單位按照國務院環境保護行政主管部門規定的標準和程序，對配套建設的環境保護設施進行驗收，編制驗收報告。除按照國家規定需要保密的情形外，建設單位應當依法向社會公開驗收報告。
環境保護部于2017年11月份出臺的暫行辦法對建設項目的竣工驗收作出了詳細具體的規定，對于“驗收期限”，暫行辦法規定，除需要取得排污許可證的水和大氣污染防治設施外，其他環境保護設施的驗收期限一般不超過3個月；需要對該類環境保護設施進行調試或者整改的，驗收期限可以適當延期，但最長不超過 12 個月。驗收期限是指自建設項目環境保護設施竣工之日起至建設單位向社會公開驗收報告之日止的時間。
舊條例規定，違反本條例規定，建設項目需要配套建設的環境保護設施未建成、未經驗收或者經驗收不合格，主體工程正式投入生產或者使用的，由審批該建設項目環境影響報告書、環境影響報告表或者環境影響登記表的環境保護行政主管部門責令停止生產或者使用，可以處10萬元以下的罰款。
新條例規定，違反本條例規定，需要配套建設的環境保護設施未建成、未經驗收或者驗收不合格，建設項目即投入生產或者使用，或者在環境保護設施驗收中弄虛作假的，由縣級以上環境保護行政主管部門責令限期改正，處20萬元以上100萬元以下的罰款；逾期不改正的，處100萬元以上200萬元以下的罰款；對直接負責的主管人員和其他責任人員，處5萬元以上20萬元以下的罰款；造成重大環境污染或者生態破壞的，責令停止生產或者使用，或者報經有批準權的人民政府批準，責令關閉。違反本條例規定，建設單位未依法向社會公開環境保護設施驗收報告的，由縣級以上環境保護行政主管部門責令公開，處5萬元以上20萬元以下的罰款，并予以公告。
總體而言，不管是未批先建還是未經驗收合格即正式投入生產的情形，新條例都加大了處罰力度，也體現了國家重視和加強事中事后監管的原則。
(三) 修改了重新報批或審核建設項目環境影響報告書、環境影響報告表的情形
舊條例規定，建設項目環境影響報告書、環境影響報告表或者環境影響登記表經批準后，建設項目的性質、規模、地點或者采用的生產工藝發生重大變化的，建設單位應當重新報批建設項目環境影響報告書、環境影響報告表或者環境影響登記表。建設項目環境影響報告書、環境影響報告表或者環境影響登記表自批準之日起滿５年，建設項目方開工建設的，其環境影響報告書、環境影響報告表或者環境影響登記表應當報原審批機關重新審核。原審批機關應當自收到建設項目環境影響報告書、環境影響報告表或者環境影響登記表之日起10日內，將審核意見書面通知建設單位；逾期未通知的，視為審核同意。
新條例規定，建設項目環境影響報告書、環境影響報告表經批準后，建設項目的性質、規模、地點、采用的生產工藝或者防治污染、防止生態破壞的措施發生重大變動的，建設單位應當重新報批建設項目環境影響報告書、環境影響報告表。建設項目環境影響報告書、環境影響報告表自批準之日起滿5年，建設項目方開工建設的，其環境影響報告書、環境影響報告表應當報原審批部門重新審核。原審批部門應當自收到建設項目環境影響報告書、環境影響報告表之日起10日內，將審核意見書面通知建設單位；逾期未通知的，視為審核同意。
就因為發生重大變動情形而需要重新報批建設項目環境影響報告書、環境影響報告表的，新條例增加了兩類重大變動情形，即防治污染、防止生態破壞的措施發生了重大變動，也需要重新報批建設項目環境影響報告書、環境影響報告表。
需要說明的是，對于如何界定上述條例中的“重大變動”，環境保護部于2015年6月4日發布了印發《環評管理中部分行業建設項目重大變動清單》的通知，制定了水電等部分行業建設項目重大變動清單。但是對于其他行業，環境保護部并未制定相關的清單，在實踐中更多的是根據當地主管環保部門的意見。根據筆者的檢索，江蘇省環境保護廳曾于2015年10月發布了《關于加強建設項目重大變動環評管理的通知》，對于其他工業類建設項目，出現如下情形均認定為重大變動：
性質：1. 主要產品品種發生變化（變少的除外）
規模：2. 生產能力增加30%及以上。3. 配套的倉儲設施（儲存危險化學品或其他環境風險大的物品）總儲存容量增加30%及以上。4. 新增生產裝置， 導致新增污染因子或污染物排放量增加；原有生產裝置規模增加30%及以上，導致新增污染因子或污染物排放量增加。
地點：5. 項目重新選址。6. 在原廠址內調整（包括總平面布置或生產裝置發生變化）導致不利環境影響顯著增加。7. 防護距離邊界發生變化并新增了敏感點。8. 廠外管線路由調整，穿越新的環境敏感區；在現有環境敏感區內路由發生變動且環境影響或環境風險顯著增大。
生產工藝：9. 主要生產裝置類型、主要原輔材料類型、主要燃料類型、以及其他生產工藝和技術調整且導致新增污染因子或污染物排放量增加。
環境保護措施：10. 污染防治措施的工藝、 規模、 處置去向、 排放形式等調整，導致新增污染因子或污染物排放量、范圍或強度增加；其他可能導致環境影響或環境風險增大的環保措施變動。
二、新形勢下環保合規性對企業上市的影響
除新條例實施之外，企業上市審核部門也加大了對環保合規性的要求。2018年5月21日上午，中國證監會黨委召開會議，傳達學習全國生態環境保護大會精神，要求在IPO、再融資和并購重組審核中，要進一步加大對環保問題的重點關注。環保合規性對企業上市的重要性不言而喻。
根據各方傳遞的信息，在企業上市審核實踐中，審核部門應當會有針對性的要求保薦機構和律師加大環保合規性核查力度，具體為對發行人已建項目和已開工的在建項目是否履行環評手續，排污達標檢測情況和環保部門現場檢查情況，公司是否發生環保事故或重大群體性環保事件，有關發行人環保的媒體報道，發行人有關污染處理設施的運行是否正常有效，有關環保投入、環保設施及日常治污費用是否與處理公司生產經營所產生的的污染相匹配進行核查，并對發行人生產經營總體是否符合國家和地方環保法規和要求、發行人曾發生的環保事故或因環保問題受到處罰是否構成重大違法行為發表意見。同時，中國證監會要求發行人在招股書中披露：發行人生產經營中涉及環境污染的具體環節、主要污染物名稱及排放量、主要處理設施及處理能力；報告期內發行人環保投資和相關費用成本支出情況，環保設施實際運行情況，報告期內環保投入、環保相關成本費用是否與處理公司生產經營所產生的污染相匹配，募投項目所采取的環保措施及相應的資金來源和金額等；公司生產經營與募投項目是否符合國家和地方環保要求，發行人若發生環保事故或受到行政處罰的，應披露原因、經過等具體情況，發行人是否構成重大違法行為，整改措施及整改后是否符合環保法律法規的有關規定。
從企業上市審核實踐來看，對于認定企業的違規行為是否屬于重大違法行為，除需要做出行政處罰的實施機關依法認定外，中介機構還需就該等認定是否與相關規定有明顯沖突發表意見。若存在被處以罰款以上行政處罰的行為，且其違法行為導致嚴重環境污染、重大人員傷亡、社會影響惡劣等的，無論是否提供處罰機關說明，均認定為重大違法行為。
筆者在工作過程中接觸的一些擬IPO企業，或多或少存在環境保護方面的不合規行為，最為常見的不合規行為主要有三類：一、未批先建，即未依法經審批部門審查或者審查后未予批準即開工建設；二、未經驗收合格即正式投入生產；三、規模或生產工藝發生重大變化但未重新報批或重新審核。
對于這些不合規行為的產生，筆者認為主要有三個原因：一、企業對環境保護法律法規及其變更情況不熟悉，沒有及時跟進處理環保事宜；二、政府審批速度過慢，流程過長，尤其舊條例規定環境影響報告書或者環境影響報告表還應當經建設單位的行業主管部門預審后，報有審批權的環境保護行政主管部門審批，從而導致審批流程過于漫長。
筆者認為，在新條例實施及企業上市環保合規性嚴格要求的背景下，應當從如下思路出發解決企業上市過程中的環保問題：首先，中介機構應當提示企業切實加強對環保法律法規的學習，切實提高環保合規意識。如果企業存在環保違規行為，應當要求企業盡快糾正違規行為；其次，根據相關規定判斷該等違規行為是否屬于情節嚴重或重大違法違規的情形；然后，由有關環保主管部門出具專項說明，確認發行人雖然存在違規行為（如有），但是該等違規行為的產生是有其客觀原因（如適用），發行人并未違規排放污染物或造成環境污染，該等違規行為不屬于重大違法違規行為，不會因此對其進行處罰（如尚未作出處罰）；最后，可以結合違規期限內環境監測機構出具的環境監測報告的結果，闡述公司在違規期間排放的污染物不存在超標的情形。
總之，環境保護任重而道遠，作為擬上市公司，應當樹立環境保護意識，切實以實際行動擔當起環境保護的重任。
（1）建設項目對環境可能造成重大影響的，應當編制環境影響報告書，對建設項目產生的污染和對環境的影響進行全面、詳細的評價；
（2）建設項目對環境可能造成輕度影響的，應當編制環境影響報告表，對建設項目產生的污染和對環境的影響進行分析或者專項評價；
（3）建設項目對環境影響很小，不需要進行環境影響評價的，應當填報環境影響登記表。[1]
