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2022年1月13日，西安市衛生健康委員會（以下簡稱“西安衛健委”）發布通告，對西安高新醫院、西安國際醫學中心醫院（以下簡稱“西安兩家醫院”）給予停業整頓3個月，期滿整改合格后重新開診的行政處罰。處罰措施公布后，引起了一定的社會反響。

本文擬對衛生監管機構對西安兩家醫院進行處罰的主要事實、法律依據以及處罰措施的妥適性進行法律分析，并對有關制度改進提出一定的建議。

西安高新醫院被處罰，是由于2022年1月1號發生的孕婦流產事件；而西安國際醫學中心醫院被處罰，則是由于2022年1月2號發生的心梗患者延誤治療并最終死亡事件。

（一）醫院救治責任的法律及政策依據

在正常情況下，根據《中華人民共和國執業醫師法》第24條規定，“對急危患者，醫師應當采取緊急措施進行診治；不得拒絕急救處置”。《醫療機構管理條例》也規定，“醫療機構對危重病人應當立即搶救，對限于設備或者技術條件不能診治的病人，應當及時轉診”。

在疫情常態化下的患者收治工作中，上述法律、法規是否可以不適用呢？其實，政府專門出臺了相關政策，重申了醫院對急危重患者的救治責任。《關于疫情常態化防控下規范醫療機構診療流程的通知》第二條規定：

“醫療機構要建立急危重癥患者救治的綠色通道，對不能排除新冠肺炎的患者，在積極搶救的同時進行核酸檢測。不得以疫情防控為由延誤治療或推諉急危重癥患者。……對于推諉患者的醫療機構，要嚴厲追究醫療機構主要負責人責任。”

由此可見，醫療機構在疫情防控的情況下，依然有及時收治急危重癥患者的義務。若發生延誤，導致醫療事故等嚴重后果的，醫院會產生什么法律責任呢？

（二）醫療事故的認定

《醫療事故處理條例》第二條規定：“本條例所稱醫療事故，是指醫療機構及其醫務人員在醫療活動中，違反醫療衛生管理法律、行政法規、部門規章和診療護理規范、常規，過失造成患者人身損害的事故。”從新聞報道的醫療過程來看，兩家醫院由于違反醫療衛生管理法律、行政法規、部門規章和診療護理規范、常規，延誤救治，造成了患者人身損害，應當已經涉及發生醫療事故。

（三）醫療事故的處罰依據

《醫療事故處理條例》第五十五條規定：“醫療機構發生醫療事故的，由衛生行政部門根據醫療事故等級和情節，給予警告；情節嚴重的，責令限期停業整頓直至由原發證部門吊銷執業許可證，……”

《醫療機構管理條例實施細則》第八十三條規定：“醫療機構有下列情形之一的，登記機關可以責令其限期改正：（一）發生重大醫療事故；……（四）管理混亂，有嚴重事故隱患，可能直接影響醫療安全；（五）省、自治區、直轄市衛生計生行政部門規定的其他情形。”

由此可見，西安醫療衛生監管機構對西安兩家醫院給予停業整頓3個月的行政處罰是符合法律規定的。

給予兩家民營醫院的行政處罰結果發布出來以后，網絡及社會各界有很多聲音，質疑處罰的合理性。主要的質疑為：現在疫情尚未結束，卻停業整頓兩家年門急診量在千萬人次的大醫院，人為“削減”醫療資源，會不會導致醫療資源更加緊張，耽誤救治更多患者？另外，對于已經在兩家醫院就診的患者會造成多大的影響？轉院的過程中，會不會產生新的未知風險？對醫院的長期發展會不會產生消極影響？

不難看出，西安衛健委的上述行政處罰在起到了警示作用的同時，也引起了不同的社會反響，客觀效果并不理想。

為什么依法做出的行政處罰卻引起不同的社會反響？怎樣才能在符合法律規定的前提下，監管機構的行政執法行為可以取得法律效果和社會效果的統一？

此次事件引起筆者關于醫療行政監管機構應如何處理類似事件的思考，并聯想到近些年來在行政執法領域中的熱點——行政和解制度及合規機制。

目前，行政和解制度已在證券違法行政執法領域先行先試。2015年證監會制定的《行政和解試點實施辦法》與2019年修訂的《證券法》，均對行政和解之適用范圍、適用條件及適用程序作出相關規定。證監會在2020年8月發布的《證券期貨行政和解實施辦法（征求意見稿）》，更是進一步依據修訂后證券法的規定，就該領域內行政執法中的和解程序作出較為完整的一系列規定。

根據《行政和解試點實施辦法》，證監會在對行政相對人涉嫌違反法律和行政監管規定行為進行執法調查過程中，根據行政相對人的申請，與其就改正涉嫌違法行為，消除涉嫌違法行為不良后果，交納行政和解金補償投資者損失等進行協商達成和解協議，并據此終止調查執法程序的行為。由此可見，行政和解協議的核心有如下幾點：

1、行政相對人改正涉嫌違法行為；

2、行政相對人消除涉嫌違法后果；

3、行政機關在行政相對人遵守和解協議條款的前提下，終止執法程序。

在行政執法和解中，行政機關可以以和解的方式行使監管權力，行政相對人獲得了相對更靈活的處理。行政執法和解本身即意味著行政監管部門從原來單方面的行政管制走向雙向的行政協商，從原來的事后被動處罰走向事先主動的預防。

另外，傳統行政執法模式對受違法行為損害的第三人的利益保護不足。而行政執法和解則能較好地兼顧了不同主體的不同效益。具體而言，對于行政機關，在應對專業領域中的，或者是行為隱蔽的違法行為，行政機關能夠更高效地介入其中以維護公共利益；對于行政相對人，其可以主動申請和解，在監管壓力和自身存續的雙重壓力下出臺糾錯補正制度，以免后續更為嚴厲的行政處罰；對于受害人，可避免等待漫長的救濟機制，快速獲得補償；而若存在其他利益相關人，其依賴行政相對人而產生的期待利益可繼續維持。

綜上所述，行政執法和解能夠兼顧多方主體，維護各方利益，而每個參與其中的法律主體的法律地位、程序權利、實體利益均得到了充分重視，這本身就是行政民主化的進一步發展的最佳體現。

他山之石，可以攻玉。回到上文所提及的西安衛健委對兩家民營醫院給予停業整頓3個月以及其他行政處罰措施這個事件上，我們可以發現行政執法和解制度具有很多優越性。

首先，上述行政處罰，給行政監管機構帶來很多爭議，未能平息社會對兩家醫院拒收患者的行為而產生的爭議與批評。而作為行政相對人，兩家醫院在停業整頓期間面臨巨額的經濟損失，醫院的執業醫生、護士以及其他員工失去工作，該行政處罰給行政相對人及其關聯人員帶來的后果過于嚴重。至于對廣大人民群眾，現階段在西安的疫情防疫形勢仍然嚴峻的情況下，該處罰導致當地醫療資源更加緊張。行政和解制度則可以避免這些問題。

其次，如果引入行政執法和解制度，由西安衛健委與兩家民營醫院達成行政執法和解協議，則可以達成以下目標：

一是責令行政相對人交納高額的行政和解金，承擔違規行政責任；

二是及時支付患者的人身損害賠償金，彌補患者及家屬的損失；

三是要求醫院盡快完善合規機制，使之成為適用行政和解協議的前提條件，也成為監管部門終止行政執法行動的重要檢驗標準。

我們發現，通過行政執法和解制度，可以最終實現多方共贏：

1、患者或其家屬可以迅速得到補償；

2、社會醫療資源得到保存，發揮服務廣大患者的作用；

3、醫院通過合規計劃的實施，提升了合規和管理水平，醫院也可以正常運營；

4、醫院的股東、員工、債權人的利益得到維護；

5、監管法律得到實施，醫療秩序得到維護和恢復。

在行政和解程序中最重要的是引入醫療機構合規機制，使其建立專項合規計劃，成為適用行政和解協議的前提條件，成為和解協議的主要內容。通過引入合規激勵機制，醫療監管機構可以提高醫療機構的自我管理水平，實現醫療機構的長期穩定發展。

具體到被處罰的兩家醫院，西安衛健委在和解協議中可責令兩醫院根據相關法律法規建立醫療機構社會責任和急危重患者權益保護合規體系，具體包括以下內容：

（一）實際控制人和高級管理層的承諾和闡述

為確保合規計劃的有效執行，醫院的實際控制人及院長、副院長等高級管理人員應當做出建立合規文化的承諾，并在醫院的組織結構中得到清楚的闡述，保證得到員工的有效執行。

（二）合規政策和程序

醫院應當建立員工的行為準則。醫院還應制定合規政策和程序，包括內控機制、紀律懲戒程序。

醫院應當結合防疫背景，制定有關急危重病人篩查收治機制的醫務人員工作標準，完善特殊、緊急、危重狀況下的處置預案。

《關于疫情常態化防控下規范醫療機構診療流程的通知》第二條規定：

“醫療機構要建立急危重癥患者救治的綠色通道，對不能排除新冠肺炎的患者，在積極搶救的同時進行核酸檢測。不得以疫情防控為由延誤治療或推諉急危重癥患者。要在急診搶救室、手術室、病房設置緩沖區，用于暫未取得核酸檢測結果等情況下，急危重癥患者的緊急救治，同時嚴格按照院感防控要求做好人員防護。醫療機構對急危重癥患者的核酸檢測要加急出具檢測結果，提供檢測結果的時間不得超過4—6小時，有條件的可采用快速檢測技術，最大程度縮短急危重癥患者檢測時間。”

這個規定為醫院建立處置預案提供了非常詳細的標準和要求。醫院可以根據自己的實際情況，訂立適合自己的流程體系，并貫徹執行。

這次事件的教訓就是相關醫院的接診人員沒有明確的處置方案，導致延誤了救治。

（三）合規人員和資源

為確保合規計劃的執行，應當明確醫院有專人負責合規的工作。

（四）合規培訓

醫院應當圍繞合規政策、員工守則和工作流程等內容向全體員工進行培訓。

（五）激勵和懲戒

醫院應當建立合規工作的考核、激勵和懲戒制度，并進行實際執行。

（六）內部調查和主動上報

醫院還應當建立違規舉報制度，發現違規事件，立即開展有效的內部調查，并根據事件的嚴重程度，向醫療監管機構上報。

西安衛健委可以在和解協議中，要求兩家醫院基于前述標準，制定患者權益和急危重病人救治的有效政策，制定一整套詳細的、周密的急危重病人收治工作流程，并定期檢查其收治工作是否符合流程，督促醫院在嚴峻的疫情形勢之下，既嚴格落實疫情防控、維護醫務人員和相關患者不受疫情襲擾，又充分踐行醫療機構救死扶傷，防病治病，為公民的健康服務的宗旨。

以往行政監管機構單方向、命令式的執法模式，在社會飛速發展，新領域新行業層出，各類矛盾頻發，多元利益交織的如今，已經愈顯其簡單粗暴。而在醫療衛生這一專業程度極高、社會責任重的領域，簡單的行政執法很可能會招致反效果，不利于醫療機構健康發展和壯大，不利于社會資源的充分利用。

行政執法和解這一新制度，在起到處罰違法行為、產生警示作用的同時，又能相對全面的兼顧各方利益，更大程度的平衡公共利益和個人利益。我們希望醫療監管行政體系可借鑒有關部門的執法經驗，引入行政執法和解制度，改進醫療監管水平，提升醫療機構的合規意識，推動醫療機構的不斷成長，更好地為社會提供優質的醫療服務。