壓實(shí)股東與實(shí)際控制人責(zé)任—《金融穩(wěn)定法（草案征求意見稿）》之簡(jiǎn)釋
作者：吳衛(wèi)明 毛彤 2022-04-132022年4月6日，中國(guó)人民銀行就其會(huì)同有關(guān)部門（發(fā)展改革委、司法部、財(cái)政部、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、外匯局）研究起草的《中華人民共和國(guó)金融穩(wěn)定法（草案征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱“征求意見稿”）向社會(huì)公開征求意見。
關(guān)于“金融穩(wěn)定”，早在2005年中國(guó)人民銀行首次發(fā)布的《中國(guó)金融穩(wěn)定報(bào)告》中已作出過(guò)定義，即“金融穩(wěn)定是指金融體系處于能夠有效發(fā)揮其關(guān)鍵功能的狀態(tài)。在這種狀態(tài)下，宏觀經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行，貨幣和財(cái)政政策穩(wěn)健有效，金融生態(tài)環(huán)境不斷改善，金融機(jī)構(gòu)、金融市場(chǎng)和金融基礎(chǔ)設(shè)施能夠發(fā)揮資源配置、風(fēng)險(xiǎn)管理、支付結(jié)算等關(guān)鍵功能，而且在受到內(nèi)外部因素沖擊時(shí)，金融體系整體上仍然能夠平穩(wěn)運(yùn)行。”由此可見，防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)是金融工作的永恒主題。
根據(jù)我國(guó)《憲法》第十五條第二款規(guī)定，“國(guó)家加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法，完善宏觀調(diào)控。”《國(guó)家安全法》第二十條規(guī)定，“國(guó)家健全金融宏觀審慎管理和金融風(fēng)險(xiǎn)防范、處置機(jī)制，加強(qiáng)金融基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)能力建設(shè)，防范和化解系統(tǒng)性、區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)，防范和抵御外部金融風(fēng)險(xiǎn)的沖擊。”
近年來(lái)，針對(duì)金融穩(wěn)定，以《中國(guó)人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《證券法》《保險(xiǎn)法》等基礎(chǔ)法律為統(tǒng)領(lǐng)的多層次金融法律體系中已有所體現(xiàn)，且2017年成立的國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)已在履行金融穩(wěn)定職責(zé)中發(fā)揮作用。從總體上看，制定《金融穩(wěn)定法》有助于完善金融穩(wěn)定的整體架構(gòu)設(shè)計(jì)和跨行業(yè)跨部門的統(tǒng)籌安排，并作為新的上位法健全我國(guó)金融法治體系，為防范化解處置重大金融風(fēng)險(xiǎn)提供堅(jiān)實(shí)的制度保障，提升系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防控能力。
一、《金融穩(wěn)定法（草案征求意見稿）》基本內(nèi)容 征求意見稿共六章四十八條，分為總則、金融風(fēng)險(xiǎn)防范、金融風(fēng)險(xiǎn)化解、金融風(fēng)險(xiǎn)處置、法律責(zé)任和附則，對(duì)其中主要內(nèi)容概括如下： （一）建立金融穩(wěn)定總體工作機(jī)制 根據(jù)征求意見稿第五條、第六條、第七條、第八條、第四十六條，國(guó)家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)務(wù)院金融委”）負(fù)責(zé)統(tǒng)籌金融穩(wěn)定和改革發(fā)展，研究維護(hù)金融穩(wěn)定重大政策，指揮開展重大金融風(fēng)險(xiǎn)防范、化解和處置工作，其中重大問(wèn)題和事項(xiàng)報(bào)黨中央、國(guó)務(wù)院決定。成員單位（國(guó)務(wù)院金融管理部門、發(fā)展改革部門、財(cái)政部門等）和各省、自治區(qū)、直轄市人民政府按照職責(zé)分工或國(guó)務(wù)院金融委要求履行金融風(fēng)險(xiǎn)防范化解處置職責(zé)。存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)和行業(yè)保障基金管理機(jī)構(gòu)依法履行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)處置等職責(zé)，發(fā)揮市場(chǎng)化、法治化處置平臺(tái)作用。監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)依法對(duì)維護(hù)金融穩(wěn)定工作進(jìn)行監(jiān)察和審計(jì)監(jiān)督。 （二）構(gòu)建金融風(fēng)險(xiǎn)防范、化解、處置制度框架 征求意見稿的第二章、第三章、第四章分別就金融風(fēng)險(xiǎn)的防范、化解、處置作出規(guī)定，構(gòu)建了金融風(fēng)險(xiǎn)防范、化解、處置的制度框架。 關(guān)于金融風(fēng)險(xiǎn)防范，主要包括金融機(jī)構(gòu)及其股東、實(shí)際控制人（以下簡(jiǎn)稱“實(shí)控人”）的市場(chǎng)準(zhǔn)入和禁止行為，恢復(fù)與處置計(jì)劃的制定，宏觀審慎政策框架、治理機(jī)制、基本制度、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警等的合力監(jiān)管，信息報(bào)送與共享機(jī)制。 關(guān)于金融風(fēng)險(xiǎn)化解，主要包括金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)化解措施，地方政府主動(dòng)化解風(fēng)險(xiǎn)而應(yīng)采取的措施，國(guó)務(wù)院金融管理部門早期糾正和監(jiān)管措施，以及存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)的早期糾正措施。 關(guān)于金融風(fēng)險(xiǎn)處置，主要包括處置工作機(jī)制（責(zé)任分工、重大金融風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制、應(yīng)急處置方案落實(shí)執(zhí)行、跨境處置合作），處置資金來(lái)源（資金來(lái)源與使用順序、金融穩(wěn)定保障基金），處置措施和工具（資產(chǎn)和負(fù)債的整體轉(zhuǎn)移、股權(quán)和債權(quán)減記、存保和行業(yè)保障基金處置措施、設(shè)立過(guò)橋銀行和特殊目的載體、暫停終止凈額結(jié)算等），以及與司法程序保持銜接（集中管轄和解除保全措施、三中止、司法審查）。 （三）壓實(shí)各方責(zé)任與強(qiáng)化責(zé)任追究 在明確金融穩(wěn)定總體工作機(jī)制的基礎(chǔ)上，壓實(shí)金融機(jī)構(gòu)及其股東、實(shí)控人的主體責(zé)任；壓實(shí)地方政府的屬地和維穩(wěn)責(zé)任；壓實(shí)金融監(jiān)管部門的監(jiān)管責(zé)任；人民銀行發(fā)揮最后貸款人作用，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。同時(shí)建立相應(yīng)法律責(zé)任制度，對(duì)導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生、蔓延的違法違規(guī)行為進(jìn)行問(wèn)責(zé)，依法追究法律責(zé)任。 二、金融機(jī)構(gòu)及其股東、實(shí)際控制人相關(guān)責(zé)任 征求意見稿在金融機(jī)構(gòu)股東責(zé)任方面，相較《商業(yè)銀行法》《證券法》《保險(xiǎn)法》有一定的創(chuàng)新與突破。即，除了壓實(shí)股東的合規(guī)經(jīng)營(yíng)責(zé)任外，還規(guī)定了特定情況下，股東需要對(duì)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)處置承擔(dān)責(zé)任。 金融機(jī)構(gòu)通常以公司制作為其基本的組織設(shè)立方式，按照《公司法（2018修正版）》及相關(guān)金融法規(guī)的一般原則，股東對(duì)于公司承擔(dān)有限責(zé)任。雖然我國(guó)《公司法（2018修正版）》及公司法相關(guān)司法解釋對(duì)于公司法人人格否定制度做了規(guī)定，但適用較為嚴(yán)格。按照《公司法（2018修正版）》第二十條“公司股東濫用公司法人獨(dú)立地位和股東有限責(zé)任，逃避債務(wù)，嚴(yán)重?fù)p害公司債權(quán)人利益的，應(yīng)當(dāng)對(duì)公司債務(wù)承擔(dān)連帶責(zé)任。”但這一條款通常存在嚴(yán)格的適用范圍限定。而征求意見稿對(duì)于金融機(jī)構(gòu)股東、實(shí)控人責(zé)任內(nèi)涵的規(guī)定更為豐富和完整。包括基本的合規(guī)要求、權(quán)利限制、責(zé)任承擔(dān)。 （一）金融風(fēng)險(xiǎn)防范階段 在金融風(fēng)險(xiǎn)防范階段，征求意見稿規(guī)定了金融機(jī)構(gòu)及其股東、實(shí)控人相關(guān)的合規(guī)要求，具體如下： 關(guān)于金融機(jī)構(gòu)持牌經(jīng)營(yíng)的原則性要求，在2018年《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見》（即“資管新規(guī)”）中已有所體現(xiàn)，主要是對(duì)前期互聯(lián)網(wǎng)金融亂象的總結(jié)性要求。同時(shí)基于前期互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)跨區(qū)域開展而對(duì)中小銀行管理產(chǎn)生不利影響的情況，進(jìn)一步明確應(yīng)在批準(zhǔn)的業(yè)務(wù)和區(qū)域范圍內(nèi)開展活動(dòng)。 針對(duì)股東和實(shí)控人的禁止行為，征求意見稿第四十一條已規(guī)定相應(yīng)法律責(zé)任，同時(shí)值得注意的是，《金融穩(wěn)定法》本身可定位為經(jīng)濟(jì)法，從整體上加強(qiáng)國(guó)家對(duì)金融穩(wěn)定的宏觀調(diào)控，在法律責(zé)任上主要涉及刑事、行政方面，一般不涉及民事方面。例如，針對(duì)股東、實(shí)控人“不得濫用股東有限責(zé)任和實(shí)際控制權(quán)損害金融機(jī)構(gòu)、其他股東、債權(quán)人以及其他利益主體的合法權(quán)益”，股東、實(shí)控人除了依照《金融穩(wěn)定法》需承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任以外，還可能需根據(jù)《公司法》第二十條規(guī)定依法承擔(dān)賠償責(zé)任，甚至對(duì)金融機(jī)構(gòu)債務(wù)承擔(dān)連帶責(zé)任。 （二）金融風(fēng)險(xiǎn)化解階段 在金融風(fēng)險(xiǎn)化解階段，征求意見稿規(guī)定了股東及相關(guān)主題的權(quán)利與業(yè)務(wù)限制。根據(jù)征求意見稿第十九條，金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)化解主體責(zé)任，發(fā)生監(jiān)管指標(biāo)異常波動(dòng)等風(fēng)險(xiǎn)情形的，應(yīng)當(dāng)區(qū)別情形依法采取降低資產(chǎn)負(fù)債規(guī)模、暫停有關(guān)業(yè)務(wù)、清收盤活資產(chǎn)、補(bǔ)充資本、暫停分配紅利、限制董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員薪酬等措施主動(dòng)化解風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)改進(jìn)公司治理和內(nèi)部控制，依法追究相關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任。此外，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)配合遵守地方人民政府、國(guó)務(wù)院金融管理部門采取的相應(yīng)措施，以及時(shí)化解金融風(fēng)險(xiǎn)。 （三）金融風(fēng)險(xiǎn)處置階段 1.主體責(zé)任 在金融風(fēng)險(xiǎn)處置階段，根據(jù)征求意見稿第二十三條，處置部門可以依法實(shí)施促成重組、接管、托管、撤銷或者申請(qǐng)破產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)被處置金融機(jī)構(gòu)恢復(fù)正常經(jīng)營(yíng)或者平穩(wěn)有序退出。征求意見稿第二十四條明確被處置金融機(jī)構(gòu)及其主要股東、實(shí)控人承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)處置的主體責(zé)任，被處置金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)窮盡手段自救、切實(shí)清收挽損，被處置金融機(jī)構(gòu)的股東依法吸收損失，壓實(shí)金融機(jī)構(gòu)及其主要股東、實(shí)控人的責(zé)任。此外，金融機(jī)構(gòu)及其主要股東、實(shí)控人應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行應(yīng)急處置方案規(guī)定的各項(xiàng)措施。 值得注意的是，此處金融風(fēng)險(xiǎn)處置的股東主體責(zé)任并未擴(kuò)展至所有股東，而是限于主要股東。關(guān)于主要股東的認(rèn)定，征求意見稿并未作出明確規(guī)定，參考《證券公司股權(quán)管理規(guī)定》第五條，“主要股東，指持有證券公司5%以上股權(quán)的股東”，是否可將此標(biāo)準(zhǔn)適用于所有金融機(jī)構(gòu)，有待后續(xù)進(jìn)一步明確。 2. 處置資金來(lái)源 根據(jù)征求意見稿第二十八條，金融風(fēng)險(xiǎn)處置過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)按照下列順序使用資金、資源：（一）被處置金融機(jī)構(gòu)的主要股東和實(shí)控人按照恢復(fù)與處置計(jì)劃或者監(jiān)管承諾補(bǔ)充資本，對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)負(fù)有責(zé)任的股東、實(shí)控人對(duì)被處置金融機(jī)構(gòu)實(shí)施救助；（二）調(diào)動(dòng)市場(chǎng)化資金參與被處置金融機(jī)構(gòu)并購(gòu)重組；（三）存款保險(xiǎn)基金、行業(yè)保障基金依法出資；（四）危及區(qū)域穩(wěn)定，且窮盡市場(chǎng)化手段、嚴(yán)格落實(shí)追贓挽損仍難以化解風(fēng)險(xiǎn)的，省級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)依法動(dòng)用地方公共資源，省級(jí)財(cái)政部門對(duì)地方財(cái)政資金的使用情況進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)督；（五）重大金融風(fēng)險(xiǎn)危及金融穩(wěn)定的，按照規(guī)定使用金融穩(wěn)定保障基金。 由此可以看出，金融風(fēng)險(xiǎn)處置資金的使用按照自救——市場(chǎng)化資金——保障基金——地方財(cái)政資金——金融穩(wěn)定保障基金的順序進(jìn)行。在自救過(guò)程中，壓實(shí)被處置金融機(jī)構(gòu)及其主要股東、實(shí)控人的主體責(zé)任。 關(guān)于自救的資金來(lái)源，主要分為兩部分，一部分是主要股東和實(shí)控人按照恢復(fù)與處置計(jì)劃或者監(jiān)管承諾補(bǔ)充的資本，另一部分是對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)負(fù)有責(zé)任的股東和實(shí)控人實(shí)施救助的資金。這兩部分資金對(duì)應(yīng)的主體并不完全一致，對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)負(fù)有責(zé)任的股東并不等同于主要股東，因而不排除存在除主要股東以外的其他股東對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)負(fù)有責(zé)任而需實(shí)施救助。筆者認(rèn)為，對(duì)于股東及實(shí)際控制人責(zé)任，應(yīng)區(qū)分兩種情況分別對(duì)待： （1）主要股東、實(shí)際控制人 主要股東與實(shí)際控制人的責(zé)任來(lái)自于“恢復(fù)與處置計(jì)劃或者監(jiān)管承諾”，即主要股東或?qū)嶋H控制人基于金融機(jī)構(gòu)救助的實(shí)際需要，制定處置計(jì)劃或?qū)ΡO(jiān)管做出承諾，從而承擔(dān)救助資金。此種情況，主要股東與實(shí)控人并無(wú)法律或監(jiān)管上的責(zé)任，而是基于商業(yè)考量實(shí)施的資金支持。 （2）對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)負(fù)有責(zé)任的股東、實(shí)控人 此種情況下，承擔(dān)救助責(zé)任的主體范圍與上一種情況可能存在交叉或重合。對(duì)于何為“對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)負(fù)有責(zé)任”，結(jié)合征求意見稿的規(guī)定，其中所有關(guān)于股東、實(shí)控人的責(zé)任（包含金融風(fēng)險(xiǎn)防范、化解、處置階段）而未依法履行的，均有可能構(gòu)成“對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)負(fù)有責(zé)任”。結(jié)合征求意見稿第四十一條規(guī)定，相關(guān)行為可能包括但不限于：（一）虛假出資、循環(huán)注資、抽逃資本、違反規(guī)定以非自有資金出資；（二）掩蓋實(shí)際控制權(quán)；（三）違規(guī)占用金融機(jī)構(gòu)或者客戶資金；（四）隱瞞金融機(jī)構(gòu)真實(shí)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)或者提供虛假財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告；（五）違規(guī)轉(zhuǎn)移金融機(jī)構(gòu)股權(quán)、資產(chǎn)。例如，根據(jù)中國(guó)人民銀行發(fā)布的《中國(guó)金融穩(wěn)定報(bào)告（2021）》，在實(shí)操過(guò)程中，問(wèn)題實(shí)控人通過(guò)“隱蔽+分散”的控制架構(gòu)，隱形控制多家金融機(jī)構(gòu)，難以從股權(quán)上鎖定核心企業(yè)，難以要求有資產(chǎn)企業(yè)為負(fù)債企業(yè)償債，從而隱匿資產(chǎn)、逃廢債務(wù)，增加處置成本。對(duì)于前述需要承擔(dān)責(zé)任的情形，一方面可基于征求意見稿的規(guī)定予以行政處罰或移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任，另一方面，對(duì)于其中的虛假出資、抽逃資本、違規(guī)占用資金、轉(zhuǎn)移資產(chǎn)的情形，是否可基于《公司法》第二十條，否定金融機(jī)構(gòu)的法人人格獨(dú)立性，以及與民事司法的銜接問(wèn)題，也是需要予以考慮的。 在上述處置資金來(lái)源中，征求意見稿特別將金融穩(wěn)定保障基金作為兜底資金。2022年《政府工作報(bào)告》首次明確提出設(shè)立金融穩(wěn)定保障基金，運(yùn)用市場(chǎng)化、法治化方式化解風(fēng)險(xiǎn)隱患，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。根據(jù)征求意見稿第二十九條，金融穩(wěn)定保障基金由向金融機(jī)構(gòu)、金融基礎(chǔ)設(shè)施等主體籌集的資金以及國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他資金組成。由此可見，金融機(jī)構(gòu)本身還承擔(dān)支出部分資金作為金融穩(wěn)定保障基金的責(zé)任。其籌集、管理和使用的具體辦法，有待后續(xù)國(guó)務(wù)院另行明確。 3. 處置措施和工具 征求意見稿第三十條規(guī)定了國(guó)務(wù)院金融管理部門實(shí)施金融風(fēng)險(xiǎn)處置可以采取的措施，此類措施也包含了對(duì)金融機(jī)構(gòu)股東權(quán)利的限制。下面對(duì)其中部分措施進(jìn)行簡(jiǎn)要分析： （1）關(guān)于行使被處置金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，根據(jù)《商業(yè)銀行法》《保險(xiǎn)法》《信托公司管理辦法》等法律法規(guī)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以依法對(duì)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)實(shí)行接管，以取得對(duì)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，此次征求意見稿則針對(duì)所有金融機(jī)構(gòu)將經(jīng)營(yíng)管理權(quán)的行使進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定。 （2）關(guān)于整體轉(zhuǎn)移，根據(jù)征求意見稿第三十一條規(guī)定，國(guó)務(wù)院金融管理部門通過(guò)向第三方機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移被處置金融機(jī)構(gòu)的部分或者全部業(yè)務(wù)、資產(chǎn)和負(fù)債，或者設(shè)立過(guò)橋銀行、特殊目的載體承接被處置金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)、資產(chǎn)和負(fù)債，可以采取公告方式通知債權(quán)人以及相關(guān)利益主體。這主要是參考了國(guó)際通行做法，以便更好地滿足重大金融風(fēng)險(xiǎn)處置需要。例如，美國(guó)早在1987年即頒布《公平競(jìng)爭(zhēng)銀行法》（Competitive Equity Banking Act），賦予美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（Federal Deposit Insurance Corporation, FDIC）處理可能即將倒閉機(jī)構(gòu)的職權(quán)。當(dāng)某個(gè)存款類金融機(jī)構(gòu)即將破產(chǎn)倒閉時(shí)，F(xiàn)DIC依法接管此機(jī)構(gòu)，并依法定條件向美國(guó)財(cái)政相關(guān)部門申請(qǐng)?jiān)O(shè)立一家“過(guò)橋銀行”，維持即將倒閉機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)暫時(shí)可以繼續(xù)營(yíng)運(yùn)，并根據(jù)過(guò)渡期的實(shí)際情況進(jìn)行最終處理。 （3）關(guān)于減記要求，根據(jù)征求意見稿第三十二條規(guī)定，國(guó)務(wù)院金融管理部門進(jìn)行股權(quán)、債權(quán)減記的，應(yīng)當(dāng)按股權(quán)、次級(jí)債權(quán)、普通債權(quán)的順序依次實(shí)施。股東在被處置金融機(jī)構(gòu)中的財(cái)產(chǎn)權(quán)益不足以彌補(bǔ)被處置金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)損失，且該股東拒絕追加出資或者追加出資仍不足以彌補(bǔ)資產(chǎn)損失的，應(yīng)當(dāng)全額減記股權(quán)。排除了股東尤其是對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)負(fù)有責(zé)任的股東干預(yù)風(fēng)險(xiǎn)處置工作的條件，或者在風(fēng)險(xiǎn)處置后獲取不合理利益。 根據(jù)《中國(guó)金融穩(wěn)定報(bào)告（2021）》（以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告》），處置高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)的實(shí)踐表明，大股東或?qū)嵖厝诉`規(guī)控制金融機(jī)構(gòu)、規(guī)避監(jiān)管、掏空金融機(jī)構(gòu)，是金融風(fēng)險(xiǎn)的重要來(lái)源。結(jié)合此前包商銀行的風(fēng)險(xiǎn)處置情況，包商銀行二級(jí)資本債全額減記，成為史上首例二級(jí)資本債到期全額減記的金融機(jī)構(gòu)，這也意味著銀行資本工具真正開始發(fā)揮其應(yīng)有之作用。但與此同時(shí)，《報(bào)告》也指出，“我國(guó)現(xiàn)行法律暫未賦予金融管理部門減記股東股權(quán)的處置權(quán)力，除非進(jìn)入破產(chǎn)程序，否則股東股權(quán)無(wú)法強(qiáng)制調(diào)整。行政處置階段，金融管理部門雖可責(zé)令股東轉(zhuǎn)讓股權(quán)，但強(qiáng)制力不足。”此次征求意見稿將減記要求納入法律規(guī)定，則賦予了金融管理部門減記股東股權(quán)的處置權(quán)力，有助于進(jìn)一步壓實(shí)股東承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)處置成本的責(zé)任。 三、金融機(jī)構(gòu)及其股東、實(shí)際控制人的合規(guī)措施 （一）加強(qiáng)與優(yōu)化公司治理 首先，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)董事會(huì)建設(shè)，建立科學(xué)的董事選聘機(jī)制，優(yōu)化董事會(huì)的構(gòu)成，增強(qiáng)董事會(huì)的獨(dú)立性，結(jié)合公司實(shí)際建立健全專業(yè)委員會(huì)，提高董事會(huì)履職與決策的科學(xué)性。 其次，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)建立股權(quán)分散和集中之間的平衡機(jī)制，建立多元化的股權(quán)結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步完善重大事項(xiàng)的決策機(jī)制和程序。既要防止“一股獨(dú)大”可能導(dǎo)致的問(wèn)題股東控制，也要避免股權(quán)分散導(dǎo)致的“所有者缺位”和內(nèi)部人控制問(wèn)題。 再次，金融機(jī)構(gòu)及其股東、實(shí)際控制人自身應(yīng)加強(qiáng)教育和行為約束，強(qiáng)化守法意識(shí)、誠(chéng)信意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，依法依規(guī)行使股東權(quán)利，承擔(dān)股東、實(shí)控人相應(yīng)責(zé)任。 （二）強(qiáng)化內(nèi)控機(jī)制建設(shè) 金融機(jī)構(gòu)應(yīng)強(qiáng)化內(nèi)控機(jī)制建設(shè)，成立內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)，建立嚴(yán)格的內(nèi)部審計(jì)、監(jiān)督、處罰機(jī)制，加強(qiáng)日常金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估；健全金融風(fēng)險(xiǎn)事件處理機(jī)制，制定金融風(fēng)險(xiǎn)恢復(fù)與處置計(jì)劃，明確重大風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)恢復(fù)持續(xù)經(jīng)營(yíng)能力和有序處置的方案；完善內(nèi)部人力資源配置和管理，通過(guò)監(jiān)事質(zhì)詢、提出罷免建議、追究法律責(zé)任等方式，形成健全的問(wèn)責(zé)機(jī)制等。 （三）完善信息披露 金融機(jī)構(gòu)在按照監(jiān)管部門要求報(bào)送信息的基礎(chǔ)上，還應(yīng)真實(shí)、準(zhǔn)確、完整地依法披露經(jīng)營(yíng)管理、財(cái)務(wù)狀況、風(fēng)險(xiǎn)狀況以及其他足以影響投資者做出投資判斷的信息，為主要股東、中小股東、債權(quán)人等參與金融機(jī)構(gòu)的治理提供便利。 總體而言，《金融穩(wěn)定法（草案征求意見稿）》是建立金融風(fēng)險(xiǎn)防范、化解和處置的制度安排，對(duì)于健全維護(hù)金融穩(wěn)定的長(zhǎng)效機(jī)制，進(jìn)一步優(yōu)化和完善金融安全體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線提供了制度保障。對(duì)于金融機(jī)構(gòu)及相應(yīng)股東、實(shí)控人而言，也應(yīng)深刻認(rèn)識(shí)到自身的主體責(zé)任，提升自身的合規(guī)意識(shí)，優(yōu)化金融機(jī)構(gòu)公司治理，從而維護(hù)金融業(yè)持續(xù)健康平穩(wěn)發(fā)展。
