煙草行業推進合規管理相關問題研究
作者：張華 陸歡歡 劉慶慶 2024-05-272018年以來，在國務院國資委的大力推動下，各大央企廣泛推行合規管理體系建設，治企水平與風險防控能力均得到有效提升。對于煙草企業而言，如何加強內部合規管理，以合規管理推動治理體系和治理能力現代化，已成為高質量發展和現代化建設的“必答題”。本文將從煙草商業企業的特殊地位出發，分析煙草行業與一般國企合規管理體系建設的異同點，討論煙草行業合規的底層邏輯，提出煙草行業合規應兼顧企業合規與行政執法合規雙重路徑，并結合信息化技術建立契合企業本身的合規考核機制。
關鍵詞：煙草行業；企業合規；行政合規；合規考核
Abstract：Since 2018, With strong support from the State-owned Assets Supervision and Administration Commission of the State Council, major central enterprises have extensively implemented compliance management systems, effectively enhancing their governance level and risk prevention capabilities. For tobacco enterprises, it has become imperative to strengthen internal compliance management in order to promote modernization of their governance system and capacity through compliance management. This paper will analyze the similarities and differences between the tobacco industry and general state-owned enterprises in terms of compliance management system construction, explore the underlying logic behind tobacco industry compliance, propose that tobacco industry compliance should consider both enterprise self-compliance and administrative law enforcement compliance paths, as well as establish a tailored compliance assessment mechanism by leveraging information technology.
煙草行業作為我國市場經濟體制下的一種特殊行業，在我國國民經濟發展中具有舉足輕重的地位，隨著全面推進依法治國進程的加快，煙草行業法治建設也成為行業發展的重要課題。在全面合規的大背景下，煙草商業企業應把握自身行業特點，厘清煙草行業合規的底層邏輯，以激發合規的內在動力為前提、融合國企現有管理制度為手段，兼顧企業合規與行政執法合規并行的雙重路徑，通過合規考核有效協調業務拓展與合規管理的關系，夯實煙草行業合規管理的基石。
1.煙草行業的合規現狀
順應時代發展，推進合規管理，是煙草商業企業構建法治煙草，行穩致遠的重要保障。自黨的十八大以來，煙草系統認真落實全面依法治國戰略部署，大力推進法治煙草建設，全面深化管體改革，逐步構筑了法治煙草新格局。近幾年，隨著合規管理的必要性日益凸顯，煙草系統內部也相繼開展合規管理體系建設工作。
2019年12月，廣西壯族自治區煙草專賣局（公司）首次舉辦卷煙內部合規管理標準體系建設培訓班，并于2020年4月出臺《南寧煙草合規管理體系建設實施方案》，為煙草行業合規管理體系建設的破冰作出關鍵貢獻。隨后，江西省煙草公司宜春市公司、廈門煙草工業有限責任公司、福建鑫葉投資管理集團有限公司、云南省煙草公司紅河州公司、安徽省煙草公司六安市公司先后打造自有合規建設項目，力求為煙草行業合規管理體系建設貢獻地方智慧。2023年6月，山東省煙草公司青島市公司率先“破題”大合規，順利通過ISO37301合規管理體系認證審核，并被國際風險與合規協會頒發2022至2023年度ISO37301成就獎，成為行業內首家通過國際標準與國家標準“雙認證”的企業。
2.煙草行業合規的底層邏輯
市場經濟本質上是法治經濟，厲行法治是市場經濟的內在要求，也是經濟持續健康發展的重要保障。煙草商業企業作為兼具行政屬性的國有企業，其市場主體的本質無法改變。為避免“合規”流于形式，煙草行業合規應從底層邏輯分析煙草行業的特殊之處，明確煙草行業合規的內生動力，變“要我合規”為“我要合規”，助力煙草商業企業合規管理和高質量發展。
2.1煙草商業企業與一般國有企業合規關鍵性區別
2.1.1煙草專賣的壟斷性
根據《中華人民共和國煙草專賣法》及國家煙草專賣局概況信息，全國煙草行業實行以專賣制度為基礎，以“統一領導、垂直管理、專賣專營”為運行機制，以“一套機構、兩塊牌子”為組織形式的國家煙草專賣治理體系。國家對煙草專賣品的生產、銷售、進出口依法實行專賣管理，并實行煙草專賣許可證制度。煙草行業在國家立法和各地政府行政手段的干預下，已形成農工商一體化，產供銷一條龍，內外貿統一經營，人財物集中管理的壟斷經營、統一管理的體制。
2.1.2煙草專賣的行政屬性
根據《中華人民共和國煙草專賣法》《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》《煙草專賣行政處罰程序規定》相關規定，煙草商業企業在從事民商事活動的同時，與煙草專賣局合署辦公，負責主管本轄區內的煙草專賣工作，其行政屬性主要體現為以下四類行為：一是對煙草零售許可證的行政管理；二是對市場實施依法監管的行政執法；三是對煙草違法案件的依法查處；四是對行業內專賣執法人員的監督和處理違法違規的行政執法行為。
2.1.3煙草專賣特殊的法律規制
煙草商業企業作為專賣專營的國有壟斷行業，除了需要接受行業自身的特殊法律規制外，還要遵循市場經濟體系下相關民商事法律的基本規則，例如近年來出臺或修訂的《反壟斷法》《反不正當競爭法》《廣告法》《消費者權益保護法》《未成年人保護法》等，均對煙草專賣提出了特殊要求，煙草商業企業在零售店布局規劃、企業宣傳、商戶管理過程中需慎之又慎。
2.2煙草行業合規的內生動力
2.2.1法治煙草建設的內在要求
1991年6月29日，《中華人民共和國煙草專賣法》在全國人大常委會會議上審議通過，標志著我國正式走上依法治煙的軌道。由此開端一直到“十四五”期間的“八五”普法，煙草行業始終堅持與國家法治進程同步推進法治煙草建設，始終堅持按行業發展要求不斷強化法規體改職能。
在當前的新形勢下，合規管理作為依法治企的重要組成部分，是深化法治煙草建設的必經之路。國家煙草專賣局亦多次強調，煙草專賣法律法規及各項規章制度是煙草行業的基本政策、看家本領，法治煙草建設首先要樹立法治理念，筑牢法治煙草思想基礎，做到依法決策、依法行政、依法生產經營，其底層邏輯正是“合規經營”。
2.2.2全面提升企業管理水平的行業追求
2024年1月22日，2024年全國煙草工作會議在北京召開。會議指出，煙草行業需全面提升企業管理水平，要以“精益”為目標、以“規范”為基礎、以“質量”為立足點，持續優化、持續管控、持續鞏固，通過“扁平化管理”進一步優化工作流程，以高素質專業化隊伍為支撐，始終把企業發展建立在嚴格規范的基礎之上，強化全面治理管理，推動企業內控水平和治理能力的不斷增強。此時再來回看《中央企業合規管理辦法》，其中“以有效防控合規風險為目的、以提升依法合規經營管理水平為導向”定義的“合規管理”與煙草行業全面提升企業合規管理水平的行業追求不謀而合。
2.2.3少訟無訟的治理訴求
經檢索發現，截止至2024年5月21日，最高人民法院裁判文書網共有涉煙案件8021起，其中民事案由6000余起，主要集中于合同糾紛、勞動爭議領域，行政案由近300起，煙草行業所面臨的訟累不容忽視。近年來，各地煙草商業企業通過建立合規管理體系，并制訂勞動用工、物資采購、行政執法專項合規指引，在一定程度上可以幫助煙草行業規避各類合規風險，減輕煙草商業企業的訴訟壓力，對于煙草治理的“少訟無訟”最終目標具有重要意義。
2.3結合六安煙草的合規管理體系建設談煙草商業企業合規的關鍵點
2.3.1煙草合規要兼顧企業合規與行政合規雙重路徑
鑒于煙草商業企業“一套機構，兩塊牌子”的特性，煙草合規必然需要兼顧民商事領域的企業行為以及行政領域的監管行為。六安市局（公司）在合規管理體系建設過程中，通過合理區分經營者與監管者角色，實現經營者與監管者深度融合的合規模式，譜寫法治煙草新篇章。
在民商事領域，煙草商業企業與一般國有企業并無較大差異，其合規風險主要集中于勞動用工與合同管理領域，因此在搭建合規管理體系時應重點關注合規組織架構的設置，合理確定“三道防線”職責，做好做實“三張清單”編寫工作，針對重點領域開展專項合規治理，從而實現合規管理體系的正常運行，完成合規管理體系“四梁八柱”的建設內容。六安市局（公司）嚴格按照ISO37301、GB/T35770要求，建立合規制度、完善運行機制、培育合規文化、強化監督問責，確保合規管理體系建設工作有序開展。
在行政領域，煙草商業企業作為監管方，其行政監管行為關系到煙草零售戶的切身利益。六安市局（公司）通過優化“三張清單”，從煙草專賣許可到煙草專賣處罰，在適用法律、執法過程、管控措施等各方面對執法人員進行提示，切實約束自身執法行為，為市場主體營造良好營商環境。此外，六安市局（公司）深刻把握行政合規基本要義，通過“行政合規清單”，以監管方的身份對行政相對方提出要求并加以指導，助其了解何為違法、違何法以及如何不違法，同時給出“首違不罰”“輕微不罰”“合規整改后免罰”等合規激勵政策，以良性監管促煙草合規。
圖1 六安市局（公司）三張清單（節選）
圖2 六安市局（公司）煙草專賣零售戶行政合規清單
2.3.2建立煙草行業合規風險預警機制
從2018年的《中央企業合規管理指引》到2022年的《中央企業合規管理辦法》，其中最大的改變除了要求合規文化建設以外，還增加了關于信息化建設的相關要求。在大數據時代，煙草合規應充分運用信息化手段，加強合規管理信息化建設，將合規要求和防控措施全面嵌入業務流程，將合規管理信息與財務、投資、采購等其他信息系統互聯互通，并利用AI、云計算等技術打造合規風險預警機制，對重點領域、關鍵節點開展實時動態監測，實現合規風險及時預警和快速處置。
六安市局（公司）在合規管理體系建設過程中，專門引入軟件公司定制“六安煙草地市合規管理”平臺，通過“工作計劃”、“問卷評測”等方式建立信息化合規風險預警機制，通過大數據分析等先進技術及時指出工作流程中會出現的合規風險，提高各部門工作人員的警惕性，同時披露與合規風險相對應的風險管控措施，做到風險及時干預，對各類合規風險防患于未然。
圖3 六安煙草地市合規管理平臺
2.3.3健全以案促管長效機制
2023年6月14日，國務院國資委印發《中央企業法律糾紛案件管理辦法》，其中提及中央企業應建立健全以案促管機制，及時發現案件反映的管理問題，堵塞管理漏洞，提升管理水平，切實保障提質增效、穩健發展。六安市局（公司）堅持以案促管、以案促治，全面分析煙草行業訴訟、仲裁案件，通過對行政執法、合同糾紛、勞動爭議、招標投標、專賣管理領域高風險事件進行全面分析并形成《六安市局（公司）合規案例匯編》，按照“凡案必示”要求，對案件反映的問題進行常態化提示，進而指導各部門工作人員開展合規經營及依法行政。
圖4 六安市局（公司）合規案例匯編目錄（節選）
3.煙草行業合規的考核機制
合規管理考核機制是指企業建立、實施并保持一個或多個程序，以定期評價其對適用法律法規的遵循情況的一項管理措施以及對各部門及其管理人員和員工的合規管理績效進行考核與評價，是保障合規管理進程的重要機制之一。
3.1煙草行業合規考核的對象
考核對象的確認是煙草合規考核的前提，根據煙草合規管理體系建設中組織架構及“三道防線”的設置，煙草行業合規考核對象可分為以下五類：一是對組織架構中黨委、董事會、經理層、合規委員會任職人員進行合規工作專項考核；二是對業務部門工作人員合規意識、合規培訓、合規配合情況進行考核；三是對業務部門合規專責履職情況、本部門合規管理體系運行情況、合規管理制度執行情況進行考核；四是對合規管理部門工作人員合規能力、履職情況、合規計劃執行情況、合規風險處置情況進行考核；五是對紀檢監察部門合規投訴舉報處置情況進行考核。
3.2煙草行業合規考核的程序
3.2.1建立合規考核績效指標
根據《中央企業合規管理辦法》相關規定，合規考核應全面覆蓋企業的各項管理工作，考核內容包括但不限于按時參加合規培訓、嚴格執行合規管理制度、積極支持和配合合規管理機構工作、及時匯報合規風險等。結合六安煙草良好實踐，筆者認為煙草行業合規考核績效指標還應包括以下內容：依法行政落實情況、轄區煙草專賣違規情況、涉訪涉訴情況，且煙草行業合規考核過程中應采取定量考核與定性考核相結合的方式，合理確定績效指標占比權重。
3.2.2收集合規考核績效信息
收集合規考核績效信息應充分考慮員工、客戶、煙草工業企業、監管部門意見，通過問卷調查、非正式討論、巡視巡查、投訴舉報熱線、意見箱等獲取合規考核一手信息，并結合過程控制日志和活動記錄，判斷各部門及其工作人員合規管理的執行情況。
3.2.3合規考核績效信息的分析與評價
收集合規考核績效信息的目的在于通過一定計量手段對各部門及其工作人員合規管理執行情況進行客觀評價，在分析評價過程中，煙草商業企業應根據考核績效指標的重要性設置加權方式并量化合規考核評分，通過設置訪談、問卷調查等方式完成定性評估，最終根據定量、定性結合數據全面評價合規體系運行的效果及存在的問題。
3.2.4合規考核評價結果的執行
合規考核的結果無外乎優、良、不合格三類，煙草商業企業應根據考核指標制訂合理的獎懲制度，將合規考核結果與績效考核相掛鉤，同時將其作為員工考核、干部任用、評優評先等工作的重要依據，并及時與合規考核不合格的部門及工作人員組織談話，充分了解不合規原因，持續改進企業合規運行機制，提升工作人員合規意識及合規能力。
結語
六安煙草實現經營者與監管者深度融合的合規模式，探索出信息化數字化管理系統，下一步將在合規管理體系認證和地方行業標準制定持續推進，構建煙草合規風險一體化防控體系，構筑法治化營商環境新格局。煙草行業因法而興、循法而治，筆者認為煙草商業企業在法治煙草建設過程中應兼顧業務與責任，利用內生動力構建煙草合規風險防控體系，堅持系統觀念，著力改革創新，注重協同聯動，發揮合規管理體系優勢，以法律科技促進合規管理行穩致遠。
錦天城合肥在長期為安徽省煙草商業企業提供法律服務的基礎上，全程參與六安煙草合規管理體系建設，幫助六安煙草成功打通企業合規和行政合規脈絡，為地市級煙草商業企業合規管理體系建設提交了一份借鑒意義的答卷。
