實質性運營認定及合規指引—以海南自由貿易港三文件為視角
作者：全開明 袁葦 謝美山 2023-01-30促進海南自由貿易港發展、鼓勵企業在海南自由貿易港（以下簡稱“自貿港”）開展經營業務是中央的一貫態度，2020年中央賦予自貿港一項企業所得稅優惠政策（見財稅〔2020〕31號）：在2025年前，對注冊在自貿港并實質性運營的鼓勵類產業企業減按15%征收企業所得稅。其中，“實質性運營”作為企業享受此項稅收優惠政策必備的條件之一，引起廣泛關注。
有關“實質性運營”的文件最早見于2021年3月，海南省稅務局、省財政廳、省市場監管局聯合印發《關于海南自由貿易港鼓勵類產業企業實質性運營有關問題的公告》[1]（以下簡稱《公告》），對自貿港鼓勵類產業企業實質性運營有關問題進行明確；2022年9月，海南省稅務局、省財政廳、省市場監管局聯合印發《關于海南自由貿易港鼓勵類產業企業實質性運營有關問題的補充公告》[2]（以下簡稱《補充公告》），對鼓勵類產業企業實質性運營有關問題進行了具體闡釋和補充解讀；而在2022年12月，國家稅務總局海南省稅務局印發《關于做好海南自由貿易港鼓勵類產業企業實質性運營管理服務工作的通知》[3]（以下簡稱《通知》），作為最新文件，它從準確把握政策標準、優化納稅服務、妥善處理爭議三個方面就做好鼓勵類產業企業實質性運營的管理服務工作提出了具體要求，進一步明確了對生產經營在自貿港的標準、人員在自貿港的標準、從業人數的計算、居住天數的計算等政策標準的把握，是我們探究實質性運營合規的絕佳切入點。
一、實質性運營的認定
（一）實質性運營的定義 《公告》和《補充公告》對實質性運營制定了正面規定和負面規定（如表1所示）。從中可以把握認定實質性運營的核心指標是生產經營、人員、賬務和資產（如圖1所示）。
圖1 實質性運營的判斷標準 （二）實質性運營的認定細則 就生產經營、人員、財務和資產四個核心指標，《補充公告》的解讀文件[4]和《通知》進一步規定了實質性運營的具體判斷標準。 1、生產經營在自貿港 指企業在自貿港擁有固定生產經營場所和必要的生產經營設備設施等，且主要生產經營地點在自貿港，或對生產經營實施實質性全面管理和控制的機構在自貿港；以本企業名義對外訂立相關合同。 以下兩個標準滿足其中一項，即符合生產經營在自貿港： 其一，業務層面標準，要求主要生產經營地點在自貿港。 其二，管控層面標準，對生產經營實施實質性全面管理和控制的機構在自貿港，即生產經營決策（如計劃、控制、考核、評價等）、財務決策（如借款、放款、融資、財務風險管理等）、人事決策（如任命、解聘、薪酬等）由設立在自貿港的機構作出或執行。企業集團采取財務共享中心模式，集中統籌開展資金管理和配置的，自貿港的子公司具備借款、放款、融資、財務風險管理等職能中的一項或幾項，即可視為財務決策由設立在自貿港的機構作出或執行。 2、人員在自貿港 指企業有滿足生產經營需要的從業人員在自貿港實際工作，從業人員的工資薪金通過本企業在自貿港開立的銀行賬戶發放；根據企業規模、從業人員的情況，一個納稅年度內至少需有3名（含）至30名（含）從業人員在自貿港均居住累計滿183天。 183天規則源于OECD稅收協定范本，被2018年修訂的《個人所得稅法》吸收，居民個人的時間判定標準由境內居住滿一年調整為滿183天。183天規則的目的在于促進提供非獨立個人勞務的人員的國際流動[5]。就期限計算方法而言，2019年財政部和財稅總局發布的《關于在中國境內無住所的個人居住時間判定標準的公告》（財政部 稅務總局公告2019年第34號）中規定，在中國境內停留的當天滿24小時的，計入中國境內居住天數，不足24小時的，不計入中國境內居住天數[6]。海南省政府新修訂的《海南自由貿易港享受個人所得稅優惠政策高端緊缺人才清單管理暫行辦法》（瓊府〔2022〕31號）（2023年1月1日起施行）[7]也引入183天規則，將高端緊缺人才認定條件由一個納稅年度“連續繳納社保6個月以上”調整為“累計居住滿183天”，具體計算規則由海南省稅務局、海南省公安廳另行解釋（值得后續關注）。人員在自貿港的183天計算方法可以參照上述文件，有待后續出臺文件予以明確。 考慮到無任何從業人員在自貿港實際工作是“空殼企業”最普遍的特征，不加以限制容易造成稅收優惠的濫用，從有利于海南自貿港提高就業、帶動消費、促進高質量發展的角度出發，設定最低的常住從業人員比例和居住天數標準。在最低標準的設定上，綜合考慮了各種規模企業和海南自貿港當前發展的實際情況，因此采取了分段的方式。上述標準根據自貿港經濟社會發展狀況實施動態調整。 表2 從業人員在自貿港的居住要求
3、財務在自貿港
指企業會計憑證、會計賬簿和財務報表等會計檔案資料存放在自貿港，基本存款賬戶和進行主營業務結算的銀行賬戶開立在自貿港。 會計檔案資料如果是紙質保存的，應存放在自貿港；如果是電子形式保存的，應能夠提供查閱。采取財務共享中心模式核算財務的企業，應當按照后續管理的要求，提供相關會計檔案資料以便相關部門查閱或者檢查。 4、資產在自貿港 指企業為開展生產經營活動而持有的必要資產在自貿港。一些企業的資產已登記在其名下但不在自貿港，如果符合行業生產經營活動常規或者符合相關資產特征，對該部分資產是否在自貿港不做硬性要求。比如，一些交通運輸業企業的車輛、船舶等運營資產，由于生產經營需要長期位于自貿港以外的地方，但確實符合行業生產經營活動常規，視為資產在自貿港；又如，企業擁有的專利權等無形資產，由于不具有實物形態，只強調登記在自貿港企業名下即可。 （三）香港和新加坡企業所得稅制度中經濟實質的認定 香港、新加坡作為“老牌”自貿港和避稅港，其稅收優惠政策中對經濟實質（或表述為“實質性經濟活動”或“實質性商業活動”）的認定可以為海南自貿港提供借鑒。 1、香港企業所得稅制中經濟實質的認定 香港的稅收原則為屬地原則，只對來自香港的利潤及收入納稅，且不征增值稅和營業稅，只征利得稅（企業所得稅）、薪俸稅（個人所得稅）和物業稅。利得稅實行兩級稅制，稅率相應為7.5%和15%。此外還有寬松的免稅額制度。[8] 由于對來自境外的收入（離岸收入）不征稅，香港稅制帶來國際稅收層面的雙重不征稅問題。2022年底，香港特區政府對離岸收入豁免制度（Foreign Source Income Exemption Regime for Passive Income, FSIE）進行重大改革，《2022年稅務(修訂)(指明外地收入征稅)條例》（以下簡稱《稅務條例》）[9]于2023年1月1日起生效并實施。針對在香港經營的跨國企業實體源自外地的利息、股息和因出售某實體的股權權益所得的處置收益，如果符合《稅務條例》規定的指明經濟活動和經濟實質要求（如表3所示），可繼續豁免利得稅。《稅務條例》未就經濟實質要求制定最低門檻，而是要求納稅人符合足夠水平測試，考慮因素如表4所示。
2、新加坡企業所得稅制中經濟實質的認定 新加坡實行單一稅制，沒有資本利得稅，對本土企業和外國公司來源于新加坡的境內收入和帶入新加坡境內的境外收入征收17%的企業所得稅，還有初創企業免稅計劃（SUTE）、公司的部分稅務豁免計劃（PTE）和離岸收入豁免計劃（FSIE）等稅收優惠政策。新加坡的企業所得稅制沒有對經濟實質的完整規定，但從下列規定中可以把握經濟實質認定要素的標準。 （1）取得新加坡居民企業的身份，與該公司的注冊地無關，應符合上一課稅年度對公司的業務控制和管理在新加坡。控制和管理的認定如下表所示。
（2）就FSIE而言，新加坡的居民企業來源于國外的股息、分公司利潤和服務收入，在滿足已在海外納稅、產生該筆收入的海外國家最高稅率達到15%和稅務局認為免稅對新加坡居民有利的條件下，才能豁免[11]。但如果該筆收入由于在海外進行實質性商業活動而被豁免稅務，會被新加坡當局視為已繳稅。實質性商業活動具有以下兩個特點：由具有一定專業知識的員工（如董事總經理、財務總監、研發人員、工廠經理）進行；產生實際支出。 3、海南自貿港與香港、新加坡經濟實質認定的對比 同作為自貿港的三地，在上述政策/制度中對經濟實質的認定各有特色（如表6所示）。香港和新加坡在生產經營和人員要素上的認定較為細致，可以為海南提供借鑒。
二、實質性運營有關稅收規定
在海南自貿港雙15%稅收優惠政策的刺激下，大量企業通過在海南設立實體而享受優惠的稅率，但其中并非所有企業都在海南自貿港開展實質性的生產運營，從而有悖海南自貿港通過優惠稅率吸引人才、技術和產業落地的初衷。[13]因此，實質性運營相關規定不斷“打補丁”，《公告》初步確立了判斷“實質性運營”時主要關注的四要素：即企業在海南自貿港是否有經營活動、人員、資產、和賬務；《補充公告》對四要素判斷標準進行了進一步的細化，補充了實質性運營的負面情形，避免空殼公司違規享受稅收優惠；《通知》一方面進一步明確了稅收政策標準，另一方面提出優化納稅服務和爭議處理，并附上《實質性運營自評承諾表》。三文件稅收征管具體內容展現如下。 （一）《公告》相關稅收征管規定 《公告》明確指出，注冊在自貿港的居民企業在自貿港設立分支機構的，和設立在自貿港的非居民企業機構、場所，分別按照《國家稅務總局關于印發<跨地區經營匯總納稅企業所得稅征收管理辦法>的公告》(國家稅務總局公告2012年第57號)和《國家稅務總局 財政部 中國人民銀行關于非居民企業機構場所匯總繳納企業所得稅有關問題的公告》(國家稅務總局公告2019年第12號)的規定，計算應納稅所得額和稅款，并按規定繳納企業所得稅。 《公告》還指出，符合實質性運營并享受自貿港鼓勵類產業企業所得稅優惠政策的企業，應當在完成年度匯算清繳后，按照《國家稅務總局海南省稅務局關于海南自由貿易港企業所得稅優惠政策有關問題的公告》(國家稅務總局海南省稅務局公告2020年第4號)的規定，歸集整理留存相關資料，以備稅務機關核查。 （二）《補充公告》相關稅收征管規定 第一，征收方面。享受自貿港鼓勵類產業企業所得稅優惠政策的企業實質性運營，采取“自行判定、申報承諾、事后核查”的管理方式。企業在年度匯算清繳時對實質性運營進行承諾，并填寫《實質性運營自評承諾表》。企業應對納稅申報資料及相關證明材料的真實性、準確性、完整性負責。 第二，監管方面。省稅務局、省財政廳、省市場監督管理局等部門共同建立實質性運營聯合核查工作機制。聯合工作機制和主管稅務機關對當年度新增的享受自貿港鼓勵類產業企業所得稅優惠政策的企業和享受自貿港個人所得稅優惠政策的高端緊缺人才所屬的企業或單位實施“全覆蓋”核查；對存量的企業或單位則按照一定比例抽查。 第三，爭議解決方面。《補充公告》載明，對企業實質性運營判定有爭議的，由省市場監督管理局牽頭，會同省財政廳、省稅務局等部門建立爭議協調解決工作機制，研究予以確定（值得后續關注）。 （三）《通知》相關稅收征管規定 第一，《通知》強調要強化事中輔導。每年所得稅預繳期間，對首次申報享受自貿港企業所得稅優惠，和首次有人員收入達到享受自貿港個人所得稅優惠標準，且未開展過實質性運營輔導的企業，各市縣局以風險提示提醒輔導為主，對企業是否達到《補充公告》的標準加強政策宣傳輔導。 第二，提供簡化享惠方式。享受自貿港鼓勵類產業企業所得稅優惠政策的企業，采取“自行判定、申報承諾、相關資料留存備查”的申報辦理方式。企業在進行所得稅年度匯算清繳申報時，填寫《實質性運營自評承諾表》，與納稅申報表一并通過電子稅務局提交。而《實質性運營自評承諾表》是由稅務機關先通過電子稅務局推送給企業，企業在進行年度申報時，對實質性運營的情況進行承諾，并填寫承諾表，與納稅申報表一并提交，大致流程如下：[13]
第三，監管協同方面，稅務部門聯合財政、市場監督管理等部門統籌組織開展事后核查，與《補充公告》規定一致。 最后，《通知》對爭議的處理也基本沿用《補充公告》的規定，由省市場監督管理局牽頭建立爭議協調解決工作機制，為解決企業實質性運營爭議問題提供了途徑。
三、實質性運營的合規指引
為了及時充分享受政策優惠，海南自由貿易港鼓勵類企業應充分基于上述三文件，把握實質性運營的管理服務要點，實現經營的合法合規。 （一）自我判別產業屬性 首先，企業應當判別自身是否屬于鼓勵類產業企業，符合的企業類型有：一是注冊在自貿港的居民企業，從事鼓勵類產業項目，并且在自貿港之外未設立分支機構；二是注冊在自貿港的居民企業，從事鼓勵類產業項目，在自貿港之外設立分支機構；三是注冊在自貿港之外的居民企業在自貿港設立分支機構；四是非居民企業在自貿港設立機構、場所；五是享受自貿港個人所得稅優惠政策的高端緊缺人才所任職、受雇、經營的企業或單位。 其次，考慮是否滿足“實質性運營”的認定標準。近年來國際反避稅行動顯現經濟實質認定的重要性。2013年OECD發布BEPS（稅基侵蝕與利潤轉移）行動計劃，要求各類稅收優惠制度滿足實質性活動。2019年1月1日，開曼群島和BVI開始實施經濟實質法，要求在其地從事相關活動的相關主體滿足經濟實質的要求。國內在對高凈值人群的稅務稽查中，經濟實質也成為稽查重點。近年曝光的明星偷逃稅案，如“朱宸慧、林珊珊偷逃稅案”、“薇婭偷逃稅案”和“吳亦凡偷逃稅”中，將綜合所得轉變為個人獨資企業的經營所得或企業所得，被認定為虛構業務、轉變收入性質的違規稅務籌劃。因此，企業應嚴格遵守自貿港稅收優惠政策的“實質性運營”條件，防止違規被稅務稽查。 （二）充分利用事中輔導 企業應根據三文件中“實質性運營”的具體判定標準，對四要素中的生產經營、人員、財務、資產進行判定，同時注意負面規定，即不具有生產經營職能，僅承擔對內地業務的財務結算、申報納稅、開具發票等功能，注冊地址與實際經營地址不一致，且無法聯系或者聯系后無法提供實際經營地址等情形，不屬于實質性運營。 每年所得稅預繳期間，對首次申報享受自貿港企業所得稅優惠，和首次有人員收入達到享受自貿港個人所得稅優惠標準，且未開展過實質性運營輔導的企業，稅務機關應以風險提示提醒輔導為主，對企業是否達到《補充公告》的標準加強政策宣傳輔導，因此企業應充分利用輔導的契機，咨詢相關稅務合規事宜。 值得注意的是，《補充公告》于2023年1月1日生效并執行至2024年12月31日，即企業或個人在2024年初匯算清繳2023年度企業所得稅或個人所得稅時，將按照《補充公告》的要求認定享惠資格，而在2023年初匯算清繳2022年度企業所得稅或個人所得稅時，則仍適用目前《公告》中的要求，《補充公告》的細化要求尚不適用。 （三）用好承諾合規管理 企業采用填寫承諾表享受優惠的方式，具有一定自主權，承諾表包括三部分內容：1.企業的基本信息：包括企業名稱、統一社會信用代碼、注冊時間、注冊地址、經營地址、主營業務適用的鼓勵類產業目錄及主營業務收入占比，有助于判斷企業是否為鼓勵類產業企業；2.從生產經營活動、人員、財務、資產四要素判斷標準進行自我評價；3.企業做出申報真實性申明，就其填報事項的真實性、可靠性、完整性進行承諾。 明確享受自貿港鼓勵類產業企業所得稅優惠政策的企業，在辦理年度匯算清繳時提交《實質性運營自評承諾表》，還權還責于市場主體，優化了實質性運營的市場主體享受自貿港優惠政策的管理方式，因此企業也應用好承諾制享惠方式，加強實質性運營承諾的合規管理。 （四）重視事后數據核查 每年所得稅匯算清繳期結束后，執法部門會開展聯合核查工作，對當年度新增的享受稅收優惠的企業或單位實施“全覆蓋”核查，對存量企業或單位按照一定比例抽查。企業在接受相關部門實質性運營核查前，應先登錄國家稅務總局海南省電子稅務局相關模塊，錄入相關從業人員身份證具體信息以供核實。核查措施以實地核查為主，包括實地查看企業的生產廠房、生產設備，查閱企業的記賬憑證等。 事后實質性運營聯合核查工作機制和爭議協調解決工作機制可以保障合法經營市場主體權益，充分檢驗企業的合規成果（值得后續關注）。隨著金稅四期的到來，智慧稅務建設逐步在各地開展（具體參見往期文章：多起熱點稅務舉報背后—企業發票管理合規指引）。深圳為加強對高凈值人群的個稅監管，正在開發自然人稅收應用平臺四期，預期對經營所得納稅人采取分類分級和網格化管理、為扣繳單位提供數據提醒服務、進行個稅重大事項監控管理等（具體參見往期文章：高凈值人群稅務合規指引—試評深圳市稅務局自然人稅收應用平臺四期）。 可以期待未來自貿港在實質性運營核查工作上加強智慧稽查與大數據智能運用建設。發票作為“以數治稅”的核心抓手，企業有必要通過專業的大數據財稅工具，進行精細化的進項發票數據管理，提升數字化合規能力，抵御監管風險（具體參見往期文章：“以數治稅”背景下，企業大數據財稅合規的有效實踐路徑—以企業實施“留抵退稅”政策為例）。
四、總結
從《公告》到《補充公告》，再到《通知》，國家稅務總局海南省稅務局、海南省財政廳、海南省市場監督管理局在短短幾年內不斷加強完善實質性運營定性及定量的判定標準，可見其推行政策的力度。 基于稅務機關對實質性運營“全覆蓋式核查”的要求，建議目前已在海南自貿港注冊登記的企業參考《補充公告》及其解讀對實質性運營四要素的要求盡快充實企業的實質性運營合規管理；而對于將來考慮在海南新增投資的集團，應注意梳理政策，結合企業實際情況提前安排四要素，隨時關注政策及實際操作要求的更新，在合規的領域內享受優惠政策的紅利。 注：張赟、李舒益、丘菁璇對本文亦有貢獻
注釋 [1] 國家稅務總局海南省稅務局，《關于海南自由貿易港鼓勵類產業企業實質性運營有關問題的公告》，2021年3月5日，http://hainan.chinatax.gov.cn/xxgk_6_1/05132520.html. [2] 國家稅務總局海南省稅務局，《關于海南自由貿易港鼓勵類產業企業實質性運營有關問題的補充公告》，2022年9月27日，http://hainan.chinatax.gov.cn/xxgk_6_1/27142633.html. [3] 國家稅務總局海南省稅務局，《關于做好海南自由貿易港鼓勵類產業企業實質性運營管理服務工作的通知》，2022年12月9日，http://hainan.chinatax.gov.cn/ssxc_3_5_1/09143615.html. [4] 國家稅務總局海南省稅務局，《關于<國家稅務總局海南省稅務局 海南省財政廳 海南省市場監督管理局關于海南自由貿易港鼓勵類產業企業實質性運營有關問題的補充公告>的解讀》，2022年9月27日，http://hainan.chinatax.gov.cn/xxgk_6_3/27142634.html. [5] 童錦治：《183天規則:OECD范本及注釋的最新發展》，載《涉外稅務》1995年第10期，第18頁。. [6] 國家稅務總局，《關于在中國境內無住所的個人居住時間判定標準的公告》（財政部 稅務總局公告2019年第34號），2019年3月14日， http://www.chinatax.gov.cn/n810341/n810755/c4148981/content.html. [7] 海南省人民政府，《海南省人民政府關于印發海南自由貿易港享受個人所得稅優惠政策高端緊缺人才清單管理暫行辦法的通知》，2022年9月18日， https://www.hainan.gov.cn/hainan/rczcwj/202209/5bdb30e9245444a29f882c09b088f053.shtml. [8] 中華人民共和國香港特別行政區政府投資推廣署，https://www.investhk.gov.hk/zh-cn/setting-hong-kong/tax-basics.html. [9] 詳見中華人民共和國香港特別行政區政府稅務局，外地收入豁免征稅，https://www.ird.gov.hk/chs/tax/bus_fsie.htm#content. [10] 資料來源：新加坡國內稅務局，公司的稅務居民身份, https://www.iras.gov.sg/taxes/corporate-income-tax/basics-of-corporate-income-tax/tax-residency-of-a-company. [11] 新加坡國內稅務局，外國收入的稅收減免， https://www.iras.gov.sg/taxes/corporate-income-tax/income-deductions-for-companies/companies-receiving-foreign-income. [12] 方達律師事務所投資基金組，《一表讀懂“實質性運營”的細化要求——海南自貿港雙15%稅惠政策“打補丁”》，2022.09.30 [13] 沈靖、李漢蒙、黃沛祺、楊沅榛：《海南自貿港稅收優惠政策添新規 — 企業實質性運營標準再細化》，2022.10.09
