要點解析民辦學校章程的制定與修訂
作者：何周 姚娟 2022-08-102021年9月1日，新修訂的《民辦教育促進法實施條例》（以下簡稱“《民促法實施條例（2021年版）》”）施行，其中修訂變化之一就是民辦學校章程應當規定的必要事項。《民促法實施條例（2021年版）》根據現行的《民辦教育促進法》等規定，在2004年4月1日施行的《民辦教育促進法實施條例》（以下簡稱“《民促法實施條例（2004年版）》”）的基礎之上進行了刪減與增加，同時還明確了民辦學校章程的修訂程序。本文旨在從民辦學校章程制定與修訂為出發點，重點剖析民辦學校章程要點條款，以供各民辦學校參考。
一、章程制定與修訂程序
章程是學校的“憲法”，上承國家法律法規，下啟學校規章制度，是推進依法治校、民主管理、深化綜合改革的制度保障。 （一）章程制定與修訂主體 制定或修訂學校章程前，首要應當關注章程制定或修訂主體的合規性。相較于相關教育法律法規等規范性文件要求“依法制定具有自身特色的學校章程”，《民促法實施條例（2021年版）》解決了民辦學校章程制定主體不明確的問題，“舉辦者依法制定學校章程”。關于民辦學校章程修訂主體問題，《民辦教育促進法》與《民促法實施條例（2021年版）》明確為民辦學校董事會或理事會等決策機構職權。關于民辦學校章程制定主體與修訂主體分離的問題，我們認為，這是考慮到民辦學校設立之初，學校法人治理尚未健全，尤其董事會或理事會的組建更多依賴于舉辦者，章程制定自然也就成了舉辦者的職責所在，故制定學校章程不是董事會或理事會法定職責。 （二）章程制定與修訂程序 民辦學校章程制定與修訂程序主要包括以下幾個方面內容： 一是成立章程工作小組。章程工作小組應當由學校舉辦者、黨組織代表、教職工代表、學生代表、相關專家以及主管部門的代表組成，也可以邀請社會相關方面的代表、社會知名人士、退休教職工代表（如有）、校友代表（如有）等參加。 二是開展調研工作。章程起草過程中，章程工作小組應當深入研究、分析學校的特色與需求，總結實踐經驗，廣泛聽取政府有關部門、學校內部組織、師生員工的意見，充分反映學校舉辦者、管理者、辦學者，以及教職員工、學生的要求與意愿。 三是校內征求意見。涉及到關系學校發展定位、辦學方向、培養目標、管理體制，以及與教職工、學生切身利益相關的重大問題，應當采取多種方式，征求意見、充分論證。涉及到與舉辦者權利關系的內容，學校應當與舉辦者、主管部門及其他相關部門充分溝通、協商。 四是擬定草案，公開征求意見。章程工作小組在前期調研以及校內征求意見的基礎之上形成章程草案，并通過學校公告欄或公示欄、微信公眾號、官網等方式公示章程草案，廣泛征求校內以及社會各界關于學校章程草案的意見。 五是聽取意見，修改章程草案。章程工作小組整理章程征求意見的情況、主要問題的不同意見等，小組內部討論形成修改意見。根據修改意見，對章程草案予以修訂，形成定稿版章程和章程說明。 六是提交董事會或理事會審議。章程工作小組負責人將章程起草情況與主要問題，向董事會或理事會進行匯報，提請董事會或理事會召開會議審議章程。董事會或理事會根據學校章程規定召開會議，并就章程通過與否形成決議文件。 七是報主管部門、登記管理機關備案或者核準。章程經董事會或理事會審議通過后，非營利性民辦學校應根據《民辦非企業單位登記管理暫行條例》規定，自主管部門審查同意之日起30日內報登記管理機關核準；營利性民辦學校應根據《市場主體登記管理條例》規定，自作出變更決議、決定或者法定變更事項發生之日起30日內向登記機關申請變更登記。 八是向社會公示學校章程。《民促法實施條例（2021年版）》規定，民辦學校應當將章程向社會公示。民辦學校可以通過微信公眾號、官網等方式公示學校章程。 需要注意的是，民辦學校章程的修訂通常分為兩種情形：一是對民辦學校章程進行全面修改，其修訂按照上述程序執行；二是對章程部分條文或措詞予以修訂，可簡化修訂程序，執行上述程序中的第四項至第八項的內容即可。
二、章程主要內容
《民促法實施條例（2021年版）》第十九條關于民辦學校章程應規定的必要事項與《民促法實施條例（2004年版）》對比如下表：
從上述對比表中可以看出，《民促法實施條例（2021年版）》貫徹了民辦教育分類管理制度，要求章程中突出民辦學校法人屬性（即：營利性民辦學校或非營利性民辦學校），同時基于民辦學校法人屬性的不同對舉辦者出資所對應的措辭予以區別（即：開辦資金或注冊資本），并刪除了“出資人是否要求取得合理回報”的要求，增加了“剩余資產處置的辦法與程序”。《民促法實施條例（2021年版）》還貫徹落實了《國務院關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》中“監事會中應當有黨組織領導班子成員”的規定，要求章程明確學校黨組織負責人或者代表進入學校決策機構和監督機構的程序。
三、章程要點條款
民辦學校在制定或修改學校章程時，應對照《民促法實施條例（2021年版）》第十九條規定查漏補缺，重點關注以下條款的內容： （一）黨組織建設 民辦學校應當堅持中國共產黨的領導，堅持社會主義辦學方向，堅持教育公益性，對受教育者加強社會主義核心價值觀教育，落實立德樹人根本任務。民辦學校章程中黨組織建設的內容主要包括： 1、民辦學校黨組織建設情況 正式黨員人數少于3名暫不具備單獨建立黨組織的條件的，可以通過建立聯合黨組織或指定一名黨員擔任黨建工作聯絡員或由上級黨組織選派黨建工作指導員等方式開展黨的工作；正式黨員人數3名義上的，經上級黨組織批準可以成立黨支部或黨委。建立黨組織的民辦學校還需要明確民辦學校黨組織設置情況，理順民辦學校黨組織隸屬關系，健全各級黨組織工作保障機制，依照黨章和基層組織工作條例選舉產生黨組織負責人。 2、民辦學校黨組織內涵建設 《國務院關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》要求切實加強民辦學校黨的建設。全面加強民辦學校黨的思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設、制度建設，增強政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識。民辦學校黨組織要發揮政治核心作用，強化思想引領，牢牢把握社會主義辦學方向，牢牢把握黨對民辦學校意識形態工作的領導權、話語權，切實維護民辦學校和諧穩定。 3、黨組織代表參與決策與監督的方式 《民促法實施條例（2021年版）》規定，民辦學校決策機構、監督機構應當有黨組織代表，因此民辦學校章程應當就此明確黨組織代表進入決策機構和監督機構的程序以及選舉產生的方式等。黨組織參與學校重大決策，涉及學校發展規劃、重要改革、人事安排等重大事項，黨組織要參與討論研究；涉及黨的建設、思想政治工作和德育工作的事項，由黨組織研究決定。黨組織對學校重要決策實施進行監督，定期組織黨員、教職工代表等聽取校長工作報告以及學校重大事項情況通報。 （二）舉辦者權利與義務 1、舉辦者權利 根據《民辦教育促進法》和《民促法實施條例（2021年版）》等相關規定，舉辦者享有的權利主要有： （1）依法制定學校章程，負責推選民辦學校首屆理事會、董事會或者其他形式決策機構的組成人員； （2）依據法律、法規和學校章程規定的程序和要求參加或者委派代表參加理事會、董事會或者其他形式決策機構，并依據學校章程規定的權限行使相應的決策權、管理權； （3）依據學校章程規定的權限和程序參與學校的辦學和管理； （4）舉辦者可以依法募集資金舉辦營利性民辦學校，所募集資金應當主要用于辦學，不得擅自改變用途，并按規定履行信息披露義務； （5）營利性民辦學校的舉辦者可以取得辦學收益，學校的辦學結余依照《公司法》等有關法律、行政法規的規定處理等。 2、舉辦者義務 根據《民辦教育促進法》和《民促法實施條例（2021年版）》等相關規定，舉辦者的義務主要有： （1）舉辦者應當按時、足額履行出資義務，不得抽逃出資，不得挪用辦學經費； （2）舉辦者不得利用辦學非法集資，或者以贊助費等名目向學生、學生家長收取或者變相收取與入學關聯的費用； （3）舉辦者不得侵占學校法人財產或者非法從學校獲取利益； （4）舉辦者不得與實施義務教育的民辦學校進行關聯交易，或者與其他民辦學校進行關聯交易損害國家利益、學校利益和師生權益； （5）舉辦者不得偽造、變造、買賣、出租、出借辦學許可證； （6）舉辦者不得干擾學校辦學秩序或者非法干預學校決策、管理； （7）舉辦者不得擅自變更學校名稱、層次、類型和舉辦者； （8）舉辦者不得有其他危害學校穩定和安全、侵犯學校法人權利或者損害教職工、受教育者權益的行為； （9）非營利性民辦學校的舉辦者不得取得辦學收益，學校的辦學結余全部用于辦學。 除前述列舉的舉辦者權利與義務外，民辦學校還可以根據實際情況規定舉辦者其他權利與義務，如：依法享有對學校經營狀況和財務狀況等的知情權，有權查閱董事會會議記錄和學校財務會計報告；按照法律法規規定，保障學校必要而穩定的辦學經費，爭取有關部門的政策支持，為學校不斷改善辦學條件提供保障；監督和指導學校依照法律法規和章程辦學，糾正學校違反法律法規和章程的行為等。 （三）舉辦者變更、權益轉讓的辦法 《民辦教育促進法》和《民促法實施條例（2021年版）》規定，學校舉辦者變更，由舉辦者提出，在進行財務清算后，經學校董事會同意，報審批機關批準。學校舉辦者變更的，應當簽訂變更協議，但不得涉及學校的法人財產，也不得影響學校發展，不得損害師生權益。舉辦者為法人的，其控股股東和實際控制人應當符合法律、行政法規規定的舉辦民辦學校的條件，控股股東和實際控制人變更的，應當報主管部門備案并公示。 值得注意的是，2020年全國人大法工委全國人大法工委在《對營利性民辦學校決策機構法律適用問題的答復意見》中就營利性民辦學校舉辦者變更法律適用問題予以明確，“營利性民辦學校股權變更如涉及舉辦者變更，應當適用民辦教育促進法的上述規定”，因此，營利性民辦學校舉辦者變更（股權變更）在《民辦教育促進法》有明確規定的情況下應當優先適用《民辦教育促進法》，反之，方可適用《公司法》，如：舉辦者對內對外轉讓股權的要求、其他舉辦者是否享有優先購買權、股權回購以及繼承等內容。 （四）營利性民辦學校股東會地位 《公司法》規定，股東會是公司的權力機構。《民辦教育促進法》規定，董事會是營利性民辦學校的決策機構，其實質為權力機構。既有股東會又有董事會的營利性民辦學校的權力機構如何確定。2020年全國人大法工委在《對營利性民辦學校決策機構法律適用問題的答復意見》中答復“民辦教育促進法第二十條規定，民辦學校應當設立學校理事會、董事會或者其他形式的決策機構并建立相應的監督機制。這里的‘民辦學校’既包括非營利性民辦學校，也包括營利性民辦學校。因此，營利性民辦學校是公司法人的，其決策機構適用民辦學校促進法的特別規定。”營利性民辦學校的股東會不同于一般公司的股東會，有其名，無其權。 （五）決策機構議事規則 董事會或理事會作為民辦學校的決策機構，其議事規則尤為重要。民辦學校在制定或修訂章程時，應當關注“二分之一”“三分之二”“一致同意”等與數字相關的內容，并有效利用這些比例實現對民辦學校的管理，避免決策困難，陷入僵局。通常而言，“二分之一以上”通過的是一般事項；“三分之二以上”通過的是重大事項，如：變更舉辦者、任免校長、修改學校章程、制定發展規劃、審核預算、決算、決定學校的分立、合并、終止等重大事項；“一致同意”則不區分一般事項與重大事項，雖然是學校自治的體現，但客觀上會造成了少數董事或理事的意見左右董事會或理事會甚至決定董事會或理事會的意見，以致學校董事會或理事會無法正常運行的局面。不可否認的是，“一致同意”有時候也能發揮一定正向的作用，充分尊重少數董事或理事的意見。 實踐中，無論是教育主管部門還是登記管理機關，通常要求民辦學校使用章程示范性文本進行填寫，不建議民辦學校自主發揮，特別是對章程示范性文本條款進行實質性刪減或增加。而且，教育主管部門與登記管理機關使用的章程示范性文本也各不相同，常常出現一個學校兩個版本章程。如出現前述情況，建議民辦學校理事會或董事會就具體執行依據的章程予以審議，形成書面文件。 章程是學校依法自主辦學、實施管理和履行公共職能的基本準則，是學校開展依法治教的總遵循。民辦學校應當重視并做好章程制定與修訂工作，貫徹落實黨的教育方針、政策，將教育改革發展的一系列重要文件精神寫入章程，進一步完善學校依法治校、依法辦學的內部制度規范。
