構(gòu)建碳排放權(quán)交易法律體系新格局——《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》要點解讀
作者：趙海清 姚天慈 2024-04-102024年1月25日，國務(wù)院總理李強(qiáng)簽署第775號國務(wù)院令，公布《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》），自2024年5月1日起施行。《暫行條例》首次以行政法規(guī)的形式明確了碳排放權(quán)市場交易制度，為我國碳市場的運(yùn)行提供了上位法的依據(jù)，標(biāo)志著我國碳市場法律體系建設(shè)邁上了一個新的臺階。
本文從《暫行條例》出臺背景入手，梳理我國碳市場法律體系建設(shè)的發(fā)展路徑，明確《暫行條例》的意義和對我國碳市場發(fā)展的影響；對《暫行條例》的主要內(nèi)容和要點進(jìn)行解讀，并對相關(guān)條款的法律適用進(jìn)行分析，從而進(jìn)一步展望我國碳市場發(fā)展的新局面，為相關(guān)企業(yè)如何抓住機(jī)遇、迎接挑戰(zhàn)，積極參與碳交易、投身碳金融，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)綠色轉(zhuǎn)型、“雙碳”目標(biāo)如期實現(xiàn)提供參考。
一、《暫行條例》出臺的背景及意義
近年來，隨著我國“雙碳”目標(biāo)的提出，我國碳市場開始進(jìn)入快速發(fā)展階段，然而，碳排放權(quán)的資產(chǎn)屬性不清晰、立法和頂層制度設(shè)計不完善、配套監(jiān)管和獎懲機(jī)制不明確等問題也日益凸顯。亟待出臺一部具有高位階的法律法規(guī)來彌補(bǔ)和改善這一現(xiàn)狀，在此背景下，《暫行條例》應(yīng)運(yùn)而生。
（一）《暫行條例》出臺的背景——我國碳市場法律體系的建設(shè)歷程
1、我國碳市場法律體系的建設(shè)歷程
2010年10月10日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》，首次提出要建立和完善主要污染物和碳排放交易制度。
2011年3月14日，全國人民代表大會公布了《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展十二五規(guī)劃綱要》，明確提出控制溫室氣體排放，逐步建立碳排放交易市場。推進(jìn)低碳試點示范。
2011年10月29日，國家發(fā)改委辦公廳發(fā)布《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點工作的通知》，為落實“十二五”規(guī)劃關(guān)于逐步建立國內(nèi)碳排放交易市場的要求，同意北京市、天津市、上海市、重慶市、湖北省、廣東省及深圳市開展碳排放權(quán)交易試點。
2013年起，上海、天津、北京、重慶、湖北、廣東和深圳七個省市的地方試點碳市場陸續(xù)開始上線交易，覆蓋了電力、鋼鐵、水泥20多個行業(yè)近3000家重點排放單位，有效促進(jìn)了試點省市企業(yè)溫室氣體減排，也為全國碳市場建設(shè)摸索了制度。
2016年8月12日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國家生態(tài)文明試驗區(qū)（福建）實施方案》，明確支持福建省深化碳排放權(quán)交易試點，出臺福建省碳排放權(quán)交易實施細(xì)則，擴(kuò)大參與碳排放權(quán)交易行業(yè)范圍，建立碳排放信息報告和核查、碳排放權(quán)配額管理和分配、碳排放權(quán)交易運(yùn)行等主要制度體系，設(shè)立碳排放權(quán)交易平臺，開展碳排放權(quán)交易，實現(xiàn)與全國碳排放權(quán)交易市場的對接。
2017年12月18日，國家發(fā)改委發(fā)布《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》，明確在發(fā)電行業(yè)（含熱電聯(lián)產(chǎn)）率先啟動全國碳排放交易體系，逐步擴(kuò)大參與碳市場的行業(yè)范圍，增加交易品種，不斷完善碳市場。
2020年12月29日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《2019-2020年全國碳排放權(quán)交易配額總量設(shè)定與分配實施方案（發(fā)電行業(yè)）》《納入2019-2020年全國碳排放權(quán)交易配額管理的重點排放單位名單》，全國碳市場正式開始實施碳排放配額分配制度。
2021年2月1日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布實施了《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》對我國碳排放權(quán)交易做出了總體性的規(guī)定；隨后2021年3月28日，生態(tài)環(huán)境部又發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)溫室氣體排放報告管理相關(guān)工作的通知》進(jìn)一步明確了企業(yè)溫室氣體排放報告管理有關(guān)工作要求。
2021年5月14日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布實施了《碳排放權(quán)登記管理規(guī)則（試行）》、《碳排放權(quán)交易管理規(guī)則（試行）》、《碳排放權(quán)結(jié)算管理規(guī)則（試行）》進(jìn)一步規(guī)范了全國碳排放權(quán)登記、交易、結(jié)算活動等。
2021年7月16日，全國碳排放權(quán)交易市場正式啟動上線交易。交易中心設(shè)在上海，碳配額登記中心設(shè)在湖北武漢。第一個履約周期內(nèi)，共有2162家發(fā)電企業(yè)納入重點排放單位，覆蓋約45億噸二氧化碳排放量，中國成為全球覆蓋溫室氣體排放量規(guī)模最大的碳市場。
2022年6月2日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《生態(tài)環(huán)境部2022年政務(wù)公開工作安排》，明確提出要做好全國碳排放權(quán)交易市場第二個履約周期管理相關(guān)信息公開工作。
2023年2月16日，最高人民法院發(fā)布《最高人民法院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念 為積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和提供司法服務(wù)的意見》，為積極穩(wěn)妥推動碳達(dá)峰、碳中和提供了司法保障。
2023年10月19日，生態(tài)環(huán)境部、市場監(jiān)管總局發(fā)布了《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》，鼓勵了溫室氣體自愿減排行為，并規(guī)范了全國溫室氣體自愿減排交易及相關(guān)活動。
2024年1月22日,全國溫室氣體自愿減排交易市場在北京啟動,標(biāo)志著我國碳市場建設(shè)日趨完善,多元化的碳市場體系逐步形成。
2024年1月5日，《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》在國務(wù)院第23次常務(wù)會議上通過，將于2024年5月1日起正式實施。我國碳排放領(lǐng)域首部行政法規(guī)正式出臺，即將正式實施。
圖：我國碳市場法律體系的建設(shè)歷程路線圖
2、我國碳市場法律體系的現(xiàn)狀
截止2024年4月1日，全國碳市場碳排放配額累計成交量450,237,875噸，累計成交額25,592,420,674.03元，我國已建成全球規(guī)模最大的碳市場。我國的碳市場是由全國碳排放權(quán)交易市場，即強(qiáng)制碳市場；及全國溫室氣體自愿減排交易市場，即自愿碳市場組成。強(qiáng)制和自愿兩個碳市場既各有側(cè)重、獨立運(yùn)行，又互補(bǔ)銜接、互聯(lián)互通，共同構(gòu)成了全國碳市場體系。
隨著我國碳市場的發(fā)展，相關(guān)領(lǐng)域的法律體系也在不斷建立健全。截至目前，強(qiáng)制碳市場方面，我國已經(jīng)建立了一套較為完備的制度框架體系：國務(wù)院發(fā)布了行政法規(guī)--《暫行條例》，生態(tài)環(huán)境部出臺了部門規(guī)章：《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》及3個規(guī)范性文件：《全國碳排放權(quán)登記管理規(guī)則（試行）》、《碳排放權(quán)交易管理規(guī)則（試行）》《碳排放權(quán)結(jié)算管理規(guī)則（試行）》，以及生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的發(fā)電行業(yè)碳排放核算報告核查等作為技術(shù)規(guī)范和監(jiān)督管理要求等，對注冊登記、排放核算、報告、核查、配額分配、配額交易、配額清繳等涉及碳排放權(quán)交易的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和全流程提出了明確要求和規(guī)范，初步形成了擁有行政法規(guī)、部門規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范以及注冊登記機(jī)構(gòu)和交易機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)規(guī)則組成的全國碳排放權(quán)交易市場法律制度體系和工作機(jī)制。
整體而言，強(qiáng)制碳市場的主要法律規(guī)范體系如下：
除此之外，作為碳市場的補(bǔ)充機(jī)制的自愿碳市場方面，針對國家核證自愿減排量(CCER)，我國生態(tài)環(huán)境部、國家市場監(jiān)督管理總局也于2023年10月19日共同出臺了部門規(guī)章--《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》，用于規(guī)范CCER交易；生態(tài)環(huán)境部辦公廳于2023年10月24日發(fā)布了4個方法學(xué)--《溫室氣體自愿減排項目方法學(xué) 造林碳匯（CCER-14-001-V01）》《溫室氣體自愿減排項目方法學(xué) 并網(wǎng)光熱發(fā)電（CCER-01-001-V01）》《溫室氣體自愿減排項目方法學(xué) 并網(wǎng)海上風(fēng)力發(fā)電（CCER-01-002-V01）》《溫室氣體自愿減排項目方法學(xué) 紅樹林營造（CCER-14-002-V01）》等文件以規(guī)范全國溫室氣體自愿減排項目設(shè)計、實施、審定和減排量核算、核查工作等。
整體而言，我國自愿碳市場的主要法律規(guī)范體系如下圖所示：
（二）《暫行條例》出臺的意義
1、《暫行條例》的立法層級及地位
《暫行條例》出臺前，我國關(guān)于碳排放權(quán)交易管理一直面臨著上位法（法律、行政法規(guī)）缺位的情形。現(xiàn)行有效的最高層級的法律規(guī)范為：生態(tài)環(huán)境部于2020年12月31日發(fā)布的《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，除此之外的一系列規(guī)章、規(guī)范性文件等的立法位階均較低，權(quán)威性不足，難以滿足規(guī)范交易活動、保障數(shù)據(jù)質(zhì)量、懲處違法行為等實際需要。此次《暫行條例》的出臺，從立法層級上來說屬于行政法規(guī)，是目前我國碳市場立法級別最高的法律文件，很大程度上彌補(bǔ)了我國碳市場上位法的缺失。
2、《暫行條例》出臺的意義及對我國碳市場發(fā)展的影響
《暫行條例》是我國碳市場出臺的首部行政法規(guī)，作為目前指導(dǎo)我國碳市場運(yùn)行管理的最高層級的法律依據(jù)，《暫行條例》的出臺在碳市場發(fā)展方面具有里程碑式的意義，開啟了我國碳排放權(quán)交易的法治新局面。
2022年，黨的二十大報告明確提出健全碳排放權(quán)市場交易制度。根據(jù)司法部、生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)人答記者問的回答，制定《暫行條例》是落實黨的二十大精神的具體舉措，也是我國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)發(fā)展的客觀需要。
同時，《暫行條例》還對我國應(yīng)對氣候變化風(fēng)險，規(guī)范碳排放權(quán)交易，加強(qiáng)對溫室氣體排放的合規(guī)管理和國際治理，推動實現(xiàn)碳達(dá)峰和碳中和的目標(biāo)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會向綠色低碳發(fā)展具有重大意義。
二、《暫行條例》的總體思路和碳排放權(quán)交易管理的基本制度框架
（一）《暫行條例》的總體思路
根據(jù)司法部、生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)人答記者問的回復(fù)，《暫行條例》的總體立法思路如下：
１、總結(jié)實踐經(jīng)驗，堅持全流程管理
《暫行條例》對構(gòu)成碳排放權(quán)交易的各個要素和主要環(huán)節(jié)，包括注冊登記機(jī)構(gòu)、交易機(jī)構(gòu)以及溫室氣體種類和行業(yè)范圍、交易主體、交易方式、重點排放單位的確定、碳排放配額的分配，以及溫室氣體排放報告的編制核查、碳排放配額的清繳和市場交易等做到了全流程覆蓋，力求交易參與人在碳排放權(quán)交易的各個環(huán)節(jié)都有法可依。
２、保持必要的彈性
我國全國碳市場自2021年7月上線交易至今不足3年，仍屬于發(fā)展的初級階段，市場建設(shè)運(yùn)營還屬于探索階段，仍存在需要借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗和突破創(chuàng)新的地方。因此，我國的法律體系和制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)立足于當(dāng)下的實際情況，重在構(gòu)建基本制度框架，不僅要為碳市場提供基本的遵循依據(jù)，確保其規(guī)范有序運(yùn)行，還要在相關(guān)制度設(shè)計上，保持必要的彈性，為今后我國碳市場進(jìn)一步探索發(fā)展和機(jī)制創(chuàng)新等留出足夠的空間。
３、堅持問題導(dǎo)向
碳排放數(shù)據(jù)的真實性是我國碳市場建設(shè)發(fā)展的根本性問題，也是決定我國碳市場健康快速發(fā)展的基石。因此，建立健全碳市場相關(guān)法律規(guī)范，應(yīng)當(dāng)從進(jìn)一步規(guī)范碳排放數(shù)據(jù)真實性的角度入手。面對初見端倪的碳排放數(shù)據(jù)造假問題，《暫行條例》以問題為導(dǎo)線，著力完善制度機(jī)制，對數(shù)據(jù)造假的問進(jìn)行有效防治，以保障碳排放權(quán)交易政策功能的發(fā)揮。
（二）碳排放權(quán)交易管理的基本制度框架
《暫行條例》從六個方面構(gòu)建了碳排放權(quán)交易管理的基本制度框架，具體如下：
三、《暫行條例》重點內(nèi)容解讀
暫行條例》共三十三條，其主要內(nèi)容涵蓋了碳排放權(quán)交易市場的覆蓋范圍、重點排放單位、配額的分配、碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量的監(jiān)管、配額的清繳、交易管理體系以及運(yùn)行機(jī)制等方面。
（一）《暫行條例》建立了碳排放權(quán)交易管理體系
1、碳排放權(quán)交易市場建設(shè)的指導(dǎo)原則
根據(jù)《暫行條例》第三條的規(guī)定，碳排放權(quán)交易及相關(guān)活動的管理，應(yīng)當(dāng)堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，貫徹黨和國家路線方針政策和決策部署，堅持溫室氣體排放控制與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)，堅持政府引導(dǎo)與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合，遵循公開、公平、公正的原則。
除此之外，隨著我國碳市場進(jìn)一步發(fā)展，與國際碳市場接軌也逐漸成為大勢所趨。因此，我國碳市場建設(shè)發(fā)展的重要指導(dǎo)原則還包括：加強(qiáng)碳排放權(quán)交易領(lǐng)域的國際合作與交流。
2、碳排放權(quán)交易市場的監(jiān)管體制
相較于此前于2021年2月1日起施行的《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》（“《管理辦法》”）中僅由生態(tài)環(huán)境部承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)管職責(zé)，《暫行條例》在碳排放權(quán)交易體系監(jiān)管方面的規(guī)定中，體現(xiàn)出多部門協(xié)作特點。就《暫行條例》中對于監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及具體監(jiān)管事項的規(guī)定，各部門的分工情況具體如下：
如上表，就中央層面而言，以國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門作為主要部門，其他國務(wù)院有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)，明確了中央政府對碳排放權(quán)交易的統(tǒng)籌管理地位。就地方層面而言，地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門及其它相關(guān)部門根據(jù)職責(zé)分工，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)督管理工作，充分發(fā)揮了地方具體落實碳排放權(quán)交易管理的靈活性和地區(qū)適應(yīng)性。
整體而言，這種多層次、多部門的有機(jī)合作機(jī)制將進(jìn)一步發(fā)揮資源整合的優(yōu)勢，提升監(jiān)管效力，確保監(jiān)管的有效性。
（二）明確了碳排放權(quán)交易市場的交易機(jī)制
相較于《管理辦法》而言，《暫行條例》對我國碳排放權(quán)交易市場的交易機(jī)制作出了一定的調(diào)整，具體如下：
如上表所述，就我國碳排放權(quán)交易機(jī)制，《暫行條例》在《管理辦法》的基礎(chǔ)上，對交易產(chǎn)品、分配方式以及注冊和交易機(jī)構(gòu)等做出了不同的規(guī)定或進(jìn)行了進(jìn)一步的明確，具體如下：
·就交易產(chǎn)品而言：《管理辦法》以及《暫行條例》均明確，目前的交易產(chǎn)品僅為碳排放配額，不同的是在增加其他交易產(chǎn)品的審批層級上，《暫行條例》做出了變更。根據(jù)《管理辦法》的規(guī)定，生態(tài)環(huán)境部可以根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定適時增加其他交易產(chǎn)品，而此次出臺的《暫行條例》將此權(quán)限的層級提升至了國務(wù)院。
·就分配方式而言：《暫行條例》將負(fù)責(zé)碳配額分配的機(jī)構(gòu)從生態(tài)環(huán)境部，擴(kuò)展至“生態(tài)環(huán)境主管部門及有關(guān)部門”，充分體現(xiàn)了監(jiān)管機(jī)構(gòu)跨部門合作的特點。
同時，《暫行條例》再次明確了我國將在一定條件下，啟動有償分配與免費發(fā)放的結(jié)合，進(jìn)一步預(yù)示了我國逐步探索有償分配機(jī)制的發(fā)展趨勢。
·就注冊登記和交易機(jī)構(gòu)而言：《暫行條例》不僅進(jìn)一步確認(rèn)了注冊登記機(jī)構(gòu)和交易機(jī)構(gòu)的職權(quán)和法律地位，還提出了注冊登記和交易機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立風(fēng)險防控機(jī)制、加強(qiáng)信息披露的具體要求。
除此之外，就監(jiān)管機(jī)構(gòu)而言，《暫行條例》也在《管理辦法》的基礎(chǔ)上進(jìn)行了擴(kuò)展，明確了由國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門會同國務(wù)院市場監(jiān)督管理部門、中國人民銀行和國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督管理，并加強(qiáng)信息共享和執(zhí)法協(xié)作配合等。
值得注意的是，《暫行條例》明確了碳排放權(quán)交易應(yīng)當(dāng)逐步納入統(tǒng)一的公共資源交易平臺體系，從側(cè)面再次體現(xiàn)了碳排放權(quán)交易的重要地位以及更加透明和規(guī)范的管理趨勢。
·就交易方式而言：在《管理辦法》的基礎(chǔ)上，《暫行條例》進(jìn)一步明確將交易方式限定為現(xiàn)貨交易。
（三）明確了重點排放單位的法定義務(wù)
根據(jù)司法部、生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)人的發(fā)言，2021年全國統(tǒng)一碳排放權(quán)交易市場建立后，整體運(yùn)行較為平穩(wěn)，但碳排放數(shù)據(jù)弄虛作假的問題較為突出。有鑒于此，《暫行條例》針對性的對重點排放單位的義務(wù)進(jìn)行了細(xì)化，從而有助于重點排放單位更好地落實減排義務(wù)，保障全國碳排放權(quán)交易市場的平穩(wěn)運(yùn)行。具體而言，重點排放單位的義務(wù)主要有：
·重點排放單位應(yīng)當(dāng)采取有效措施控制溫室氣體排放（第十一條）；
·制定并嚴(yán)格執(zhí)行溫室氣體排放數(shù)據(jù)質(zhì)量控制方案（第十一條）；
·如實準(zhǔn)確統(tǒng)計核算本單位溫室氣體排放量（第十一條）；
·編制上一年度溫室氣體排放報告（第十一條）；
·將排放統(tǒng)計核算數(shù)據(jù)、年度排放報告報送生態(tài)環(huán)境主管部門（第十一條）；
·向社會公開年度排放報告中的排放量、排放設(shè)施、統(tǒng)計核算方法等信息（第十一條）；
·年度排放報告所涉數(shù)據(jù)的原始記錄和管理臺賬應(yīng)當(dāng)至少保存5年（第十一條）；
·按照國家有關(guān)規(guī)定制作和送檢樣品，對樣品的代表性、真實性負(fù)責(zé)（第十三條）；
·按照國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門規(guī)定的時限，足額清繳其碳排放配額（第十四條）；
·不得操縱全國碳排放權(quán)交易市場或者擾亂市場秩序（第十五條）……
（四）強(qiáng)化了違法行為的法律責(zé)任
司法部立法四局局長張要波表示，法律責(zé)任是一部立法得以有效實施的重要保障，只有法律責(zé)任完善，制度才能長出“牙齒”。為確保《暫行條例》的有效實施，《暫行條例》在著力完善法律責(zé)任相關(guān)內(nèi)容等方面下了很大功夫，著力增強(qiáng)針對性、實效性，有力有效震懾違法行為。主要有3個方面的特點：一是主體全面。二是手段豐富。三是懲處有力。筆者將《暫行條例》中違法行為法律責(zé)任的特點和趨勢以及針對不同主體的主要罰則整理分析如下。
1、特點及趨勢
《暫行條例》對于相關(guān)違法行為以及處罰措施的規(guī)定體現(xiàn)出明顯的覆蓋主體全面性的特點。對參與碳排放權(quán)交易的相關(guān)活動各類主體，包括重點排放單位、注冊登記機(jī)構(gòu)、交易機(jī)構(gòu)、技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的工作人員，政府部門及其工作人員等，都規(guī)定了明確的違法情形和相對嚴(yán)格的法律責(zé)任。
不僅如此，在處罰方式方面，《暫行條例》也針對不同的違法行為設(shè)置了不同的處罰手段，包括警告、核減碳排放配額、沒收違法所得、罰款、取消檢驗檢測資質(zhì)、禁止從事相關(guān)業(yè)務(wù)、責(zé)令停產(chǎn)整治等。其中，既有申誡罰也有財產(chǎn)罰，既有資格罰也有行為罰；既有民事責(zé)任也有行政責(zé)任、刑事責(zé)任。
與此同時，《暫行條例》在處罰力度上也進(jìn)一步加碼，相較于《管理辦法》以及其他現(xiàn)行碳排放權(quán)交易的法律規(guī)范等，《暫行條例》整體性地強(qiáng)化了各類違法行為的懲處力度，提高了違法成本。
除此之外，《暫行條例》的罰則體現(xiàn)出了顯著的針對性。司法部立法四局局長張要波表示：因為碳排放相關(guān)檢驗檢測等工作專業(yè)性很強(qiáng)，離不開技術(shù)機(jī)構(gòu)，技術(shù)機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)造假是非常嚴(yán)重的一種違法行為。有鑒于此，在防范和懲處碳排放數(shù)據(jù)造假行為方面，《暫行條例》對于不同的主體、根據(jù)不同程度的違法行為設(shè)置了不同的處罰機(jī)制，加大了懲處力度，規(guī)定了較為嚴(yán)格的法律責(zé)任，從而進(jìn)一步促進(jìn)了碳排放交易市場的健康有效運(yùn)行。
2、對重點排放單位的罰則
在《暫行條例》出臺之前，《管理辦法》對重點排放單位，僅規(guī)定了兩類違法情形，即：未按時足額清繳碳排放配額；虛報、瞞報溫室氣體排放報告，或者拒絕履行溫室氣體排放報告義務(wù)。對于相關(guān)違法行為的處罰力度也較小，罰款均未超過三萬元。然而，截至目前，我國重點排放企業(yè)大多為規(guī)模較大、實力較強(qiáng)的中大型企業(yè)，對于此類企業(yè)而言，三萬元以內(nèi)的罰款威懾力明顯不足。《管理辦法》的具體處罰規(guī)則如下：
此次《暫行條例》出臺后，無論從違法行為的類型以及處罰措施的多樣性和懲罰力度上都有了較大的提升，《暫行條例》中重點排放單位的違法行為和處罰措施具體如下：
3、對技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的罰則
《暫行條例》對于接受委托編制年度排放報告以及對報告進(jìn)行技術(shù)審核的技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，有篡改、偽造數(shù)據(jù)資料等弄虛作假行為的，規(guī)定了嚴(yán)格的法律責(zé)任，具體如下：
4、對操縱全國碳排放權(quán)交易市場、擾亂秩序行為的罰則
對于操縱全國碳排放權(quán)交易市場、擾亂交易秩序的違法行為，《暫行條例》做出了相應(yīng)的處罰規(guī)定，進(jìn)一步提升了違法成本，有力地保障了全國碳排放權(quán)交易市場的健康運(yùn)行。
5、對有關(guān)工作人員的罰則
相較于《管理辦法》，《暫行條例》對于有關(guān)工作人員的處罰范圍進(jìn)行了進(jìn)一步的擴(kuò)大，根據(jù)《暫行條例》的規(guī)定，生態(tài)環(huán)境主管部門、其他負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的部門、全國碳排放權(quán)注冊登記機(jī)構(gòu)、全國碳排放權(quán)交易機(jī)構(gòu)以及本條例規(guī)定的技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的工作人員均應(yīng)當(dāng)遵守相關(guān)的規(guī)定，如：不得參與碳排放權(quán)交易、不得篡改偽造碳排放數(shù)據(jù)資料等。對于相關(guān)行為的違法后果，《暫行條例》也進(jìn)一步加大了處罰力度，具體如下：
四、《暫行條例》實施后我國碳市場發(fā)展趨勢
（一）保持全國和地方碳排放權(quán)交易市場雙軌運(yùn)行
目前，我國地方碳排放試點有北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東、深圳、福建八個地區(qū)。各試點分別做出了覆蓋行業(yè)、配額分配方法、交易品種等相關(guān)規(guī)定。2021年7月16日，全國統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場正式上線交易，但目前僅覆蓋有發(fā)電行業(yè)。《暫行條例》明確了我國將繼續(xù)保持全國和地方碳排放權(quán)交易市場互補(bǔ)的發(fā)展運(yùn)行方向，雖然不再新建地方碳排放權(quán)交易市場，但《暫行條例》實施前建立的地方碳排放權(quán)交易市場仍參照本條例健全完善有關(guān)管理制度并持續(xù)運(yùn)營。
同時，該條還明確規(guī)定了重點排放單位不能重復(fù)參與全國和地方碳排放權(quán)交易市場，有利于地方以及全國碳市場的規(guī)范性管理。考慮地方碳排放交易市場覆蓋行業(yè)的多樣性和區(qū)域適應(yīng)性，筆者認(rèn)為保留全國和地方市場的雙軌運(yùn)行機(jī)制，有助于更多行業(yè)和排放企業(yè)參與到碳排放權(quán)交易市場中。
（二）鼓勵重點排放單位使用非化石能源電力
2024年1月27日，國家發(fā)展改革委、國家統(tǒng)計局、國家能源局聯(lián)合發(fā)布實施了《關(guān)于加強(qiáng)綠色電力證書與節(jié)能降碳政策銜接大力促進(jìn)非化石能源消費的通知》，就加快綠證核發(fā)進(jìn)度、擴(kuò)大綠證交易范圍、規(guī)范綠證交易制度，并進(jìn)一步加強(qiáng)綠證與節(jié)能降碳政策、碳核算和碳市場的銜接，激發(fā)綠證需求潛力等方面作出了部署。
本次出臺的《暫行條例》第三十一條通過為消費非化石能源電力的重點排放單位提供碳排放配額和溫室氣體排放量調(diào)整的激勵，鼓勵了企業(yè)增加綠電消費，增加了綠電的市場需求。
綠電綠證消費是完善能源消耗總量和強(qiáng)度調(diào)控、推動能源綠色低碳轉(zhuǎn)型和實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重要舉措之一。自2021年我國開展綠電交易試點以來，綠電綠證交易快速增長，但受綠證交易機(jī)制、與相關(guān)政策銜接協(xié)同等因素影響，綠電綠證的消費潛力仍未被充分激發(fā)。《暫行條例》的出臺預(yù)示了我國將加強(qiáng)綠電綠證及碳市場協(xié)同發(fā)展的路徑。
（三）將進(jìn)一步規(guī)范民用航空行業(yè)碳排放管理
從全球范圍內(nèi)看，民用航空的碳排放量一直以來均居高不下，早已引起了各國的廣泛注意。2023年11月20日，國際民航組織（ICAO）第三次航空和替代燃料會議在阿聯(lián)酋迪拜召開。來自100個國家和30個國際組織的1000多名官員、投資者和專家參與其中，會議通過了《國際民航組織可持續(xù)航空燃料、低碳航空燃料和其他航空清潔能源的全球框架》。根據(jù)該框架，國際民航組織及其成員國同意，在降低生產(chǎn)成本、提供融資和技術(shù)支持的前提下，繼續(xù)擴(kuò)大可持續(xù)、低碳航空燃料和其他清潔航空能源的生產(chǎn)，以實現(xiàn)2030年減排二氧化碳5%的目標(biāo)。
事實上，早在2012年，航空業(yè)就被正式被納入了歐盟的碳排放交易機(jī)制。2016年，國際民航組織（ICAO）就通過了第一個全球性行業(yè)的減排市場機(jī)制——國際航空碳抵消和減排計劃（CORSIA）。CORSIA在2026年以前為自愿參與階段，在2026年之后所有成員國將按照份額來承擔(dān)抵消責(zé)任。鑒于中國是ICAO的成員國之一，屆時中國民航業(yè)也可能面臨減排壓力，《暫行條例》本條的規(guī)定為建立民航碳排放管理體系指引了道路，也充分體現(xiàn)了我國碳市場國際化的必然趨勢。
五、結(jié)語
《暫行條例》的出臺及實施標(biāo)志著我國碳市場法律制度框架進(jìn)一步完善，其不僅明確了碳排放權(quán)市場建設(shè)與交易的方式等，還通過設(shè)置多部門監(jiān)管和多層次的法律責(zé)任為碳排放權(quán)交易市場的穩(wěn)定規(guī)范運(yùn)行提供了支持。作為我國目前碳交易體系的最高層級的法律規(guī)范，《暫行條例》的出臺將極大地促進(jìn)我國碳市場的健康高速發(fā)展，有利于積極穩(wěn)妥地推進(jìn)我國碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的實現(xiàn)；除此之外，《暫行條例》還充分立足于我國碳排放權(quán)交易市場的發(fā)展現(xiàn)狀，以相對彈性和靈活的規(guī)定為我國碳市場后續(xù)的創(chuàng)新發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，創(chuàng)造了空間，也有利于促進(jìn)我國建成更加有效、更有活力、更具國際影響力的碳市場。
參考文獻(xiàn)：
[1] 司法部、生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)人就《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》答記者問, https://www.mee.gov.cn/ywdt/zbft/202402/t20240205_1065855.shtml，2024-02-05.
[2] 國新辦舉行《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》國務(wù)院政策例行吹風(fēng)會，http://www.scio.gov.cn/live/2024/33350/tw/，2024-02-26.
[3] 一圖讀懂碳排放權(quán)交易管理暫行條例, https://www.mee.gov.cn/zcwj/zcjd/202402/t20240227_1067095.shtml,2024-02-27.
[4] 開啟碳排放權(quán)交易的法治新局面——解讀《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》，新華社，2024-02-05.
