脫歐后英國貿易救濟措施的過渡安排和應對建議
作者：潘靈靈 呂阿龍 2021-01-122020年1月31日，英國正式退出歐盟，進入脫歐過渡期。為平穩過渡，避免由于雙方關系過快的根本性變化造成混亂局面，英國和歐盟設置了截止2020年12月31日的過渡期。在過渡期內，英國不再是歐盟成員國，但是繼續留在歐盟的關稅同盟和單一市場內，歐盟現有和在過渡期內新生效的貿易救濟措施仍適用于英國。2021年1月1日起，英國正式退出歐盟關稅同盟和單一市場，實行完全獨立的貿易政策。
關于歐盟貿易救濟措施在英國的過渡安排主要規定在英國《2018稅收（跨境貿易）法》，《2019貿易救濟（傾銷和補貼）（脫歐）條例》（以下簡稱為“《貿易救濟條例》”）及其修正案中。在此基礎上，英國國際貿易部（DIT）發布的指南文件進一步規定了實踐中的案件處理辦法。由于建立正式貿易救濟調查機關（TRA）的《貿易法案》（Trade bill）尚未經過皇家批準，TRA的職權暫由英國國際貿易部下屬的貿易救濟調查局（TRID）代行。
一、 英國對過渡措施的具體安排
（1） 反傾銷和反補貼措施
根據《貿易救濟條例》和相關指南文件的規定，歐盟反傾銷或反補貼措施在英國的過渡主要包括以下四種情況。
1. 歐盟已經作出終裁的反傾銷或反補貼措施
首先，TRID面臨的一個緊迫問題就是如何處理在過渡期結束時，進口產品已被歐盟征收貿易救濟關稅的情況。為解決這一問題，《2018稅收（跨境貿易）法》附表7第一部分做出了原則性規定，即所有歐盟反傾銷或反補貼措施在過渡期結束時將停止生效。[1]然而，由于正在生效的歐盟措施中有不少旨在保護英國國內產業的利益，徑行取消原有歐盟措施且在新的英國措施尚未到位的情況下勢必對英國相關國內產業造成沖擊。為此，DIT自2017年11月28日開始就過渡期結束后是否應維持歐盟既有措施征求公眾意見（Call for evidence consultation），最終發布了一份歐盟既有措施維持或者取消決定的清單。[2]值得注意的是，相比較公共咨詢階段發布的清單，TRID會根據英國相關產品生產商補充提交的證據不定期地對既有措施的維持或取消情況進行更新。根據2020年12月16日最新更新的數據，TRID決定對歐盟既有118項反傾銷或反補貼措施中的42項（含中國26項）在英國予以維持，另外76項（含中國45項）將予以取消，其中中國相關產品對英國出口仍將適用歐盟既有的反傾銷和反補貼稅率的措施如下：
產品名稱 | 措施類型 | 最終決定 | ||
小卷鋁箔 | 反傾銷 | 維持 | ||
鋁輪轂 | 反傾銷 | 維持 | ||
自行車 | 反傾銷 | 維持 | ||
電動自行車 | 反傾銷、反補貼 | 維持 | ||
鑄鐵井蓋 | 反傾銷 | 維持 | ||
陶瓷餐具/廚具 | 反傾銷 | 維持 | ||
瓷磚 | 反傾銷 | 維持 | ||
鹿皮 | 反傾銷 | 維持 | ||
冷軋扁鋼產品 | 反傾銷 | 維持 | ||
玻璃纖維 | 反傾銷、反補貼 | 維持 | ||
耐腐蝕鋼 | 反傾銷 | 維持 | ||
厚板 | 反傾銷 | 維持 | ||
熱軋鋼板（鐵、非合金鋼、或其他合金鋼） | 反傾銷、反補貼 | 維持 | ||
燙衣板 | 反傾銷 | 維持 | ||
有機涂層鋼 | 反傾銷、反補貼 | 維持 | ||
預應力鋼絞線 | 反傾銷 | 維持 | ||
鋼筋（高疲勞性能鋼筋） | 反傾銷 | 維持 | ||
鋼絲繩和鋼纜 | 反傾銷 | 維持 | ||
輪胎 | 反傾銷、反補貼 | 維持 | ||
鐵或非合金鋼焊管 | 反傾銷 | 維持 | ||
盤條 | 反傾銷 | 維持 |
Sou rce: Guidance - Trade remedies transition policy [3]
對于每一項擬維持的措施，國務大臣均會發布終裁公告，使相應的歐盟措施生效，并由TRID主動發起過渡復審，審查對進口到英國的相關被調查產品繼續征收反傾銷稅或反補貼稅的必要性，以及如果反傾銷稅或反補貼稅不再適用于這些產品，是否會對英國的同類產業造成損害。[4]過渡復審中涉及兩個值得關注的問題：(1) TRID可能對現有措施的范圍進行修改，例如被調查產品范圍，調查期間和補貼項目等；(2) TRID根據過渡復審結果可能對現有措施予以維持，變更或者撤銷。[5]
根據《貿易救濟條例》96A和97條的規定，TRA對歐盟反傾銷和反補貼措施啟動過渡復審的前提條件是國務大臣（The Secretary of State）應于過渡期結束前發布終裁決定（Determination Notice），使歐盟措施在英國生效，如果針對某一產品的終裁決定未能發布，則該歐盟措施將不能在英國進行過渡。這一規定也受到了TRID實踐的印證，即在2020年12月31日，TRID突擊發布了28項終裁決定。[6]
在此基礎上，《貿易救濟條例》第98(1)條對發起過渡復審的截止日期作出了規定，即TRID應于歐盟反傾銷或反補貼措施到期前啟動過渡復審，如果逾期未能啟動，則相關措施將于到期日自動失效。
2. 歐盟已經作出終裁但在過渡期結束時仍在進行日落復審的案件
關于在過渡期結束當日正在進行日落復審的歐盟案件，《貿易救濟條例》第96B，97C和101C(2)(a)條在第98(1)條的基礎上作出了例外規定，即：
- 如果國務大臣接受了TRID根據過渡復審調查結果作出的建議，決定對現有歐盟措施予以變更，則此類歐盟措施應于過渡期結束后30日內失效；
- 如果國務大臣接受了TRID根據過渡復審調查結果作出的建議，則此類歐盟措施應于國務大臣決定中公布的截止日失效。[7]
目前，TRID已分別于2020年2月10和2020年11月5日就歐盟對中國的鐵或非合金鋼焊管和盤條產品適用的反傾銷措施啟動過渡復審。與此同時，歐委會也分別于2020年1月24日和2020年10月14日對原產于中國的前述兩種產品發起日落復審。因此，除非英國貿易大臣接受了TRID根據過渡復審調查結果作出的建議，決定對這兩種產品適用的歐盟措施水平予以變更，否則這兩類措施均將在過渡期結束30日后繼續適用。
3. 歐盟正在進行調查的反傾銷或反補貼案件
2020年7月13日，英國貿易部對《貿易救濟條例》作出重要修訂。根據修訂后條例第95條的規定，從2020年8月5日起，對于歐盟已經開始調查，但在過渡期到期前尚未終裁的反傾銷或反補貼案件，英國國內產業在滿足條件的情況下可以就歐盟正在調查的被調查產品向TRID申請發起調查。[8]
在2020年8月5日之前，TRID僅有權對現有的歐盟措施是否應在過渡期結束后由英國繼續實施反傾銷或反補貼措施展開調查，而自8月5日起，TRID有權在歐盟已經開始調查但尚未實施措施的情況下，對進口到英國的產品展開反傾銷或反補貼調查。但是此種調查的發起僅限于在國內產業提交申請的情況下，TRID不能依職權發起調查。這次修訂不僅解答了各利害關系方對歐盟正在調查的案件如何在英國過渡的疑問，而且意味著英國向能夠實施獨立的貿易救濟措施的目標更近一步。在過渡期內發起原案調查的權利將不再由歐盟專屬。
截止目前，TRID未就歐盟正在進行調查的產品的發起調查。
4. 其他產品
對于不屬于上述三種情況的其他產品，滿足條件的國內產業有權在過渡期結束后向TRID申請發起新的貿易救濟調查。[9]
（2） 保障措施
根據《脫歐協議》，歐盟現有的保障措施在2020年12月31日前仍適用于英國，但英國政府需要決定在過渡期結束后歐盟保障措施是否繼續在英國適用，以及適用的水平是否需要調整。以鋼鐵保障措施為例，歐盟目前針對26類鋼鐵產品適用保障措施。[10]對于保障措施的實施，歐委會稱由于全球貿易救濟措施的增加，尤其是美國2017年對鋼鐵產品啟動的232調查，導致鋼鐵產品轉而涌入歐盟市場，有可能對歐盟產業造成嚴重損害，因此需要以保障措施進行規制。簡而言之，如果鋼鐵產品進口量超過規定配額，歐盟將加征25%的保障措施關稅。
2020年9月30日，TRID發布了對歐盟鋼鐵保障措施的過渡決定，擬對歐盟鋼鐵保障措施項下26類產品中的19類進行過渡，并將根據過渡復審結果對各類產品的配額水平進行調整。詳情請見下表：
產品類別編碼 | 適用歐盟保障措施的產品 | 過渡期后在英國是否維持/終止？ |
1 | 非合金和其他合金熱軋板和條 | 維持 |
2 | 非合金和其他合金冷軋板 | 維持 |
3A，3B | 電工鋼（晶粒取向電工鋼除外） | 終止 |
4A，4B | 金屬涂層鋼板 | 維持 |
5 | 有機涂層鋼 | 維持 |
6 | 鍍錫鋼材 | 維持 |
7 | 非合金和其他合金四開版 | 維持 |
8 | 不銹鋼熱軋板和條 | 終止 |
9 | 不銹鋼冷軋板和條 | 終止 |
10 | 不銹鋼熱軋四開板 | 終止 |
12 | 非合金和其他合金鋼條和輕型材 | 維持 |
13 | 鋼筋 | 維持 |
14 | 不銹鋼條和輕型材 | 維持 |
15 | 不銹鋼盤條 | 維持 |
16 | 非合金和其他合金盤條 | 維持 |
17 | 鐵或非合金鋼的角材、型材和異型材 | 維持 |
18 | 鋼板樁 | 終止 |
19 | 鐵路材料 | 維持 |
20 | 煤氣管道 | 維持 |
21 | 空心型材 | 維持 |
22 | 不銹鋼無縫管和異型材 | 終止 |
24 | 其他不銹鋼管 | 終止 |
25A，25B | 大型焊管 | 維持 |
26 | 其他焊管 | 維持 |
27 | 非合金和其他合金冷軋棒 | 維持 |
28 | 非合金絲 | 維持 |
Source: Guidance - Trade remedies transition policy[11]
根據TRID發布的鋼鐵保障措施過渡決定，TRID需對歐盟鋼鐵保障措施發起過渡復審，以決定是否對歐盟現有措施（在19類產品的基礎上）予以維持，變更或者撤銷。具體而言，TRID將審查在調查期間（2013-2017年），英國進口歐盟現有措施范圍內的產品數量是否激增。如果TRID認定被調查產品數量激增，TRID將考慮：[12]
- 如果取消對鋼鐵產品的關稅配額，其進口數量是否會再次增加？
- 如果取消對鋼鐵產品的關稅配額，是否會對英國同類產品和直接競爭產品的生產商造成嚴重損害？
- 是否有必要繼續實行關稅配額，以促進英國同類產品和直接競爭產品生產商更好地應對同類產品的進口？
- 對鋼鐵產品的關稅配額進行調整或采取征收額外進口關稅的辦法是否更符合防止對英國同類產品和直接競爭產品生產商造成嚴重損害之目的；和
- 是否延長或者縮短關稅配額的適用期限。
目前，英國鋼鐵保障措施過渡復審案仍在審理中，根據案件時間表，TRID預計將于2021年6月發布初裁。
二、 對過渡復審的法律分析
雖然英國調查機關對歐盟貿易救濟措施在英國的過渡辦法作出了規定，但該辦法的合規性卻存在疑問。
首先，以反傾銷措施為例，根據WTO《反傾銷協議》的規定，WTO成員只有在滿足下列條件的情況下才能適用反傾銷措施。第一，應根據《反傾銷協議》的規定發起并進行調查；第二，根據調查結果，確定：(1) 存在傾銷的事實；(2) 對國內產業造成了實質性損害，實質性損害威脅，或對國內相關產業的建立造成實質性阻礙；(3) 傾銷與損害之間存在因果關系。應當注意到的是，第一種情況中的既有措施是歐盟調查機關在歐盟關稅同盟區域內針對歐盟相關市場和產業情況采取的貿易救濟措施。
其次， WTO《反傾銷協議》規定的復審是用以解決原有貿易救濟措施的存廢問題，后期的一切維持，改變，廢止的決定都是建立于原有措施的基礎上。然而，當過渡期結束后，英國不再屬于歐盟的共同關稅同盟，而是完全不同的市場，原有歐盟反傾銷措施適用的基石已發生實質性改變，無論是傾銷行為，國內產業遭受的損害以及由此產生的因果關系均應就個案根據英國相關市場的情況重新作出評估。因此，決定是否保留、調整或取消歐盟措施的過渡復審實際上是對一項新的貿易救濟調查，而非復審。
在此基礎上，調查機關若決定主動發起新的貿易救濟調查，應首先符合《反傾銷協議》第5(2)條或5(6)條的規定，即具備關于傾銷，損害以及傾銷和損害之間存在因果關系的充分證據證明發起調查的適當性。
最后，即使英國調查機關認為過渡復審并非原審，而是一種特殊的復審，其合規性依舊存疑，因為在過渡期結束后至過渡復審裁決發布前存在一段間隔期（對于到期日靠后的措施，間隔期可能更長），在這段間隔期內，英國將在沒有經過實質調查的情況下繼續對擬維持的進口產品適用原歐盟的貿易救濟措施。
三、 英歐《貿易與合作協定》中的貿易救濟規則
2020年12月24日，在經歷多年的曲折談判后，英國與歐盟達成《貿易與合作協定》。協定在第二部分第1編第1章第17條中對貿易救濟規則作出了規定。該條規定：
- 英國和歐盟確認雙方享有在《關貿總協定》第6條，《反傾銷協議》，《補貼與反補貼措施協議》，《關貿總協定》第19條，《保障措施協議》和《農業協議》項下的權利和義務；
- 雙方應根據《反傾銷協議》和《補貼與反補貼協議》的規定，按照公平和透明的程序實施反傾銷和反補貼措施；
- 在不妨礙調查正常進行的情況下，雙方應確保各利害關系方在反傾銷和反補貼調查中享有充分的抗辯機會；
- 雙方調查機關有權根據其法律規定，考慮是否以傾銷幅度為基礎全額或者部分征收反傾銷稅；
- 雙方調查機關應根據其法律規定，確定征收反傾銷或反補貼稅是否有悖于公共利益；
- 雙方不得對相同產品同時適用或維持《農業協定》第5條、《關貿總協定》第19條和《保障措施協議》項下的措施。[13]
根據以上規定可以看出，英國和歐盟并未就對彼此產品適用反傾銷或反補貼措施進行限制，因此不排除在過渡期后英歐之間互相發起貿易救濟調查的可能性。
四、 英國市場前景分析
對于調查機關而言，平衡國內產業的利益與市場上應有的競爭環境一直是一項難題，對于處于脫歐過渡期的英國來說更是如此。根據英國下議院圖書館于2020年7月發布的《中英貿易數據報告》，英國與中國的貿易額近年來呈現大幅增長趨勢。1999年，中國為英國第15大進口來源地，然而到了2019年，中國已經成為英國第4大進口來源地，[14]英國對中國進口產品的依賴程度越來越高。
來源：根據中華人民共和國海關總署統計分析司統計月報匯總整理
根據中國海關總署的統計數據，2020年（1-10月），2019年和2018年中國對英國貿易順差分別為407億美元，385億美元和327億美元，始終是我國的前五大貿易順差國之一。[15]就出口產品類別而言，中國對英國出口金額占比最大的產品以機電設備及其零件，紡織原料及紡織制品，賤金屬及其制品，雜項制品和塑料，橡膠及其制品等低附加值產品為主，平均合計金額占到中國對英出口金額的70%以上，這些正是貿易救濟調查中值得關注的產品。
五、 對中國企業的應對建議
在應對英國調查的過程中，企業應當注意以下幾點：
1. 合理利用進口微量規則
由于過渡復審是基于歐盟現有貿易救濟措施發起，因此原有歐盟措施的效力也會影響對英出口，調查期間中國企業的出口數量不會太多。以英國鐵或非合金鋼焊管案為例，在調查期內中國被調查產品進口量僅占英國總進口量的1%，與俄羅斯、白俄羅斯二國累計進口不到7%，低于WTO規定的微量比例，理應終止調查。因此，對于其他即將陸續發起的過渡復審，中國企業，商會也應積極登記應訴，合理分析并利用海關數據，提出抗辯。
2. 合理提起因果關系抗辯
根據國際貨幣基金組織和中國商務部的數據，在2020年，英國是世界第五大經濟體[16]，服務業占國內生產總值的四分之三，制造業只占十分之一左右[17]，并非英國經濟發展的優先級。由于反傾銷或反補貼措施適用的前置條件是證明傾銷或補貼行為與國內產業損害結果之間的因果關系，因此，如果英國國內產業在貿易救濟調查中聲稱其由于進口的傾銷或補貼產品而遭受損害，中國企業可以從對英國相關產業狀況入手，全面分析損害原因，適時提出因果關系抗辯。
3. 合理利用復審機制
根據英國國際貿易部于12月16日更新的數據，歐盟對中國既有反傾銷和反補貼措施中的26項將在英國予以維持，并在措施到期日前依次發起過渡復審。然而，如前所述，在未經英國任何實質調查的情況下，這樣做將導致歐盟的反傾銷或反補貼稅繼續對出口英國的被調查產品適用。以歐盟對中國的陶瓷餐具和廚具案（AD586）為例（屬于英國決定過渡的案件），該案的征稅到期日為2024年12月13日，這意味著在過渡復審結果公布前，原有歐盟反傾銷稅將繼續適用。如果在2024年12月13日前不久啟動過渡復審，這意味著反傾銷稅將持續適用到2025年，甚至更晚。
因此，與案件存在利害關系的企業不一定要等到過渡復審的啟動，反而可以尋找適當的時機，合理利用產品范圍復審，新出口商復審等機制，尋求競爭優勢。以新出口商復審為例，如果TRID收到申請，要求對英國已經決定過渡的案件進行新出口商復審，但是過渡復審尚未發起，TRID稱其有可能考慮在啟動新出口復審的同時進行過渡復審。[18]這意味著過渡復審存在提前的可能性。
英國貿易救濟措施的過渡性規定可以在英國政府的網站上進行查詢[19]。作為一貫主張自由貿易的國家，在歐盟的反傾銷程序中，英國投反對票，即反對征稅的情況比較多，因而，英國貿易政策預計會相對公平，不會走向極端的貿易保護主義。企業由于各種原因，可能在歐盟調查中未能獲得較好的效果，完全不必灰心，反而可以及時調整生產和銷售策略，加快對英進出口貿易布局，把握住市場開拓機會。
[1] 《2018稅收（跨境貿易）法》附表7第一部分第1條。
[2] Guidance - Trade remedies transition policy，available at：https://www.gov.uk/guidance/trade-remedies-transition-policy。
[3] Guidance - Trade remedies transition policy, available at: https://www.gov.uk/guidance/trade-remedies-transition-policy.
[4] 《2019貿易救濟（傾銷和補貼）（脫歐）條例》第96A條，97條和99A條。
[5] Guidance - How we carry out transition reviews into EU measures，available at：https://www.gov.uk/government/publications/the-uk-trade-remedies-investigations-process/how-we-carry-out-transition-reviews-into-eu-measures。
[6] Trade Remedies Investigations Directorate, available at: https://www.gov.uk/government/organisations/trade-remedies-investigations-directorate.
[7] 《2019貿易救濟（傾銷和補貼）（脫歐）條例》第96B，97C，101C(2)(a)條。
[8] 《2019貿易救濟（傾銷和補貼）（脫歐）條例》第95條。
[9] Guidance - Applying for a trade remedies investigation，available at：https://www.gov.uk/guidance/applying-for-a-trade-remedies-investigation。
[10] 歐盟鋼鐵臨時保障措施于2018年7月19日實施，最終保障措施于2019年2月2日實施，適用期截止2021年6月30日。
[11] Guidance - Trade remedies transition policy, available at: https://www.gov.uk/guidance/trade-remedies-transition-policy.
[12] Guidance - Transition review of EU steel safeguard measures, available at: https://www.gov.uk/government/publications/the-uk-trade-remedies-investigations-process/transition-review-of-eu-steel-safeguard-measures#the-safeguard-transition-review-process.
[13] EU- UK Trade and Cooperation Agreement, available at: https://ec.europa.eu/info/relations-united-kingdom/eu-uk-trade-and-cooperation-agreement_en.
[14] Statistics on UK trade with China，House of Commons Library，page 3，available at：https://commonslibrary.parliament.uk/research-briefings/cbp-7379/#:~:text=In%202019%3A,deficit%20of%20%2D%C2%A318.3%20billion.&text=China%20accounted%20for%204.4%25%20of,fourth%20largest%20source%20of%20imports。
[15] 根據中華人民共和國海關總署統計分析司統計月報匯總整理，鏈接請見：http://tjs.customs.gov.cn/tjs/sjgb/tjyb/index.html。
[16] 國際貨幣基金組織2020年世界各國GDP統計，鏈接請見：https://www.imf.org/external/datamapper/NGDPD@WEO/OEMDC/ADVEC/WEOWORLD。
[17] 英國經濟及產業情況，中國商務部歐洲司，鏈接請見：http://www.mofcom.gov.cn/article/tongjiziliao/sjtj/xyfzgbqk/201905/20190502866379.shtml。
[18] Guidance - New exporter review, available at: https://www.gov.uk/government/publications/the-uk-trade-remedies-investigations-process/new-exporter-review.
[19] Guidance - The UK trade remedies investigations process, available at: https://www.gov.uk/government/publications/the-uk-trade-remedies-investigations-process.
