淺談破產案件中國有土地出讓金債權的認定問題
作者：賈麗麗 2022-07-26案例背景：
某公司破產，因其欠付1000萬元的土地出讓金、200萬元的滯納金，某國土資源局向管理人申報1200萬元債權并認為該筆債權應認定為共益債，優先清償。但經管理人審查國土資源局申報的債權中有600萬元對應部分土地已辦理相應土地手續，剩余400萬元對應部分土地未辦理相應土地手續，管理人初步認定共益債的債權金額應為未辦理土地手續的400萬元部分，其他600萬元債權應認定為普通債權，200萬元滯納金應認定為劣后債權。雙方因此產生爭議。
一、國有土地出讓金債權性質的認定問題。
（一）實務中賦予國有土地出讓金債權優先性的觀點占大多數，但理論基礎不一。
筆者通過查閱相關案例素材，多數觀點認為國有土地出讓金債權在破產案件中的清償順序應優先，僅極少數觀點認為應將國有土地出讓金債權認定為普通債權。
贊成賦予國有土地出讓金債權優先性的觀點大多基于兩種理論基礎，即：
（1）國有土地出讓金債權的性質與“稅收債權”債權類似，應參照稅收債權的清償順序賦予其優先性。[1]
（2）國有土地出讓金定義可擴大解釋為“其他社會保險費用（破產法第一百一十三條之規定）”參照其他社會保險費用的清償順序清償。
（二）筆者認為賦予國有土地出讓金債權優先性應基于共益債法律基礎，如不能認定為共益債，國有土地出讓金債權不具備優先清償性質。
1、準確認定國有土地出讓行為的性質
將國有土地出讓金債權參照“稅收債權”、“其他社會保險費用”確定優先清償系基于國土資源局（出讓機構）的行政主體地位，即國土資源局（出讓機構）出讓土地、收取對價的行為具備一定社會管理功能或公益性，其出讓行為屬行政行為。
但筆者認為，依據2020年1月1日施行的《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》第一條之規定“行政機關為了實現行政管理或者公共服務目標，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項規定的行政協議?！倍鴩型恋爻鲎屝袨椴粚儆谛姓C關為實現行政管理或公共服務這兩種情形，其系行政機關與另一民事主體為約束雙方權力、設定雙方義務而訂立民事合同并依約履行的行為。因此，國有土地出讓行為具備民事屬性，而非行政屬性。
2、土地出讓金債權優先的民事法律依據。
國有土地出讓并獲得相應土地出讓金的行為系建立了合同關系的行為，根據我國《破產法》的第四十二條第一款之規定“因管理人或者債務人請求對方當事人履行雙方均未履行完畢的合同所產生的債務”，因此，雙方均未履行完畢的國有土地出讓合同中，國有土地出讓金屬于共益債范疇，具備優先清償性質具有明確的法律規定作為理論依據。
但依據該規定，國有土地出讓金債權認定為共益債需符合法定條件，即：
（1）國有土地出讓合同為雙務合同系認定國有土地出讓金債權屬于共益債的前提。
雙務合同系指合同雙方均對對方負擔義務的合同，國有土地出讓合同只有屬于雙務合同方滿足認定共益債的條件，此處筆者引入兩個案例，鮮明的闡釋上述條件對國有土地出讓金債權性質認定的重要性。
案例一、因國有土地出讓機構履行完合同義務，不屬于雙務合同導致國有土地出讓金債權未認定為共益債，不具備優先性。
案號：(2021)川05民終19號
基本案情：2011年12月16日，某縣自然資源局與某房地產公司簽訂了《國有土地使用權出讓成交確認書》。2011年12月27日，該縣自然資源局與該公司又簽訂了《國有建設用地使用權出讓合同》。出讓宗地用途為商業及其他普通商品住房用地。雙方約定，出讓宗地用地的建筑總面積為208410平方米，建筑容積率不高于3不低于2，建筑密度不高于35%等內容。后續，該房地產公司建成項目容積率、建筑密度等均超合同約定。該自然資源局要求某房地產公司補繳土地出讓金。后因該房地產公司破產，自然資源局申報優先債權，雙方因此產生爭議。
由于二審法院維持一審法院的判決，本文僅對一審法院的判決進行闡述。一審法院未支持該筆債權的優先性認定，原因即該筆補繳土地出讓金的債權發生在法院受理破產之前，不符合《破產法》第四十二條之規定。原文截取如下：“本案中，古藺縣自然資源局訴請確認債權所依據的合同中，古藺縣自然資源局所負義務已履行完畢，其出讓的土地已經全部交付予古鼎房地產公司。根據《中華人民共和國企業破產法》第四十二條“人民法院受理破產申請后發生的下列債務，為共益債務：（一）因管理人或者債務人請求對方當事人履行雙方均未履行完畢的合同所產生的債務；……?！钡囊幎ǎ盘A縣自然資源局訴請確認的債權不屬于上述規定中未履行完畢合同所產生債務的情形，不應當認定為共益債務?！?/p>
案例二、國有土地出讓機構所履行的行為非屬合同義務，國有土地出讓合同不應認定為雙務合同。
如(2020)浙01民終7534號案例中，某規自局在二審中提出，其尚未履行完畢的合同義務是建設項目用地復核驗收。但案涉土地使用權出讓合同或補充協議對此未約定，且根據有關規定，建設項目用地復核驗收是指建設項目竣工后，國土資源行政主管部門對建設用地單位依法用地和履行土地有償使用合同或用地批準文件情況進行檢查核實的監督管理行為，故建設項目用地復核驗收是行政主管部門履行行政職責的行為，非合同約定義務。法院由此認定：案涉土地使用權出讓合同或補充協議并非雙方均未履行完畢的合同。
（2）繼續履行土地出讓合同，是認定國有土地出讓金債權屬于共益債的條件。
依據《破產法》第十八條，管理人在接管破產企業后對于尚未履行完畢的雙務合同具有決定是否繼續履行的權利。同時，國有土地出讓機構可以依據本條款之規定決定是否繼續履行國有土地出讓合同。任意一方向相對方表達繼續履行國有土地出讓合同的意愿的才具備認定國有土地出讓金認定為共益債的條件。
綜上，認定國有土地出讓金債權為共益債須滿足相關條件，當國有土地出讓金不具備依法認定為共益債的條件時，應按照其民事屬性認定為普通債權，而非按照行政屬性認定其具備社會管理功能賦予其一定優先性。
二、國有土地出讓金共益債金額的認定與國有土地出讓機構未履行部分合同義務對應的價值是否有關的問題。
如前文所述國有土地出讓金認定為共益債需要滿足出讓合同系雙務合同的前提，因此，國有土地出讓機構必然沒有完全履行合同義務。假設國有土地出讓機構未履行部分合同義務對應的經濟價值可以計算出具體金額即未辦理出讓手續部分土地對應的出讓金為600萬元，但債務人所欠國有土地出讓金為1000萬元，國有土地出讓金認定為共益債的金額如何確定？
從本文引出的管理人的角度出發，站在維護債權人、債務人利益的立場，結合雙務合同的要求，管理人初步認定國有土地出讓機構已履行部分的義務對應的欠付土地出讓金因其已履行完畢不應再認定為共益債，所以共益債的認定金額應確定為600萬元。
但筆者認為，應按照欠付的全部土地出讓金1000萬元認定共益債金額。原因系合同約定的出讓土地系整塊土地出讓，土地價值也根據整塊土地及其與市政部門對該土地周邊規劃、配套建設相關，雖然土地出讓手續可以拆分辦理，但合同具備整體性，其約定的出讓土地不可拆分。因此，共益債的認定應依據合同約定未履行的土地出讓金為依據，不可以實際履行的義務對應的經濟價值為依據。實務中對此已有司法判例支持。
案號：（2018）浙06民終1214號
基本案情：某公司破產，因其欠付1300萬元的土地出讓金，某國土資源局申報1300萬元債權并認為該筆債權應認定為共益債，優先清償。后續某公司管理人認為其申報的債權中因900萬元已對應部分已辦理相應土地手續，剩余400萬元對應部分未辦理相應土地手續，認定共益債的債權金額應為未辦理土地手續的400萬元部分，其他部分債權應認定為普通債權。雙方因此產生糾紛，一審判決認定1300萬元債權性質全部未共益債，某公司及某公司管理人不服一審判決上訴至二審法院。
二審法院最終認定，1300萬元未繳納的土地出讓金全部為共益債權。駁回某公司及某公司管理人的上訴。
三、欠付國有土地出讓金而產生的滯納金（違約金）的認定問題。
如前文所述，國有土地出讓金債權依據民法性質符合法定條件應認定為共益債，否則應為普通債權。那么債務人因未按照國有土地出讓合同之約定履行付款義務導致產生的滯納金如何認定？
首先，誠如上文，隨著國有土地出讓合同性質向民事性質轉化，國有土地出讓金滯納金的性質也逐漸趨同于違約金。
其次，違約金的性質分為民事補償性和民事懲罰性，關于滯納金（違約金）隸屬于二者哪一種，實務中對此有相關判例可供參考：
案例一、(2020)川0504民初1968號
本案中，法院對于國有土地出讓金滯納金的性質認定為：“案涉土地出讓合同系行政機關與原告之間達成的協議，原告所請求的滯納金為欠付土地出讓款所產生，性質等同于民事懲罰性賠償金?！?/p>
案例二、(2018)最高法民再422號
本案為最高院的再審案件，最高法對于國有土地出讓金的性質分析為：“對國有土地使用權人不按土地出讓合同、劃撥用地批準文件等規定及時足額繳納土地出讓收入的，應當按日加收違約金額1‰的違約金。其目的不僅在于彌補損失，更在于通過懲罰性加強土地市場調控，提高土地利用效率，保證國家及時取得土地收益并投入國家建設?！?/p>
上述案例均將國有土地出讓金滯納金債權在實務中定性為民事懲罰性賠償金。筆者認為，應根據具體案件具體分析，應區分違約金系補償性還是懲罰性的性質。依據《全國法院破產審判工作會議紀要》第28條之規定，依照企業破產法第一百一十三條規定的順序清償后仍有剩余的，依次用于清償破產受理前產生的民事懲罰性賠償金、行政罰款、刑事罰金等懲罰性債權。如系補償性賠償金，應認定為普通債權。如系懲罰性賠償金性質的，應認定為劣后債權。
四、建議與總結
（一）作為國有土地出讓機構，在申報債權需明確其申報為普通債還是共益債。避免出現管理人認為應繼續履行出讓合同而國有土地出讓機構申報普通債權的尷尬局面。
（二）作為管理人，在對國有土地出讓合同是否繼續履行做決定時應做到全面考慮，謹慎行為。管理人應結合國有土地出讓合同的履行情況，消費者購房人的利益、債權人的利益綜合考量后來判定國有土地出讓合同是否繼續履行。
結 語
關于土地出讓金債權性質的認定，筆者雖與多數觀點不一致，但仍提筆所著，筆者希望，本文能拋磚引玉，引發實務中從事管理人業務的同行以及眾多理論學者進行更多的交流與探討。
[1]房地產開發企業破產案件中國有土地使用權出讓金性質認定及清償順位探究（2019年8月9日發表）
