礦山企業并購中用益物權的處置及相關的環保問題
作者：王清華 2009-09-08[內容摘要]：在礦山企業的并購過程中，涉及到與礦山企業有關的用益物權有，采礦權和探礦權、土地使用權、林業權、草原使用權和水權等。由于各項用益物權涉及的法律規定和主管的政府部門不盡相同，因此會給收購方帶來一定的麻煩，并且對盡職調查和礦山實際價值的評估產生影響。此外，在礦山企業的并購中，礦山環保方面的有關法律問題也應引起足夠的重視。本文擬從礦山企業并購實踐出發，就其中涉及的用益物權的處置及相關環保問題進行深入的分析，以求對從事礦業融資及其他相關領域工作的人士有所幫助。
[關鍵詞]：礦山企業并購 用益物權 礦業權 土地使用權 草原使用權 水權環保問題礦山生態環境恢復機制
在目前金融危機的大背景下，企業并購行為雖然受到了很大影響，特別是對資源類企業的并購，但是從長期經濟發展的角度來看，由于礦產資源屬于不可再生的財富，因此資源類企業的并購有著光明的前景。本文擬就筆者在中國礦業企業并購中碰到的普遍問題，即與礦業企業有關的用益物權的處置及相關的環保問題進行探討。
一、中國礦業企業并購中用益物權的處置
在中國現行法律體系中，與礦山有關的用益物權主要涉及礦山占用的礦業權（探礦權和采礦權）、土地使用權、林業權、草原使用權和水權等。在上述各項用益物權中，與每一礦山企業均有關的是礦業權和土地使用權，有些礦山企業由于涉及到林地、草原和水資源的利用等，因此在收購該類企業的過程中，也會涉及到林業權、草原使用權和水權的處置事宜。在礦山企業的收購中碰到的比較普遍的問題是，由于上述各種用益物權的登記和審批部門不同，且各項法規在各級政府部門的執行力度有差異，造成了礦山企業各項用益物權的取得與法律法規的相關規定不相符合，從而使得對礦山企業的收購行為很難通過規范的方式進行。對此，筆者在從事礦業企業收購法律服務的過程中頗有感觸。
（一）礦山企業并購中礦業權的處置
礦山企業由于屬資源類企業，并且由于我國所有的礦產資源均為國家所有，因此對礦山企業來說，其最主要的資產即為對相關資源的使用權，即礦業權。根據礦山企業所處的勘探和開采階段的不同，礦業權可以分為探礦權和采礦權。
在我國目前的法律框架下，礦山企業取得礦業權的方式主要有以下幾種：競爭方式：參與采礦權招標拍賣掛牌出讓；協議方式：直接申請；轉讓方式：受讓他人的采礦權。
1、競爭方式，分以下三種：
（1）招標出讓采礦權，即政府主管部門通過招標的方式出讓某礦區范圍內的礦產資源。這種方式適用于大型、復雜的礦產地，要求開發者不但要有足夠的資金保證，更要有較高的資質滿足資源開發的要求，并以資質優先的原則選擇中標人。其特點是：市場出讓，多個投標人，擇優選擇中標人。
（2）拍賣出讓采礦權，即政府主管部門依照有關規定組織競買人競價，以“出價最高者得”的原則確定采礦權競買人的方式。這種方式適用于礦產品市場活躍、競買者眾的一般采礦權出讓。其特點是：市場出讓、競買人多，價高者得。
（3）掛牌出讓采礦權，即政府主管部門將擬出讓的采礦權在采礦權交易場所掛牌公告，在公告期限內接受競買人報價，根據掛牌期限截止時的報價結果確定采礦權競買人的方式。這種方式適用于礦產品市場不太活躍，預測競買人數不多的采礦權出讓。其特點是：市場出讓，競買人可多可少，價高者得。
2、協議方式
協議出讓采礦權是主管部門依法以批準申請出讓采礦權的方式。采礦權申請人的申請經批準后，按照評估確認的采礦權價款與主管部門協商礦價、使用年限、礦區范圍、付款方式和時間，開發利用要求等事項，在雙方達成一致意見的前提下，簽訂出讓合同。這種方式適用于法律法規另有規定以及主管部門因特殊情況不適于以招拍掛方式出讓的采礦權。下列情況之一的，可以采取協議方式出讓：國家或省人民政府批準的明確了礦業權申請人的；探礦權人在其勘查區塊內申請采礦權的；采礦權人在有效期滿申請延續或申請擴大礦區范圍的。協議出讓是一種特殊的出讓方式。它具有行政審批要素，也有市場交易成分。它是落實礦業權有償取得制度的一種形式。其特點是：非市場出讓，沒有競爭者。
3、轉讓方式
轉讓采礦權是主管部門依法批準采礦權人將采礦權轉移的方式。采礦權人申請轉讓經批準后，轉讓人與受讓人簽訂轉讓合同書，通過主管部門審查批準辦理變更登記手續。
除上述礦業權的取得方式外，有些尚未改制的國有礦山企業可能還有部分礦產資源的使用權系劃撥方式取得的。
上述礦業權的取得方式不同，意味著礦山企業取得礦業權的價款及其支付方式不同，在收購礦山企業時，收購方在盡職調查的過程中應對礦山企業取得礦業權的方式作詳細的調查，包括其礦區范圍的劃定，礦產資源儲量的查明情況等。
筆者在從事礦山企業收購的過程中，還發現中小型的礦山企業有一個比較普遍的現象，就是往往礦區的劃定范圍很大，而有關礦業權證上顯示的出讓礦區內礦產資源的儲量與實際儲量則有很大差異。究其原因，主要是因為當地政府為了招商引資以便宜的價格將礦產資源出讓給了投資者，而法律規定的招牌掛的競爭方式出讓礦業權僅僅是走形式而已。在這種情況下，若后來的收購方為上市公司或經營較為規范的外資企業，就會導致目標企業的運營不符合法律規定，而要完成收購，就必須對原礦山企業進行規范，使其運營，特別是礦業權的取得方面盡量符合法律的規定。
（二）與礦山有關的土地使用權
在礦山企業的收購過程中，比較常見的一個問題是礦山企業占用的土地使用權的處置問題。
我國大部分的礦山企業通常在農村地區，其占用的土地亦通常為耕地、灘涂、草原等等農用地。礦業用地的問題，包括了礦區的劃定與土地使用權的關系以及采礦權與土地使用權的關系。在實踐中，人們對上述兩種關系往往有一個理解上的誤區，即通常認為劃定了礦區范圍并取得了礦業權，就意味著取得了礦區內占用土地的使用權。而實際上劃定了礦區范圍并取得了礦業權，并不必然取得了礦區內占用土地的合法使用權。
1．劃定礦區范圍并不以取得土地使用權為前提。
《礦產資源開采登記管理辦法》（國務院令第241號）第四條第一款規定：“采礦權申請人在提出采礦權申請前，應當根據經核準的地質勘查儲量報告，向登記管理機關申請劃定礦區范圍。”第三十二條規定：“本辦法所稱礦區范圍，是指經過登記管理機關依法劃定的可供開采礦產資源的范圍，井巷工程設施分布范圍或者露天剝離范圍的立體空間區域。”1998年4月10日國土資源部發布的《礦產資源開采登記有關規定》又對劃定礦區范圍作了較為明確的規定，無論是采礦權申請人申請劃定礦區范圍應提交的資料，還是審批機關在劃定礦區依據的原則中，都沒有要求采礦權申請人要先取得土地使用權。劃定礦區范圍實際上是取得采礦權的前提，也是將來采礦權人進行礦產資源開采的作業范圍。所以，是否取得土地使用權并不是劃定礦區范圍的前提條件，不能認為礦產資源主管部門在精細粉廠沒有取得土地使用權之前，將一定范圍具有石灰石資源的山地劃定為礦區是違法的。
2．取得采礦權并不必然取得礦區內合法的土地使用權
采礦權申請人取得采礦權并不以先取得土地使用權為前提，同時取得采礦權也不是當然就取得土地使用權，也就是說，在一定程度上二者是相互獨立的，分別由不同的法律規范調整。《礦產資源法》、《礦產資源開采登記管理辦法》（國務院令第241號）等有關法律法規和規定，對申請開采礦產資源，取得采礦許可證的條件和程序作了較為明確的規定，其中并沒有把取得采礦用地的土地使用權作為取得采礦許可證的條件。《土地管理法》第四條中規定，工礦用地屬于建設用地范疇。所以采礦需要使用土地的要按照建設用地的要求辦理審批手續。礦山企業在取得采礦權后，必須還要依法辦理建設用地的審批登記手續，取得建設用地土地使用權，才能進行礦產資源開采。否則即使取得了采礦許可證，也是不能進行開采作業的。
因此需要指出的是，劃定的礦區范圍和取得土地使用權的采礦用地是不相同的概念。礦山企業需要辦理建設用地手續的采礦用地，是礦山企業實際占用的土地面積，而不是礦山企業劃定的礦區范圍內的土地全部都要取得土地使用權。目前在礦山企業土地的實際使用中，礦山企業占用的農業用地并未通過征用的方式變成工業用地再出讓給礦業企業使用，而大部分是由當地的農村集體組織則以臨時用地的方式租賃給礦山企業使用，租用期限為每兩年續租一次。根據《土地管理法》第第五十七條建設項目施工和地質勘查需要臨時使用國有土地或者農民集體所有的土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門批準。其中，在城市規劃區內的臨時用地，在報批前，應當先經有關城市規劃行政主管部門同意。土地使用者應當根據土地權屬，與有關土地行政主管部門或者農村集體經濟組織、村民委員會簽訂臨時使用土地合同，并按照合同的約定支付臨時使用土地補償費。臨時使用土地的使用者應當按照臨時使用土地合同約定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。 臨時使用土地期限一般不超過二年。
（三）礦山范圍內的林業權和草原使用權的處置
與前述土地使用權一樣，林業權和草原使用權作為用益物權，也是礦山企業收購中經常遇到的用益物權的種類，并且也常常像集體土地使用權一樣，被以變相不合規的方式予以處置。
根據《中華人民共和國森林法》第十八條的規定，進行勘查、開采礦藏和各項建設工程，應當不占或者少占林地；必須占用或者征用林地的，經縣級以上人民政府林業主管部門審核同意后，依照有關土地管理的法律、行政法規辦理建設用地審批手續，并由用地單位依照國務院有關規定繳納森林植被恢復費。森林植被恢復費專款專用，由林業主管部門依照有關規定統一安排植樹造林，恢復森林植被，植樹造林面積不得少于因占用、征用林地而減少的森林植被面積。上級林業主管部門應當定期督促、檢查下級林業主管部門組織植樹造林、恢復森林植被的情況。
根據《中華人民共和國草原法》第三十八條的規定，進行礦藏開采和工程建設，應當不占或者少占草原；確需征用或者使用草原的，必須經省級以上人民政府草原行政主管部門審核同意后，依照有關土地管理的法律、行政法規辦理建設用地審批手續。
根據《中華人民共和國草原法》第四十條的規定，需要臨時占用草原的，應當經縣級以上地方人民政府草原行政主管部門審核同意。臨時占用草原的期限不得超過二年，并不得在臨時占用的草原上修建永久性建筑物、構筑物；占用期滿，用地單位必須恢復草原植被并及時退還。
而在礦山企業的實際運作中，類似前述土地使用權的問題，也出現在林業權和草原使用權的處置中，礦山企業和地方政府往往不注意該等用益物權的合法占有和使用，而僅按照臨時用地的方式由當地的土地管理部門以臨時租用的方式批準給礦山企業使用。而此做法并不符合我國森林法和草原法的前述規定。
（四）與礦山有關的水權的處置
根據《中華人民共和國水法》第二十五條的規定，在河道管理范圍內進行下列活動，必須報經河道主管機關批準；涉及其他部門的，由河道主管機關會同有關部門批準：（一）采砂、取土、淘金、棄置砂石或者淤泥；（二）爆破、鉆探、挖筑魚塘；（三）在河道灘地存放物料、修建廠房或者其他建筑設施；（四）在河道灘地開采地下資源及進行考古發掘。
但是在實際的操作中，往往采砂和采金的企業并不向河道主管機關報批，而是直接從主管的國土部門取得采礦許可后即開展采礦作業。
鑒于前述幾種用益物權在實際的處置中均與我國有關法律法規的規定有不符之處，因此，在收購礦山企業的過程中，有必要通過盡職調查，查清擬收購的礦山企業是否已合法取得了該礦山企業占地范圍內的各項用益物權的合法使用權和占有權；若尚未取得相關用益物權的合法使用權，收購方在確定收購價格時一定要就合法取得相關用益物權可能付出的成本和費用進行充分評估，以便最終確定在收購完成后合法合規運作已收購的礦山企業所需的成本，以及可能為企業將來的運作造成的負擔。
二、礦山企業收購中收購方須關注的環保問題
在礦山企業的并購當中，除了上述用益物權的處置外，還有一個值得關注的問題就是環保。
筆者在從事礦山企業并購法律服務的過程中發現與礦山企業并購有關的環保問題主要有以下幾點：
（一）礦山企業提供的環保文件反映的環保內容和措施與實際情況不符
鑒于筆者在前述礦業權的有關問題一節中提到的，中小礦業企業往往存在一個問題，就是，劃定礦區范圍內的實際礦產資源儲量與國土資源部門批準開采的礦產資源儲量不相符合，而實際儲量往往比礦業權證上顯示的儲量要大很多，因此，該等礦業企業在向環保部門進行環境影響審批的時候，往往亦不能反映礦山投產后對礦區環境的真實影響，同時也無法就礦山開采過程中對周圍環境的破壞采取足夠的保護措施；而有關環保部門因為沒有能夠得到礦山企業開采情況的真實資料，從而無法對礦山企業的實際開采情況和環境保護問題采取足夠的監控措施。這一切都會使得我國礦山企業的環保問題在缺乏監管的情況下走向惡化，同時也使得礦業企業的后來所有者，即收購方，在將來的運作中有可能就環境補償事宜承擔更大的責任。
因此，隨著我國礦山環境保護日益受到重視，環保法規日益完善的情況下，在礦山企業的收購過程中，收購方有必要對礦山企業所產生的環境補償費用作充分的評估，以免在將來因礦山環境保護需支付額外的補償費用而遭受損失。
（二） ![]()
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礦山生態環境恢復機制沒有建立
在對礦山企業進行并購盡職調查過程中，筆者還發現一個普遍的問題是，國內投資方對礦山生態環境恢復問題沒有足夠的重視。
目前中國各地方政府均不同程度地建立和運行了礦山生態恢復保證金制度，但從整體上來說，礦山生態恢復保證金制度的建立并未從根本上解決礦山生態恢復的問題，反而有可能對礦山企業恢復生態環境產生不利影響。
在開礦前收取的環境保證金其實只是一個‘治標不治本’的方法，繳納金額小的企業往往對礦山生態恢復不重視，繳過算數；繳納金額大的企業則沒有足夠的現金流再去進行環保方面的投資。因此繳納生態恢復保證金的結果可能是，企業繳納了保證金之后即不再考慮對開采過的礦山采取實際的生態環境保護措施。同時由于目前在實際操作中我國采礦權年限較短，一般為1-3年，而法律規定的采礦權最長的年限也不過為二十年，采礦權年限較短導致礦山企業在開采過程中不會加大對環保的投入，亦對礦山企業的生態恢復產生不利影響。該等不利影響將日益得到中央和地方各級政府部門的重視。
在收購礦山企業的過程中，投資方應充分考慮礦山企業生態恢復的有關問題。并對有關政府部門對礦山生態環境恢復的相關政策動向，以免在收購完成后有效控制開采成本和切實履行屆時生效的有關環保法規和政策。
三、結論
隨著中國有關礦業法律法規體系得日益完善，對與礦山企業的礦業權有關的用益物權的合法取得以及礦山環境保護的要求將會有進一步更加嚴格的要求，而礦山企業為進行合法開采所需要付出的成本亦將因此增加。故而，在礦山企業的收購過程中，投資方有必要對擬收購的礦山企業所涉及到的有關用益物權的歸屬及礦山企業的實際環保情況進行充分的調查，并對因之產生的成本作出準確的評估，以保證收購方的利益和日后被收購礦山企業的正常運營。
