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【摘要】當前，國際碳關稅立法加速演進，歐盟、美國等發達國家通過單邊碳壁壘重塑貿易規則。歐盟《碳邊境調節機制》（CBAM）于2023年5月正式實施，美國《清潔競爭法案》（CCA）等提案采用“相對碳排放量”標準。全球碳關稅呈現“俱樂部化”趨勢，七國集團推動碳關稅聯盟，加劇發展中國家供應鏈壓力。與此同時，中國正構建“碳市場+碳稅+碳足跡”立體化政策體系應對挑戰。未來需加速完善“雙輪驅動”機制：通過碳稅對沖國際碳壁壘，依托碳市場擴大行業覆蓋；企業需建立國際標準碳核算體系，以綠電認證降低間接排放。律師服務可助力企業構建跨境合規路徑，參與國際規則談判，探索司法反制措施，將中國碳治理實踐轉化為全球規則話語權，維護貿易公平與氣候治理協同發展。

【關鍵詞】碳關稅 立法歷程 政策現狀 綠色發展 法律新需求

（一）國際氣候治理進程中碳關稅的立法歷程發展演變

碳關稅的立法進程折射出全球氣候治理的深層博弈。自2007年法國首次提出對未簽署《京都議定書》國家征收碳關稅的設想后，歐盟便成為這一政策的主要推動者。歐盟謀定內部碳市場的建設，同時探索碳關稅的制度設計。2021年成為碳關稅立法的關鍵轉折點。歐盟委員會正式提出“碳邊境調節機制”（CBAM），將鋼鐵、水泥、鋁等五大高耗能行業納入征稅范圍，并設定2023—2025年過渡期。這一機制要求進口商根據歐盟碳價與原產國碳價的差額購買排放證書，旨在消除“碳泄漏”風險并保護本土產業競爭力。與此同時，美國拜登政府調整氣候政策，明確支持碳關稅，宣稱將對減排不力國家的進口商品征稅，與歐盟形成協同態勢。英國、加拿大、日本等發達國家也相繼表態支持，形成發達國家陣營的碳關稅共識。歐盟的立法進程充滿內部博弈。歐洲議會主張強化征稅力度，將間接排放納入核算并縮短過渡期，而歐盟理事會則傾向漸進式推進，平衡成員國利益。最終，2023年5月，CBAM正式生效成為歐盟法律，計劃2026年全面實施。這一機制不僅是歐盟氣候政策的延伸，更標志著全球貿易規則向低碳化轉型的重要一步。然而，碳關稅的合法性與公平性爭議持續發酵。發展中國家普遍反對其單邊主義色彩，認為其違背《聯合國氣候變化框架公約》“共同但有區別的責任”原則，并可能加劇國際貿易失衡。中國作為全球最大出口國，多次強調碳關稅是披著環保外衣的貿易保護主義，主張通過多邊談判解決氣候問題。同時，中國加速國內碳市場建設，推動綠色技術創新，并通過“一帶一路”倡議支持發展中國家低碳轉型，以實際行動參與全球氣候治理。

當前，碳關稅從理論爭議轉向制度實踐，但其對全球貿易格局和氣候治理的影響仍具有不確定性。如何在減排目標與發展權之間尋求平衡，避免碳關稅演變為新型貿易壁壘，成為國際社會面臨的共同挑戰。未來，唯有堅持多邊主義原則，完善全球碳定價機制，才能真正推動氣候治理與經濟發展的協同共進。

表一：近年來國際重要的有關碳關稅的立法政策

（二）國際碳關稅的發展演變

在全球能源轉型與氣候治理體系重構的背景下，碳排放權已成為國際貿易領域的核心競爭要素。以歐盟碳邊境調節機制（CBAM）為代表的新型貿易壁壘，正在重塑全球價值鏈分工格局。這種由發達國家主導的氣候政策“俱樂部化”趨勢，通過構建區域性碳關稅聯盟，形成了具有排他性的綠色貿易壁壘體系。目前，各國設置“碳壁壘”的做法蔚然成風，對全球大力發展可再生能源的一致目標和全球貿易造成了影響。英國政府在2024年10月30日宣布了與歐盟相似的CBAM實施計劃，預計將在2027年生效。2023年3月30日，澳大利亞政府修訂了《保障規則》，提出要應對碳泄漏并出臺相關碳邊境與調節機制、碳排放相關標準以及受碳壁壘影響的企業支持性政策等。此外，美國、加拿大、日本等國政府都在不同場合表達了對碳關稅的支持與肯定，并加緊醞釀自身的碳關稅方案，以應對氣候變化和促進綠色低碳經濟的發展。然而，這種演進方式實際上是違背了碳關稅設立的應有之義，與其為了應對氣候變化，促進全球經濟向著高端低耗的初衷背道而馳。

未來，在各國間尋求維護氣候正義與保障發展權益間的平衡，建立更具包容性的國際碳定價機制，完善氣候融資與技術轉移體系，將是破解碳關稅困局，發揮其該有的設立優勢的關鍵所在。

（一）歐盟碳邊境調節機制（CBAM）

1.歐盟碳邊境調節機制（CBAM）概述

碳邊境調節機制（carbon border adjustment mechanism，CBAM），也稱碳納入機制（carbon inclusion mechanism），俗稱“碳關稅”（carbontariff），主要是針對進口產品，對其所隱含的與碳排放相關的稅收政策。其核心邏輯是：一國對進口產品按其生產過程中的碳排放強度征稅，以平衡本國與外國企業在碳成本上的差異，避免“碳泄漏”，即高碳產業向環保標準較低的國家轉移。征收碳關稅核心目的在于，通過對進口產品的碳排放進行定價，促使進口商和生產商采取更積極的減排措施，以降低全球溫室氣體的排放總量。

2.CBAM實施目的

CBAM的設計體現了歐盟在應對氣候變化問題上的預期目的。歐盟想通過市場手段維護自身經濟利益，同時更進一步地重構推動全球氣候治理體系向更有利于歐洲的方向發展。因此，CBAM實施的目的在于：首先，確定碳泄漏的風險。在全球氣候政策差異化背景下，部分非歐盟國家尚未建立完善的碳定價體系。該機制通過對進口產品隱含碳排放實施等價調節，防止歐洲企業因成本差異將高碳產業轉移至碳約束寬松地區，從而確保歐盟氣候政策的完整性與減排目標的實現。其次，保護歐盟境內企業的國際競爭力及爭奪全球氣候治理話語權和規則制定權。通過構建公平的碳成本框架，既避免歐盟企業因承擔額外碳成本而削弱國際競爭力，又可借助碳邊境調節工具提升歐盟在全球氣候治理中的規則制定權，推動形成符合其氣候戰略的國際標準體系。最后，通過碳邊境調節形成的財政收入，將定向投入于歐盟低碳技術研發、清潔能源基礎設施建設等領域，構建“碳關稅征收+資金反哺+產業升級”的可持續發展的閉環，為歐盟產業綠色轉型提供持續動力。

3.CBAM出臺對我國企業碳足跡產品與國際銜接的挑戰

除電力行業外，我國涉及的其他行業，包括水泥化肥、氫、鋼鐵和鋁行業在內，現階段相應產品出口歐盟需申報直接和間接排放數據。根據CBAM中的相關規定，對于過渡期應實施的相關政策，對涉及的行業產品的隱含碳排放將按生產者的實際排放來計算，對于產品生產過程中使用電力造成的間接排放量，則可采用實際的電力排放因子計算；若無法提供具體數據，則采用默認值進行計算。該默認值將依據出口國的平均排放強度確定，可參考國際能源署公布的電力排放因子、各國平均電網排放因子，或者當邊際機組為火電時的平均排放因子。因此，對于產品生產使用綠色電力的，若電力由自備可再生能源電廠，或由歐盟認可的PPA方式提供，則產品的電力間接碳排放可計為零。值得關注的是，CBAM機制與歐盟碳市場深度綁定。盡管現階段僅涉及直接碳排放定價，但過渡期內已要求進口商按季度報告全口徑排放數據。

隨著政策演進，間接排放納入核算的可能性顯著增加。然而，當前核算邊界的擴展范圍、數據追溯機制及排放因子確定方法等關鍵要素仍存在較大政策不確定性，這對我國出口企業的數據管理能力、供應鏈協同水平及綠色電力采購策略提出了系統性挑戰。

（二）美國CBAM相關政策與提案

1、行業范圍

美國的碳邊境調節機制（CBAM）相關法案，其適用范圍廣泛，涵蓋了初級產品和制成品。在眾多提案中，鋁、水泥、玻璃、鋼鐵、塑料、石化等行業的初級產品和制成品均被納入征稅范圍。

表二：美國CBAM相關政策及主要內容

2、間接排放核算體系的分析

根據《外國污染費法案》（FPFA）的規定，溫室氣體排放強度的核算體系中既包含生產環節的直接排放，也涵蓋能源消耗等過程產生的間接排放，同時還納入了供應鏈上游環節的排放數據。相比之下，《清潔競爭法案》（CCA）構建的核算框架要求在國內生產商核算直接排放的基礎上，特別將外購電力產生的間接排放納入強制披露范圍。這種制度設計既體現了國際氣候政策的協同性，又保持了國內立法的針對性特征。

實際上，兩大法案在核算標準上呈現顯著差異，為我們確立核算體系時提供較為全面的考慮范圍。FPFA采用全生命周期評估方法，將產品從原材料開采到廢棄物處理的完整鏈條納入考量，其核算范圍覆蓋產品供應鏈的所有環節。而CCA則聚焦于生產企業的能源消費結構，通過追蹤外購電力的來源，建立動態排放因子數據庫。這種差異反映了立法者對污染責任分配的不同認知：前者強調生產者責任延伸原則，后者則側重能源消費端的減排導向。

3、豁免條款具有較強的針對性

美國《清潔競爭法案》（CBAM）豁免條款的制度設計呈現出顯著的針對性特征，其引入了“碳俱樂部條款”。盡管該條款可能與世貿組織的非歧視原則相悖，但它賦予財政部部長一項權力，即對于實施碳定價政策的國家，可對其進口商品減免部分或全部費用。據此推測，歐盟產品有望獲得費用減免資格。此外，該法案還規定，根據《對外援助法》第124節定義的相對最不發達國家，若其初級產品產量占全球出口總額的比例不超過3%，則可免繳碳費用。《外國污染費法案》（FPPA）的豁免條款的涉及盡顯“美國優先”理念。在氣候政策層面，僅當進口商品的國內外溫室氣體排放強度差距控制在10%以內時，才免征稅款；其余豁免情形則更偏向于貿易政策考量。

事實上，這一類頗具明顯傾向的豁免條款在實施過程中極容易引發爭議。若沒有第三方評估機構對政策執行的透明度和公正性提供擔保，豁免條款的實施效果的有效性會存在巨大爭議。究其原因，這種制度設計上的本質依據是全球氣候治理體系中責任共擔原則與國家利益訴求之間的深層矛盾。

（三）歐盟與美國的碳邊境調節機制比較

1.碳邊境調節機制的制度設計對比

在碳邊境調節機制的制度設計方面，歐盟與美國呈現出顯著差異。歐盟的碳邊境調節機制（CBAM）在覆蓋范圍上存在明確限制，其豁免條款僅適用于已加入歐盟碳市場的非歐盟成員國，以及與歐盟建立碳市場連接機制的國家。相比之下，美國《清潔競爭法》（CCA）構建了更為寬泛的適用體系。CCA不僅將監管對象延伸至境外生產商，形成跨境碳約束機制，還特別設置了針對最不發達國家的差異化豁免政策。從政策功能層面分析，歐盟的CBAM機制在實施過程中更傾向于發揮關稅壁壘的作用，通過價格調節手段保護歐盟內部市場；而美國的CCA則試圖通過構建跨境碳定價體系，推動全球低碳技術標準的形成。

2.征收范圍

歐美在征收范圍上均著重關注碳泄漏風險較高以及碳排放強度較大的行業。其長遠目標是在2025年之前將下游產品納入征稅范疇，并計劃在2030年之前將所有相關行業整合進歐盟碳市場體系中。相比之下，美國的《清潔競爭法》（CCA）在2024年和2025年期間的征稅范圍將涉及21個行業的相關產品，主要聚焦于碳密集型行業的初級產品。從2026年起，美國CCA對進口產品的征稅范圍將得到進一步拓展，將涵蓋下游的制成品，若進口產品中包含超過500磅的CCA納管產品，也將被納入征稅范圍。到2028年，這一標準將更加嚴格，降至100磅。

3.征收標準

歐盟的CBAM體系遵循“絕對碳排放量”準則，對進口商品在生產流程中產生的直接及間接排放總量均征收邊境碳稅。相反，美國的CCA體系則依據“相對碳排放量”標準運作，對于進口產品，若其碳排放量超出美國同類產品的平均碳含量（即基準值），則將對該超出部分進行征稅，稅費的具體數額則根據產品實際碳排放量與美國基準值之間的差額來決定。

歐美碳關稅政策設計的差異導致其產生的影響大相徑庭。從客觀效果來看，歐盟的碳邊境調節機制（CBAM）促使各國碳價上升，使其與歐盟碳價持平或趨于接近。因為在計算邊境碳稅時，歐盟會從進口產品的稅費中剔除其在本國已支付的碳價部分。所以，只要中國的碳價與歐盟碳價保持一致，就可以避免繳納碳關稅。相比之下，CCA并不關注外國碳價，不論美國國外生產者還是美國國內生產者，只要是高排放，就予以相應的懲罰。

（一）國際碳關稅實施背景下的我國碳關稅制度設計及動因分析

1.我國開征碳稅的必要性

開征碳稅是應對歐盟碳關稅的戰略選擇。歐盟碳邊境調節機制（CBAM）設置了碳關稅抵免規則，允許進口商抵扣在原產國已支付的碳定價成本。當前我國碳排放權交易市場尚未獲得歐盟互認，出口企業無法通過現有碳市場定價獲得抵免。相較于碳市場的間接定價機制，碳稅作為顯性稅收工具具有可直接抵扣的制度優勢。隨著歐盟免費碳配額將于2034年完全取消，我國出口企業面臨的碳關稅成本將顯著上升。通過開征碳稅構建可抵免的碳排放成本體系，能夠有效對沖歐盟碳關稅對實體經濟的沖擊，維護外貿競爭力。

從國內情況出發，我國現有碳市場覆蓋約51億噸二氧化碳當量，主要集中于電力、鋼鐵等重點排放行業。碳稅可有效填補中小型企業、建筑交通等領域的治理空白，形成“碳市場+碳稅”的雙軌治理格局。通過差異化稅率設計，能夠精準引導能源結構轉型，加速清潔能源替代進程。這種價格機制與行政手段協同發力的模式，將為實現2030年碳達峰、2060年碳中和目標提供雙重制度保障。

2.我國碳關稅立法成果

我國正在建立以碳排放權交易市場為核心的減排體系。以《碳排放權交易管理暫行條例》（下文簡稱：條例）總綱，發布了登記、交易、結算三項規則，同時組織制修訂了碳排放核算報告和核查指南、配額分配方案等規范性文件。這些文件與《條例》共同構建了一個涵蓋“行政法規+部門規章+規范性文件+技術規范”的多層級制度體系。

《條例》首次以行政法規的形式明確了碳排放權交易及相關活動的制度框架。它細化了國家和地方生態環境主管部門在重點排放單位名錄確定、排放數據報送與年度報告核查、配額分配和清繳、市場交易等關鍵環節的重點管理事項。同時，厘清了重點排放單位、注冊登記機構、交易機構以及第三方技術服務機構等在支撐保障市場運行中的作用，并明確了對未按期足額清繳配額、碳排放數據弄虛作假等行為的處罰規則。條例用實施精準且有力的監管，保障碳排放權交易市場的健康發展。

碳排放權交易與溫室氣體自愿減排相互補充、緊密銜接，共同構成了碳排放管理的核心內容。基于此，剛剛施行的《上海市碳排放管理辦法》（下文簡稱：辦法）適用于本市地方碳排放配額管理、溫室氣體自愿減排以及相關的交易活動及其監督管理。同時，《辦法》明確指出，對于納入全國市場的碳排放權交易、溫室氣體自愿減排交易及相關活動的監督管理，應按照國家的相關規定執行，尤其針對碳排放配額的管理。《辦法》中規定，碳排放配額的取得、變更、清繳、注銷等關鍵環節，均需通過碳排放配額注冊登記系統進行登記。這一規定實現了碳排放配額管理的信息化、規范化和透明化，有助于提高管理效率，確保碳排放配額的流轉和使用符合相關規定，為碳排放權交易市場的穩定運行提供有力支撐。明確碳排放配額采取免費和有償相結合的方式進行分配，并對納管單位合并、分立后的配額承接作出規定；明確納管單位的配額清繳義務，以及關停和遷出時的處理。

表三：我國現階段的立法成果及政策文件

在促進我國碳關稅法律體系走向完善，并實現與國際銜接的過程中，必然將催生大量的新興法律服務需求，其中涵蓋了國際規則解讀、跨境交易合規、碳金融產品設計等領域。法律專業人士若能提前布局碳稅、碳交易相關研究，不僅能深度參與國內碳市場規則完善與項目實踐，還可借助企業出海，在跨國企業碳合規、國際爭議解決等場景中發揮關鍵作用。

我國雖已初步構建碳排放權交易市場框架，但與國際碳關稅規則對接仍存在顯著法律真空。以《碳排放權交易管理暫行條例》為核心的制度設計尚未完全覆蓋碳關稅所涉的國際貿易維度，企業跨境碳成本核算體系、碳價互認機制、爭議解決路徑等關鍵環節仍處于政策探索期。這種制度性落差不僅導致我國出口企業面臨歐盟碳關稅的合規風險，更可能削弱我國在全球氣候治理中的話語權。當前亟須從立法完善、企業合規建設、法律服務創新三個維度系統推進碳關稅領域的規則銜接與制度協同，這既是應對國際碳壁壘的現實需求，更是構建新發展格局的戰略選擇。

（一）我國碳關稅法律體系的亟待完善以及與國際貿易規則的對接缺口

歐盟CBAM機制以產品全生命周期碳排放核算為核心，要求進口商提供經第三方核查的碳排放數據，并接受歐盟碳價水平的成本調節。反觀我國現行《碳排放權交易管理暫行條例》主要針對境內重點排放單位，對產品碳足跡核算、跨境數據互認、碳稅抵免機制等關鍵要素缺乏明確規定。這種制度上的差異導致我國碳市場覆蓋行業范圍與歐盟CBAM管控的六大高碳行業存在顯著錯位，企業難以通過國內碳市場機制完全對沖跨境碳成本。另外，生態環境部等15部門聯合發布的《關于建立碳足跡管理體系的實施方案》雖提出構建產品碳標識認證制度，但具體實施規則尚未與國際主流標準接軌。以電力間接排放核算為例，歐盟對非物理直連的電力采購僅認可特定排放因子，而我國電網平均排放因子尚未建立國際互認機制，這種技術標準差異可能使企業實際碳成本被高估。更值得注意的是，最高人民法院關于碳排放數據造假的司法解釋雖強化了數據真實性保障，但碳關稅爭議涉及的跨國司法協作、第三方核查機構資質互認等深層次問題仍未突破法律規制邊界。

（二）碳關稅法律服務的專業化發展面臨巨大機遇與挑戰

隨著歐盟CBAM正式實施日期的臨近，企業合規需求呈現爆發式增長，律師服務必須實現從傳統貿易法向氣候、能源、貿易、稅收等交叉領域的跨越。例如：碳數據合規審查將會在未來成為出口企業標配服務，律師需協助企業建立符合歐盟CBAM標準的碳排放監測計劃，規范數據采集、傳輸、存儲全流程的法律風險點。尤其在我國碳關稅法律體系與國際標準銜接有所不足的情況下，碳關稅申報爭議解決需求或將激增，包括針對歐盟進口商不合理碳價主張的異議程序、碳足跡核算方法學的司法挑戰、反補貼調查中的碳成本抗辯等。

（三）面向碳關稅時代的法律能力建設亟待體系化推進

構建具有國際競爭力的碳關稅法律服務能力，需要制度環境、專業人才、技術工具的三重支撐。在政策層面，司法部應會同生態環境部、商務部等部門實時關注國際碳關稅市場動態，定期發布重點行業合規指引。在教育層面，高校法學院需增設氣候法與國際貿易法交叉學科，培養熟悉碳稅監測、報告、核查體系的法律復合型人才。在技術層面，律所應當研發碳關稅模擬計算系統，集成主要國家的稅率算法和豁免規則，提升法律服務的精準度和響應速度。某國際仲裁機構開發的碳關稅案例數據庫，已實現基于人工智能的類案檢索和風險預警，這種技術賦能模式顯著提升了律師應對復雜爭議的效率。碳關稅法律服務的專業化程度將成為衡量我國涉外法治建設水平的重要標尺，更是維護國家經濟安全不可或缺的戰略能力。

在全球氣候治理體系重構的關鍵時期，我國正面臨歐盟碳邊境調節機制（CBAM）等單邊氣候政策的系統性挑戰。作為全球最大的碳排放權交易市場，我國依托碳市場建設積累的制度優勢與制造業綠色轉型實踐經驗，完全有能力通過法律制度創新供給實現戰略突破。

基于此，加快構建既符合國際氣候治理規則又具有中國特色的碳關稅法律框架已成為當務之急。當前，我國已初步形成以《碳排放權交易管理暫行條例》為核心的制度體系，但在邊境碳調節機制設計、碳關稅征收標準、國際規則銜接等關鍵領域仍需系統性立法突破。特別值得關注的是，碳市場法律服務領域存在顯著發展空間，在跨境碳合規、碳金融創新等領域法律人才和實務經驗儲備不足。在此背景下，深度參與碳關稅有關法律服務既是法律行業服務國家戰略的歷史機遇，更是專業人才在新興領域構建競爭優勢的重要路徑。

本文撰寫張其姝、孫博寧亦有貢獻