涉俄中企如何應對：加拿大、德國、荷蘭、美國聯合制定識別規避俄羅斯制裁與出口管制行為的咨詢意見
作者：邱夢赟 倪好 2024-02-262024年2月20日，加拿大、荷蘭和德國發布了一項聯合咨詢意見（以下簡稱“《咨詢意見》”），為企業就如何識別和報告涉嫌違反俄羅斯制裁和出口管制相關立法的行為提供指導。該聯合咨詢意見由前述三個國家的金融情報機構與美國金融情報機構（美國財政部金融犯罪執法網絡）（the FIU of the United States (the U.S. Department of the Treasury's Financial Crimes Enforcement Network (FinCEN))協作制定。
具體而言，該《咨詢意見》是識別涉嫌與購買用于非法出口的兩用貨物有關的金融交易和其他相關活動，以及該活動產生的犯罪收益的洗錢活動，包括：
1. 指導企業如何進行出口管制與制裁合規：
(1) 如何識別管制物項（分別介紹了E5國家、歐盟、加拿大、美國對俄羅斯管制的物項）
(2) 判斷參與交易的主體是否被列歐盟、美國、加拿大制裁清單
(3) 與客戶本身行為以及股權架構有關的警示信號
(4) 與交易細節（包括但不限于財務信息）有關的警示信號
2. 提示企業在進行出口管制與制裁合規工作時，需要對警示信號進行綜合考量，并且，建議企業在引入新客戶時以及在判斷是否需要維持與現有客戶交易時，對客戶是否被列制裁清單（包括但不限于受歐盟金融制裁的個人、團體和實體綜合名單、美國綜合篩選名單和加拿大自治制裁綜合名單等制裁名單）。
3. 介紹了荷蘭、德國、美國、加拿大就違反出口管制與制裁的執法案例。
一、 指導企業如何進行出口管制與制裁合規
《咨詢意見》建議企業在判斷客戶是否存在利用軍民兩用物項，規避制裁或出口管制的情形時，需要篩查擬議交易的（1）物項本身、（2）參與交易的主體、（3）客戶本身情況以及股權架構情況、（4）與交易有關的細節（包括但不限于財務信息），綜合判斷該項交易的出口管制與制裁合規性。具體而言如下：
(一) 識別擬議交易的物項是否受到管制
該《咨詢意見》概覽性地提到了E5國家（包括澳大利亞、加拿大、新西蘭、英國和美國）、歐盟、加拿大、美國針對俄羅斯的出口管制與制裁措施。
1. E5國家針對俄羅斯特別管制的物項
E5（包括澳大利亞、加拿大、新西蘭、英國和美國）于2023年9 月26日發布的指南[1]中提供了一份清單，列出了俄羅斯在其武器系統中使用的受管制物項，該等受管制的物項涉及45個協調制度（HS）代碼，E5國家與包括歐盟在內的國際聯盟共同將其列為優先事項。這些物項被分為四個等級，其中一、二等級包含特別敏感的物項：
第一等級：集成電路（也稱為微電子）。
第二等級：與無線通信、衛星無線電導航和無源電子元件有關的電子產品。
第三等級：這一等級被分為電子和非電子物項，以便為可能會使用這些物項的不同行業提供更清晰的指導。
第四等級：電子元件和電路的制造、生產和質量檢測設備。
第一等級物項及適用的HS描述和代表性部件詳見下表：
2. 歐盟針對俄羅斯的措施
該《咨詢意見》特別提到了歐盟《2021/821號條例》附件I和《833/2014號條例》附件VII，該等附件列出了受制裁的軍民兩用物項的清單，并指出，被列的物項需要獲得特別許可，并需要滿足一系列資格要求，才能出口至俄羅斯。
3.加拿大針對俄羅斯的措施
自2022年2月24日起，加拿大全球事務部（Global Affairs Canada）已停止根據加拿大《出口和進口許可證法》頒發用于向俄羅斯出口和居間出售受管制的戰略、兩用和軍事商品及技術的新許可證。并且，在此日期之前，持有向俄羅斯出口或居間出售物項的有效許可證的出口商的許可證已被取消，只有與特定的最終用途（如醫療供應和人道主義需求）相關的許可證和申請才可以被作為例外情況，并需根據具體情況考慮。
加拿大還通過對俄羅斯實施制裁來限制對俄出口。根據加拿大的《特別經濟措施（俄羅斯）條例》，禁止加拿大境內的任何主體和加拿大境外的任何加拿大主體，向俄羅斯或俄羅斯境內的任何主體出口、銷售、供應或運輸任何貨物（無論該貨物位于何處），或提供任何技術（如果該貨物和技術被列入《受限貨物和技術清單》）。
此外，加拿大禁止向俄羅斯出口和從俄羅斯進口多種商品，這些被禁止的商品被列于《特別經濟措施（俄羅斯）條例》的多個附表中。值得注意的是，根據《特別經濟措施（俄羅斯）條例》附表7，上述第一級別優先貨物（見上表）均禁止出口到俄羅斯。
4. 美國針對俄羅斯的措施
美國金融情報機構（FinCEN）和美國商務部工業與安全局（BIS）分別于2022年6月和2023年5月發布了兩份警示，內容涉及BIS對俄羅斯的出口管制限制，以及試圖規避BIS因俄烏沖突而實施的出口管制措施的個人和實體。根據其建議，在進行風險評估時，企業可利用協調制度（HS）代碼和產品說明，來識別受管制的兩用物項。
進一步，為了確保客戶風險評估保持最新，其建議企業必須跟蹤了解其所在的轄區內最新的制裁和/或出口管制。在進行此類評估時，企業可以：
檢查交易是否與上述清單和規定中提及的貨物和/或物品貿易有關。
匹配貨物流和資金流。
跟蹤當前的出口例外情況。
要求客戶提供支持證據（如發票、合同、提單、報關單）。
將客戶提供的信息與客戶必須達到的單證標準進行交叉核對。
(二) 識別參與交易的主體是否被列歐盟、美國、加拿大制裁清單
除了識別物項是否是管制物項外，還需要篩查特定的參與交易的主體是否被制裁。具體方法如下：
1. 建議將企業的客戶數據庫，與受歐盟金融制裁的個人、團體和實體綜合名單、美國綜合篩選名單和加拿大自治制裁綜合名單等制裁名單，進行交叉檢查是否命中。
2. 監控客戶數據庫中與俄羅斯軍事最終用戶匹配情況。這些名單可見于歐盟理事會第 833/2014號法規附件IV。
3. 在向從事軍民兩用物項交易的實體提供服務之前，建議企業檢查這些交易主體是否被列該等制裁清單。
4. 在進行客戶風險評估時，還建議需要關注如下幾點：
客戶可能是大型公司架構中的成員，且該大型公司架構也包括了受制裁實體/個人。
客戶的客戶可能與受制裁實體/個人進行貿易。
(三) 客戶本身行為以及股權架構也是警示信號
以下與客戶本身行為以及股權架構有關的警示信號，是在以往與軍民兩用物項有關的規避制裁與出口管制的刑事犯罪案件中汲取的合規經驗，建議關注：
1. 與軍民兩用物項貿易有關的休眠公司突然增加交易活動。
2. 一家與軍民兩用產品貿易有關的公司在俄烏沖突（2022年2月）之前或之后大幅增加交易活動。
3. 某公司在制裁實施后不久，采用復雜的所有權結構。
4. 某公司、其實際所有人或董事與俄羅斯和/或獨立國家聯合體成員國有密切聯系。
5. 一家與軍民兩用產品貿易有關的公司在俄烏沖突后改變了公司業務活動。
6. 一家與軍民兩用產品貿易有關的公司，在制裁通過前后不久，所有權和/或控制結構發生變化。
7. 與軍民兩用產品貿易有關的公司將其所有權和/或控制權轉讓給第三方，且未給予適當補償（例如，受制裁個人的家庭成員、朋友、已知商業伙伴或已知雇員接管公司，且似乎未對前所有者進行補償）。
8. 與軍民兩用產品貿易有關的公司將其所有權和/或控制權轉讓給第三方，但轉讓資金由受制裁個人提供。
(四) 與交易細節（包括但不限于財務信息）有關的警示信號
此外，還建議關注與交易細節有關的警示信號，該等警示信號也是識別制裁和/或出口管制規避案例的方法：
1. 有關付款行為：
(1) 交易主體與付款主體不同，即：參與貨物運輸的實體與轉賬支付貨款的實體不同。
(2) 代付行為：付款由未參與貿易交易的第三方處理。
(3) 要求將發票日期提前。以表明該貿易是可以申請限制豁免的舊合同的一部分。
(4) 付款是通過非居民賬戶和/或在土耳其、中國、中國香港特別行政區和阿拉伯聯合酋長國新成立和/或新收購的公司賬戶進行的。
(5) 通過土耳其、中國、中國香港特別行政區和阿拉伯聯合酋長國的賬戶向位于制裁實施國（如加拿大）的公司支付業務交易款項。
(6) 之前由俄羅斯支付的交易，現在由與俄羅斯接壤的國家和/或土耳其、中國、中國香港特別行政區和阿拉伯聯合酋長國提供資金。
(7) 以前由子公司賬戶進行的交易，現在由控股公司/表面上的空殼公司賬戶進行。
2. 有關貨物運輸路徑
(1) 貨物通過受制裁的司法管轄區運輸（例如，利用另一個國家虛構的最終用戶）。
(2) 貨物運往與俄羅斯聯邦接壤的國家。在這些國家，中間商可以將貨物再出口到受制裁轄區（例如，通過獨立國家聯合體成員國亞美尼亞、阿塞拜疆、白俄羅斯、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦和烏茲別克斯坦）。
(3) 這些貨物被運往土耳其、中國、中國香港特別行政區和阿拉伯聯合酋長國等國家和地區。這些國家和地區被用作俄羅斯聯邦的轉口渠道。
3. 有關客戶本身存在可疑點
(1) 以前對俄羅斯出口量很大的公司，在俄烏沖突后（2022年2月）的交易活動并沒有減少。
(2) 某公司之前對俄羅斯出口量較大的業務活動/行業現在受到制裁，但突然與俄羅斯周邊國家和/或土耳其、中國、香港和阿拉伯聯合酋長國開展貿易。
(3) 混淆從事軍民兩用產品貿易和/或在已知轉運中心/高風險轄區（如土耳其、中國、中國香港特別行政區和阿拉伯聯合酋長國）開展業務的公司的實際所有權（即通過將公司實體列為董事、高級職員或股東和/或似乎使用名義持有人）。
二、《咨詢意見》中就如何使用“警示信號”也提供了建議
(一) 需要對警示信號進行綜合考量
上述警示信號本身可能并不表明必然存在洗錢、資助恐怖主義或其他可疑的活動。因此，《咨詢意見》建議企業應結合其對客戶的了解以及圍繞交易的其他因素對這些信號進行綜合評估，以確定是否有合理的理由懷疑某項交易或交易企圖與實施或企圖實施犯罪有關（就加拿大而言，特別是與洗錢犯罪和資助恐怖主義有關）。
例如，在加拿大，所有屬于《犯罪所得（洗錢）和資助恐怖主義法》管轄范圍的報告實體必須向加拿大金融交易和報告分析中心（FINTRAC）提交可疑交易報告，說明發生或企圖進行的，并且有合理理由懷疑與實施或企圖實施洗錢或資助恐怖主義活動犯罪有關金錢交易。在特定情況下，向俄羅斯最終用戶出口軍民兩用物項可能會違反加拿大《出口和進口許可證法》，并因此產生洗錢或企圖洗錢的收益，從而觸發可疑交易報告義務。上述警示信號所提及的行為也可能會導致《加拿大刑法典》規定的其他罪行，如與欺詐有關的罪行，這些罪行也可能產生犯罪所得。
(二) 客戶風險評估
當企業在決定是否引入新客戶，或者決定是否終止與現有客戶合作關系時，也可采用上述警示信號，進行客戶的風險評估。
客戶風險因素的種類大致可分為如下：
1. 客戶希望匿名并掩蓋資金來源或目的地的產品、服務和交付渠道；
2. 客戶的地理位置及其與高風險轄區相關的交易；
3. 向客戶提供的新業務發展和新技術；
4. 客戶的特點及其與企業建立關系的目的，這些特點和目的確定了對正常或可疑活動或交易模式的預期。
三、 荷蘭、德國、美國、加拿大就違反出口管制與制裁的執法案例
《咨詢意見》中也分別列舉了荷蘭、德國、美國、加拿大的相關執法案例，具體如下：
(一) 荷蘭執法案例
《咨詢意見》首先列舉了荷蘭企業企圖規避制裁的案例，其中交貨賬單的日期被追溯到貨物被制裁之前的特定時刻。該違規交易分為如下4步：
1. 自俄烏沖突開始幾個月后，設在歐盟的公司（下圖顯示“Organization 1”，簡稱“歐盟公司1”）收到了一家設在俄羅斯的公司（最終用戶或下圖顯示“End User”）的資金。
2. 在歐盟公司1收到俄羅斯資金后不久，這些來自俄羅斯的資金被轉給了歐盟公司1的關聯方，即：也是設在歐盟的公司（下圖顯示“Organization 2”，簡稱“歐盟公司2”）。
3 歐盟公司2從韓國（生產商）購買了受管制的軍民兩用物項。
4. 韓國生產商直接將這些軍民兩用物項交付給俄羅斯的最終用戶。
（上述違規交易示例圖，來源《咨詢意見》）
上述執法案例中，提示違規的警示信號：
使用已過時的賬單。
使用中間商，例如歐盟公司2是中間商。
非歐盟生產商（即本案中的韓國生產商）直接向俄羅斯聯邦最終用戶交付貨物。
資金流與貨物流不符，也與實際合同不符。
(二) 德國執法案例
俄烏沖突后，德國對俄羅斯聯邦采取的限制措施包括嚴格禁止向俄羅斯出口軍民兩用物項，包括銷售、交付、轉讓和出口具有軍民兩用性質的產品。同樣，禁止提供與這些產品有關的中介服務或其他服務。
《咨詢意見》舉例了如下德國執法案例，即：兩家金融機構向一家歐洲金融情報機構（FIU）發布了可疑交易報告，報告了一家總部設在歐洲的私營有限公司（以下簡稱“歐洲公司”），該歐洲公司的業務是出口工業設備與進口各種農產品。兩家金融機構發出可疑交易報告的原因如下：
1. 歐洲公司收到了一家土耳其公司用最近開立的往來賬戶支付的三筆金額超過50萬歐元的款項，委托支付的貨幣是中國的人民幣。
2. 歐洲公司又將其中的一大筆款項轉給了另一家在捷克注冊的公司（以下簡稱“捷克公司”），據稱，這家捷克公司充當了購買工業機器的中介。
3. 這臺工業機器可能受雙重用途規定的管制，若是，則在該情況下，其出口將被嚴格禁止。
4. 在歐洲公司的另一個銀行賬戶上，登記了超過70萬歐元的各種進賬交易，且這些款項大部分來自設在俄羅斯的兩個組織，在這70萬歐元中，超過75%被轉給了捷克公司。
5. 金融機構的客戶風險評估過程顯示，該歐洲公司的現任和前任總經理（同時也是該公司的股東）都擁有俄羅斯國籍。
分析過程中，歐洲金融情報機構（FIU）確定，除了從土耳其收到的款項以及隨后轉到捷克的款項之外，上述剛開立不久的商業賬戶上沒有發生過任何重大交易。此外，調查還顯示，土耳其的匯款方似乎是一個新成立的組織，并且擔任中介。在歐洲公司的另一個賬戶中，該歐洲公司的俄羅斯客戶顯然是農業機械經銷商。歐洲公司從捷克貿易商處購買并轉售到俄羅斯和土耳其的產品可能屬于歐盟《第833/2014條例》第3k條以及附件23的A部分或C部分的范疇。因此，不能排除此處交易的貨物受雙重用途條例的管制。可疑交易報告已轉交國家主管檢察機關。目前沒有關于調查過程的進一步信息。
（上述違規交易示例圖，來源《咨詢意見》）
上述執法案例中，提示違規的警示信號：
該歐洲公司的商業賬戶是臨時的。
可能存在軍民兩用物項貿易。
歐洲公司可能從事與軍民兩用物項有關的中介服務，即對俄羅斯的中介服務。
土耳其公司可能是一家空殼公司，因為沒有證據表明有進一步的商業活動。
土耳其公司使用中國的人民幣令人懷疑。
(三) 美國的執法案例
2023年5月16日，美國司法部公布了一份針對一名希臘公民的聯邦犯罪刑事訴狀，控訴其涉嫌代表俄羅斯政府獲取10多種不同類型的敏感技術，并是俄羅斯情報部門運作的兩家俄羅斯被制裁主體的采購代理。據起訴書指控：
1. 被告Nikolaos Bogonikolos（“Bogonikolo”）博士領導著阿拉托斯集團（Aratos），該集團由荷蘭和希臘的多家國防和技術公司組成，而荷蘭和希臘都是北大西洋公約組織的成員國。根據Aratos的網站，這些公司的專業領域包括空間技術、國土安全、區塊鏈和反無人機系統。
2. 自2017年以來，被告Bogonikolo博士一直參與將美國原產的軍事和軍民兩用技術走私到俄羅斯，違反了美國法律。這些高度受管制和敏感的組件包括在軍事應用中使用的先進電子產品和精密測試設備，包括量子加密和核武器測試，以及戰術戰場設備。
3. 被告Bogonikolo博士聲稱這些物項將由Aratos使用，而實際上它們被非法轉運并發送到俄羅斯，一些俄羅斯的最終用戶包括核能和量子研究設施，以及隸屬于俄羅斯對外情報局（即“SVR”）的“33949軍事單位”。具體而言：
(1) 其中許多訂單都是由Serniya Engineering和Sertal LLC招攬的，這兩家總部位于莫斯科的公司在俄羅斯情報部門的指導下開展業務。2022年2月俄烏沖突后，美國財政部外國資產控制辦公室（OFAC）和美國商務部工業與安全局（BIS）對 Serniya、Sertal以及參與該計劃的個人和公司實施了制裁，稱他們“為俄羅斯聯邦的戰爭機器提供了幫助”。
(2) 被告Bogonikolo博士于2017年被招募為俄羅斯的采購代理人。在2017年12月27日與Serniya Engineering附屬公司的一封電子郵件消息中，被告Bogonikolo博士被告知獨自來到莫斯科，“因為議程將是非常敏感的。”關于隨后的一項訂單，被告建議將偽造出口許可證，說“我簽字證明物品僅用于荷蘭;)…敏感案例…因同樣原因我不能按壓[美國]供應商。”
(3) 被告Bogonikolo博士還簽署了幾份虛假的最終用途聲明，并提供給美國公司，證明Aratos是所請求貨物的最終用戶，Aratos不會將貨物再出口到其他地方，且貨物不會用于武器開發。
(四) 加拿大的執法案例
2017年，加拿大金融交易和報告分析中心（FINTRAC）收到來自加拿大執法部門的自愿披露信息，表明一家加拿大的電子公司涉嫌參與受控兩用集成電路的運輸。可疑交易報告顯示，該公司的交易活動與俄羅斯和東歐洗錢計劃的一些關鍵特征相符：
1. 資金來自高層人士；
2. 位于俄羅斯、阿塞拜疆和其他東歐國家的個人；
3. 高層人士為洗錢目的開設空殼公司；
4. 在避稅地注冊的空殼公司；
5. 通過避稅地轄區的空殼公司匯出的資金。
此外，根據《咨詢意見》，一份可疑交易報告顯示：
1. 該公司從可能的中間轄區（包括塞浦路斯、愛沙尼亞、拉脫維亞、列支敦士登和瑞士）收到電子資金轉賬，用于轉運軍民兩用產品或其他非法金融活動。
2. 在一些情況下，資金來源國與負責訂購電子資金轉賬的實體的列名地址不符。
3. 該公司還是在俄羅斯有地址的個人和實體指令的電子資金轉賬的受益人。
4. 該公司的資金通過多次向股東開出支票以及向一家在線支付處理公司進行電子資金轉賬而消耗殆盡。
當被問及加拿大金融交易和報告分析中心披露的與該公司有關的情報的影響時，加拿大執法部門表示，披露的信息引發了新的調查，并為他們提供了額外和未知的對象。他們明確指出，FINTRAC的披露和合作是他們了解相關網絡和案件整體執法成功的關鍵因素。他們補充說，FINTRAC的信息有助于在一個合作國家尋求正式起訴。
四、 涉俄業務的中企的風險防范與合規建議
本次由加拿大、荷蘭和德國聯合發布并與美國金融情報機構協作制定的《咨詢意見》，主要是針對俄羅斯的涉軍，“涉軍”包括了軍事最終用途、軍事最終用戶、交易涉及軍民兩用物項。因此，我們建議存在涉俄業務的中國企業，從防范涉外法律風險以及出口國管制與制裁合規角度，做到如下事項：
1. 增強風險意識和交易培訓。讓企業高層和所有與出口業務相關的員工理解國際的出口管制與制裁法律、法規以及特定涉及俄羅斯的制裁措施。通過定期的培訓提高對軍民兩用物項和相關技術的出口風險的認識。
2. 提升對客戶以及所涉交易的盡職調查要求。具體而言：
(1) 篩查業務中的涉俄交易，“涉俄”包括了最終目的地是俄羅斯、交易主體涉及俄羅斯、交易主體的設立方/實控人是俄羅斯國籍等。
(2) 識別交易的物項是否是管制物項。
(3) 識別交易參與方，尤其是最終用戶是否命中制裁與出口管制清單。
(4) 針對開展純民用業務的中國企業而言，尤其需要篩查業務中是否潛在俄羅斯“涉軍”交易。且“涉軍”的定義需要遵從所適用的外國法律的標準，以做到知己知彼。
3. 制定合規流程，將合規制度落地業務。為更好地協助企業將“合規落地業務”，應對不斷變化的外國法律規定，我們律師團隊聯合IT技術專家制作了AI智能工具：“出口管制與制裁 合規助手”，該工具可以：
(1) “篩查交易主體是否命中黑名單”+“自動智能給出由律師起草的合規指引”。（“出口管制與制裁 合規助手”1.0版已發布）
(2) “篩查物項的ECCN編碼”+“自動智能給出由律師起草的針對管制物項的合規指引”。（“出口管制與制裁 合規助手”2.0版待發布，敬請期待）
(3) 該“合規助手”產品不斷迭代中，迭代產品持續面向企業用戶開放試用，了解詳情可見https://mp.weixin.qq.com/s/IxeRfLFQlsyiIfLLx9KDbQ/
4. 審查和監控供應鏈：
(1) 對涉及俄羅斯的供應鏈進行詳細審查，特別是涉及軍民兩用物項的供應鏈。
(2) 確保供應鏈中的合作伙伴和中間商符合所適用的出口管制與制裁的要求，并不會牽連本企業。
5. 監控制裁與出口管制法律的變化：鑒于國際形勢的不斷變化，定期更新和審查合規政策，確保及時了解并應對制裁政策和出口管制規定的變化。
? 為協助客戶做好本項工作，我們律師團隊制作了《出口管制與制裁 情報預警》網站，該網站內容包括美國40多名國會議員，20多個眾議院、參議院委員會，以及多個歐美智庫、有關出口管制與制裁的動態。目前歡迎各界同行訂閱，了解最新的出口管制與制裁情報，具體可見https://news.easycompliance.com.cn/。
注釋
[1] https://www.bis.doc.gov/index.php/documents/enforcement/3336-2023-09-26-export-enforcement-five-guidance-for-industry-and-academia-priority-hs-codes/file
