從《關(guān)于依法從嚴(yán)打擊證券違法活動(dòng)的意見》看涉證券類犯罪的刑事執(zhí)法趨勢(shì)
作者：曾崢 陳伊韜 2021-07-08導(dǎo)語
2021年7月6日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于依法從嚴(yán)打擊證券違法活動(dòng)的意見》（下稱《意見》），要求在經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境深刻變化、資本市場(chǎng)改革開放不斷深化背景下，需進(jìn)一步推動(dòng)資本市場(chǎng)高質(zhì)量發(fā)展，健全依法從嚴(yán)打擊證券違法活動(dòng)體制機(jī)制，提高執(zhí)法司法效能，有效防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，為加快建設(shè)規(guī)范、透明、開放、有活力、有韌性的資本市場(chǎng)提供有力支撐。《意見》就整治證券違法活動(dòng)提出了零容忍要求、法治原則、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、底線思維四項(xiàng)工作原則，并明確了2022年、2025年兩個(gè)工作進(jìn)程驗(yàn)收的重要時(shí)間點(diǎn)，以期形成崇法守信、規(guī)范透明、開放包容的良好資本市場(chǎng)生態(tài)。在這其中，資本市場(chǎng)違法犯罪法律責(zé)任制度體系作為懲戒證券違法活動(dòng)的法律底線，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)行刑銜接問題的關(guān)鍵角色，也是彰顯正義底色、恪守法治原則、樹立司法權(quán)威的重要途徑，需要得到證券市場(chǎng)從業(yè)人員的關(guān)注和重視。黨中央和國(guó)務(wù)院在證券領(lǐng)域如此高規(guī)格，如此具體的指導(dǎo)性動(dòng)作非常少見，該文件的頒布實(shí)施很可能成為資本市場(chǎng)一個(gè)新的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。下文將結(jié)合《意見》對(duì)于打擊證券市場(chǎng)違法犯罪行為的執(zhí)法趨勢(shì)進(jìn)行簡(jiǎn)要分析。
一、對(duì)涉及證券市場(chǎng)犯罪的刑事執(zhí)法力度總體將會(huì)加大。 《意見》第五條指出：加大刑事懲戒力度。貫徹實(shí)施刑法修正案（十一），同步修改有關(guān)刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)，完善相關(guān)刑事司法解釋和司法政策。 繼2019年新《證券法》落地之后，刑十一在證券類犯罪方面的改動(dòng)相與銜接，刑事處罰力度隨之水漲船高。就證券類犯罪而言，修改內(nèi)容集中于欺詐發(fā)行股票、債券，違規(guī)披露、不披露重要信息，提供虛假證明文件以及操縱證券、期貨市場(chǎng)四個(gè)方面，大幅提高了證券違法違規(guī)成本，進(jìn)一步強(qiáng)化信息披露要求，壓實(shí)中介機(jī)構(gòu)市場(chǎng)“看門人”法律職責(zé)。但是上述罪名新增設(shè)的量刑梯度所相對(duì)應(yīng)的情節(jié)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)還未出臺(tái)。此外，針對(duì)個(gè)罪的認(rèn)定細(xì)節(jié)，如欺詐發(fā)行股票的數(shù)額認(rèn)定是看實(shí)際發(fā)行數(shù)額還是募集文件備案金額，違規(guī)信披犯罪作為結(jié)果犯如何衡量實(shí)行行為與損害股東或其他人利益的危害結(jié)果之間的因果關(guān)系，提供虛假證明文件罪作為幫助犯其主觀故意的明知認(rèn)定問題等都有待后續(xù)司法解釋和司法政策進(jìn)一步落實(shí)解決。 二、對(duì)證券違法活動(dòng)行政處罰和刑事追責(zé)銜接將更緊密。 《意見》第十條指出：完善證券案件偵查體制機(jī)制。進(jìn)一步發(fā)揮公安部證券犯罪偵查局派駐中國(guó)證監(jiān)會(huì)的體制優(yōu)勢(shì)，完善線索研判、數(shù)據(jù)共享、情報(bào)導(dǎo)偵、協(xié)同辦案等方面的行政刑事執(zhí)法協(xié)作機(jī)制。進(jìn)一步優(yōu)化公安部證券犯罪偵查編制資源配置，加強(qiáng)一線偵查力量建設(shè)。 《意見》第十一條指出：完善證券案件檢察體制機(jī)制。根據(jù)案件數(shù)量、人員配備等情況，研究在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部組建金融犯罪辦案團(tuán)隊(duì)。探索在中國(guó)證監(jiān)會(huì)建立派駐檢察的工作機(jī)制，通過參與案件線索會(huì)商研判、開展犯罪預(yù)防等，加強(qiáng)最高人民檢察院與中國(guó)證監(jiān)會(huì)、公安部的協(xié)同配合。加強(qiáng)證券領(lǐng)域檢察隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)。涉嫌重大犯罪案件移送公安機(jī)關(guān)時(shí)，同步抄送檢察機(jī)關(guān)。 針對(duì)證券類犯罪以罰代刑的普遍問題，證監(jiān)會(huì)于2020年7月17日發(fā)布了《證券期貨違法行為行政處罰辦法（征求意見稿）》，其中第二十七條、第二十八條和第二十九條就行刑銜接程序問題作出了明確規(guī)定。隨著《刑法》證券類犯罪的整體存在感提升，資本市場(chǎng)不法行為行刑銜接的加強(qiáng)，以往通過證監(jiān)會(huì)行政處罰追究行政責(zé)任的不法行為，今后極有可能從刑事角度追究刑事責(zé)任。而此次《意見》中特別就證券案件偵查、檢察體制機(jī)制的完善做出表述，要求證監(jiān)會(huì)與公安機(jī)關(guān)同步跟進(jìn)，案情重大的，檢查機(jī)關(guān)也會(huì)得到資料的同步抄送，在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門配合，分擔(dān)案件壓力的同時(shí)，也能提高司法效率，加速轉(zhuǎn)化程序的對(duì)接流暢。 三、對(duì)于涉證券類犯罪將加強(qiáng)集中管轄，專事專辦。 《意見》第十三條指出：在證券交易場(chǎng)所、期貨交易所所在地等部分地市的公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)設(shè)立證券犯罪辦案、審判基地。加強(qiáng)對(duì)證券犯罪辦案基地的案件投放，并由對(duì)應(yīng)的檢察院、法院分別負(fù)責(zé)提起公訴、審判，通過犯罪地管轄或者指定管轄等方式，依法對(duì)證券犯罪案件適當(dāng)集中管轄。 由于證券類犯罪往往隱藏于復(fù)雜的交易結(jié)構(gòu)與資金流向中，無論是證據(jù)搜集、審訊突破還是法律認(rèn)定都需要過硬的專業(yè)素養(yǎng)。本條規(guī)定意在加強(qiáng)集中管轄，專事專辦，通過針對(duì)證券犯罪設(shè)立特定的辦案、審判基地，保障司法機(jī)關(guān)案件經(jīng)辦人員的專業(yè)化程度。基地設(shè)立于證券交易場(chǎng)所、期貨交易所所在地也可以保障案件行刑銜接效率，有助于公檢法系統(tǒng)及時(shí)介入，避免發(fā)生有罪不究，以罰代刑的現(xiàn)象。 四、對(duì)規(guī)模化、體系化的場(chǎng)外配資的執(zhí)法力度會(huì)加強(qiáng)。 《意見》第十六條指出：加強(qiáng)場(chǎng)外配資監(jiān)測(cè)，依法堅(jiān)決打擊規(guī)模化、體系化場(chǎng)外配資活動(dòng)。嚴(yán)格核查證券投資資金來源合法性，嚴(yán)控杠桿率。 場(chǎng)外配資活動(dòng)是許多證券類犯罪的違法起點(diǎn)，部分涉及老鼠倉(cāng)或者內(nèi)幕交易的違法行為人，為了尋求巨額回報(bào)，往往去尋找超高杠桿壓力的資金借貸，這種巨大的投機(jī)性嚴(yán)重威脅證券市場(chǎng)的公平有序和穩(wěn)定環(huán)境。2020年3月1日新《證券法》施行后正式將融資融券業(yè)務(wù)納入需經(jīng)國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)核準(zhǔn)的特許經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，將功能監(jiān)管與行為監(jiān)管的行政命令轉(zhuǎn)化為法律語言固定下來，明確了場(chǎng)外配資的非法性。在監(jiān)管確定邊界后之后，轉(zhuǎn)入地下的場(chǎng)外配資往往存在涉嫌非法經(jīng)營(yíng)罪的刑事風(fēng)險(xiǎn)，而有的不法行為人甚至借配資之名行詐騙之實(shí)，通過虛構(gòu)虛擬盤交易侵吞融資方財(cái)產(chǎn)，或是擅自轉(zhuǎn)移配資資金用于其他業(yè)務(wù)，潛在風(fēng)險(xiǎn)巨大。 五、對(duì)非法進(jìn)行證券投資咨詢類的執(zhí)法行動(dòng)會(huì)持續(xù)增多。 《意見》第十六條指出：堅(jiān)決取締非法證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)，堅(jiān)決清理非法證券業(yè)務(wù)，堅(jiān)決打擊非法證券投資咨詢等活動(dòng)。 《刑法》第二百二十五條非法經(jīng)營(yíng)罪第三款明確提及：未經(jīng)國(guó)家有關(guān)主管部門批準(zhǔn)非法經(jīng)營(yíng)證券、期貨、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的，或者非法從事資金支付結(jié)算業(yè)務(wù)的構(gòu)成非法經(jīng)營(yíng)行為。而新《證券法》第一百二十條規(guī)定了證券承銷，經(jīng)紀(jì)，投資咨詢，與證券交易、證券投資活動(dòng)有關(guān)的財(cái)務(wù)顧問屬于需經(jīng)國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)核準(zhǔn)，取得經(jīng)營(yíng)證券業(yè)務(wù)許可證的特許經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)。就證券投資咨詢而言，根據(jù)《證券投資顧問業(yè)務(wù)暫行規(guī)定》，包括投資的品種選擇、投資組合以及理財(cái)規(guī)劃建議等。證監(jiān)會(huì)曾于2018年發(fā)文《警惕互聯(lián)網(wǎng)“非法薦股”風(fēng)險(xiǎn)》，2019年發(fā)文《警惕以“投資者教育”為名的非法薦股活動(dòng)》，2020年發(fā)文《防范非法薦股，遠(yuǎn)離非法證券投資咨詢》，連續(xù)多年重申非法薦股類投資咨詢活動(dòng)的危險(xiǎn)性，并對(duì)該行業(yè)陸續(xù)出現(xiàn)的，諸如教育培訓(xùn)、網(wǎng)上直播等具有迷惑性的新形式加以提示，而這其中還有部分投資咨詢公司純粹是通過薦股話術(shù)進(jìn)行詐騙或者非法集資等犯罪活動(dòng)，牽涉面廣、危害性大、被害人多，屬于衍生多類違法犯罪活動(dòng)的源頭性犯罪。此外，從證監(jiān)會(huì)專項(xiàng)整治活動(dòng)中放出的薦股類典型案例來看[1]，即使是具有從業(yè)資質(zhì)的投資咨詢公司，其薦股系統(tǒng)若存在未按規(guī)定及時(shí)公示備案，未對(duì)個(gè)股宣傳采用適當(dāng)描述，未對(duì)投資者提示潛在的投資風(fēng)險(xiǎn)等漏洞，也會(huì)因?yàn)楹弦?guī)問題受到證監(jiān)會(huì)處罰。 六、對(duì)當(dāng)下私募基金行業(yè)存在的違法行為尤其是侵占或挪用基金財(cái)產(chǎn)的行為將逐漸納入并加大刑事打擊。 《意見》第十八條指出：強(qiáng)化私募違法行為的法律責(zé)任。加大對(duì)私募領(lǐng)域非法集資、私募基金管理人及其從業(yè)人員侵占或挪用基金財(cái)產(chǎn)等行為的刑事打擊力度。加快制定私募投資基金管理暫行條例，對(duì)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)和創(chuàng)業(yè)投資管理企業(yè)實(shí)行差異化監(jiān)管和行業(yè)自律。 由于資金流通本身的隱蔽性、流動(dòng)性和靈活性，私募基金實(shí)際投向、資金周轉(zhuǎn)等資金運(yùn)作問題一直以來都是私募背后的“灰色地帶”，而這些問題也隨著私募基金穿透式監(jiān)管一一浮出水面。《私募投資基金監(jiān)督管理暫行辦法》第二十三條明確指出相關(guān)從業(yè)人員不得有侵占、挪用基金財(cái)產(chǎn)的行為。但是在實(shí)踐中，由于基金投資運(yùn)作尤其是股權(quán)類和其他類的基金投向很難構(gòu)成閉環(huán)，無法做到全域監(jiān)控，從而成為監(jiān)管的重難點(diǎn)問題。此外，在罪名適用上，背信運(yùn)用受托財(cái)產(chǎn)罪的主體要求是金融機(jī)構(gòu)，私募基金的主體并不適格，挪用資金罪要求行為人利用職務(wù)上的便利但違背本單位意志，挪用本單位的資金，基金管理人挪用基金財(cái)產(chǎn)在特征上并不符合上述要件，合同詐騙罪、職務(wù)侵占罪均要求有非法占有目的，因此相關(guān)涉案行為取證難，入罪難成為了普遍現(xiàn)象。在這一背景下，《意見》十八條的出臺(tái)繼2021年1月證監(jiān)會(huì)《關(guān)于加強(qiáng)私募投資基金監(jiān)管的若干規(guī)定》后再次重申釋放了對(duì)于這類行為的監(jiān)管信號(hào)，當(dāng)然也不排除后續(xù)通過刑法修正案的方式，比如增加背信運(yùn)用受托財(cái)產(chǎn)罪的主體范圍來從立法上進(jìn)一步完善。 七、金融風(fēng)險(xiǎn)背后滋生的腐敗問題將被進(jìn)一步加強(qiáng)懲治。 《意見》第三十條指出：執(zhí)法司法機(jī)關(guān)與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)協(xié)同推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)處置和金融領(lǐng)域反腐敗工作，堅(jiān)決查處金融風(fēng)險(xiǎn)背后的各種腐敗問題，同時(shí)注重防范腐敗案件可能誘發(fā)的資本市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。優(yōu)先查處可能影響資本市場(chǎng)重大改革進(jìn)程、可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的案件，以及監(jiān)管工作人員與市場(chǎng)人員內(nèi)外勾連等案件。 監(jiān)管一直特別關(guān)注金融領(lǐng)域的腐敗問題。2021年2月證監(jiān)會(huì)發(fā)布《監(jiān)管規(guī)則適用指引—關(guān)于申請(qǐng)首發(fā)上市企業(yè)股東信息披露》，強(qiáng)化對(duì)突擊入股、入股價(jià)格異常、利益輸送、“影子股東”等行為的監(jiān)管約束，壓實(shí)擬上市企業(yè)信息披露責(zé)任和中介機(jī)構(gòu)核查責(zé)任，引導(dǎo)合法合規(guī)投資擬上市企業(yè)。在發(fā)行上市層面要求維護(hù)市場(chǎng)“三公”秩序。2021年5月16日證監(jiān)會(huì)發(fā)布的《依法對(duì)相關(guān)賬戶涉嫌操縱中源家居等股票行為立案調(diào)查》中也提到“將重拳打擊肆意妄為、逃避監(jiān)管的各類操縱市場(chǎng)行為，對(duì)于上市公司及實(shí)控人、私募基金、公募基金等相關(guān)機(jī)構(gòu)和個(gè)人從事或參與的，證監(jiān)會(huì)將會(huì)同公安機(jī)關(guān)依法徹查嚴(yán)處，絕不姑息。”矛頭直接指向證券市場(chǎng)“偽市值管理、真操縱股價(jià)”的業(yè)界潛規(guī)則，以及參與其中的上市公司、券商、公募等機(jī)構(gòu)人員，為了股東套現(xiàn)、減持或質(zhì)押等，聯(lián)合機(jī)構(gòu)資金“抬轎”，通過“坐莊”操縱股價(jià)，實(shí)現(xiàn)各種灰色利益。[3]在此之后，多家上市公司因被指控操縱股價(jià)受到證監(jiān)會(huì)調(diào)查處罰。近來，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委駐證監(jiān)會(huì)紀(jì)檢監(jiān)察組也堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)防范和腐敗問題治理同步，深挖風(fēng)險(xiǎn)事件背后的腐敗問題，對(duì)證監(jiān)會(huì)證券發(fā)行注冊(cè)全業(yè)務(wù)鏈條公權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)督檢查，表明黨中央防范腐敗、杜絕權(quán)力尋租的堅(jiān)決立場(chǎng)與零容忍態(tài)度。 綜上，《意見》進(jìn)一步落實(shí)了黨中央對(duì)于證券市場(chǎng)“建制度、不干預(yù)、零容忍”九字方針，對(duì)于加快構(gòu)建更加成熟更加穩(wěn)定的資本市場(chǎng)基礎(chǔ)制度體系，切實(shí)提高違法成本，堅(jiān)決維護(hù)資本市場(chǎng)秩序和保護(hù)投資者合法權(quán)益具有重要指導(dǎo)意義。對(duì)于上市公司及資本從業(yè)人員而言，刑事合規(guī)與刑事風(fēng)險(xiǎn)控制的意識(shí)現(xiàn)在是，且未來也必將是應(yīng)該重視和關(guān)注的，且需要與真正的市值管理同行。此外，作為行政前置類案件，證券市場(chǎng)犯罪的行刑銜接也必將越來越密切且通達(dá)，移或不移的灰色模糊地帶變得越來越小，證券稽查的違法行為達(dá)到刑事訴訟證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)而向公安移送的概率和比例將越來越大，總結(jié)來說:在合規(guī)問題上，事前預(yù)防，從嚴(yán)控制方是應(yīng)有的正確態(tài)度和長(zhǎng)久之策。 注釋 [1] 第一財(cái)經(jīng) 證監(jiān)會(huì)嚴(yán)打“非法薦股” 一投資咨詢機(jī)構(gòu)遭罰，載https://www.yicai.com/news/100735405.html，訪問時(shí)間：2021年7月7日。 [1] 新華社 內(nèi)外勾連、聯(lián)合坐莊、操縱股價(jià)……偽市值管理幕后交易，堪比黑幫大片， 載 https://baijiahao.baidu.com/s?id=1700891780000276314&wfr=spider&for=pc，訪問時(shí)間：2021年7月7日。
