關于美國光伏反規避調查終裁的解讀和分析
作者：李燁 李吏 2023-08-212023年8月18日，美國商務部公布了針對中國光伏產品反傾銷和反補貼措施的反規避調查終裁結果，認定泰國、柬埔寨、越南和馬來西亞四個被調查國家在全國范圍內（Country-wide）存在規避，但Hanwha Q Cells（馬來西亞）、Jinko（馬來西亞）和Boviet（越南）三家公司不存在規避行為。美國商務部于2022年4月1日對該案正式發起調查，于2022年12月1日作出肯定性初裁。
與初裁結果相比，終裁結果并未發生實質變化，美國商務部維持了關于規避的肯定性結論，也維持了三種免稅“聲明”（Certification）的做法，特別是基于非中國成分的免稅條件。這樣，美國商務部一方面能夠保證美國市場供應，另一方面通過在免稅“聲明”要求中加入對于硅片和6種主材（銀漿、鋁框、玻璃、背板、EVA和接線盒）的非中國成分要求，迫使光伏產業在中國之外建立硅片和6種主材的供應鏈，從而達到全球供應鏈多樣化和減少對中國依賴的戰略目標，進而支持美國光伏產業發展。
與初裁結果相比，終裁結果的重要變化包括以下幾點：
（1）關于產自（Produced in）中國硅片的澄清：針對利害關系方提出的在中國境外從中國多晶硅棒（ingot）切片是否應被視為中國硅片，以及在中國境內用非中國產多晶硅生產的硅片是否應被視為中國硅片的問題，美國商務部進行了澄清。美國商務部拒絕了利害關系的意見，認為基于對于相關法條的合理解釋，如果從原料轉化成運到第三國組裝或完工的部件或原料的生產步驟發生在中國，則該部件或原料“產自”（Produced in）中國。也就是說，如果硅片是在中國切片形成的，則認為硅片是產自中國的硅片，無論硅棒以及多晶硅的產地或來源。反過來，如果硅片是在非中國切片形成的，則認為硅片為非中國硅片，無論硅棒以及多晶硅的產地或來源。這一澄清非常重要，將影響企業為滿足第三種免稅“聲明”而對于硅片供應鏈的調整，并且對于認定6種主材（銀漿、鋁框、玻璃、背板、EVA和接線盒）是否產自中國也提供了指引。
（2）關于180天“使用”和“安裝”的澄清：如果要使用總統令2年豁免期免稅進口，即第一種免稅“聲明”，那么在2022年11月15日之后進口至美國境內的光伏產品，需要在2024年6月6日（或緊急狀態結束）之后180天內在美國“使用”或“安裝”。僅將電池或組件出售給某一特定項目方、在美國將電池裝入組件、將電池或組件指定用于某一特定項目、或將電池或組件運送到項目現場，并不構成 “使用”或 “安裝”。將電池或組件留在美國庫存或倉庫中、轉售給另一方、隨后出口或進口后銷毀，不視為“使用”。
（3）增加兩家AFA企業：兩家強制應訴企業，Vina Solar(越南)和NE Solar(柬埔寨)因為拒絕美國商務部的實地核查而被認為不合作，從而適用AFA。AFA企業仍可以使用第一種免稅“聲明”，即在2024年6月6日前（或者緊急狀態結束前）繼續對美出口，但無法使用第三種免稅“聲明”。此外，Vietnam Sunergy（越南）被移出AFA清單。關于三種免稅“聲明”的介紹，請見下文免稅“聲明”部分。
（4）增加了韓華的第二種免稅“聲明”：在終裁中，美國商務部同意了韓華關于硅片出口商名稱需要保密的評論，允許韓華使用第二種免稅“聲明”。
1. 反規避調查的產品范圍
美國商務部在終裁中維持了其初裁中對反規避調查產品范圍的認定。本次反規避調查涉及在柬埔寨、馬來西亞、泰國或越南完工的太陽能電池和組件，這些電池和組件使用中國生產的原料或部件，并從柬埔寨、馬來西亞、泰國或越南出口到美國。
電池：
符合下列情形的電池被認為規避了美國對中國光伏產品的反傾銷和反補貼征稅令：（1）在柬埔寨、馬來西亞、泰國或越南用中國生產的硅片生產的；并且（2）符合美國對中國光伏產品的反傾銷和反補貼征稅令產品范圍的描述。
組件：
符合下列情形的組件被認為規避了美國對中國光伏產品的反傾銷和反補貼征稅令：（1）組件是用中國生產的硅片在柬埔寨、馬來西亞、泰國和越南生產的電池組裝而成的；并且（2）組件使用的其他6種主材（即銀漿、鋁框、玻璃、背板、EVA、接線盒）有2個以上（即至少3個）是在中國生產的。
也就是說，只要硅片和至少3個以上其他主材產于中國，組件就屬于本次反規避調查的產品范圍。反過來講，如果組件使用的電池不是用中國硅片生產的，則不在本次反規避調查的產品范圍之內；即使組件使用的電池是用中國硅片生產的，但是其他6種主材只有不超過2個（包括2個）是中國生產的，則也不在本次反規避調查的產品范圍之內。
需要特別注意的是，美國商務部在終裁中澄清，在第三國切片的硅片不被認為是中國產硅片，無論硅棒或硅料的產地或來源。這對于認定6種主材（銀漿、鋁框、玻璃、背板、EVA和接線盒）是否產自中國也提供了指引。
反規避調查的產品范圍與用于免稅的第三種“聲明”直接相關，具體請見下文免稅“聲明”部分。
此外，使用東南亞四國生產的電池在第三國組裝的組件，不在本次反規避調查的產品范圍內，同樣，使用第三國電池在東南亞四國組裝的組件，也不在本次反規避調查的產品范圍之內。
2.美國總統豁免令的影響
美國商務部在終裁中，并未改變對總統令豁免征稅的處理方法。2022年6月6日，為了滿足光伏市場供應，美國總統簽署了第10414號令，宣布進入緊急狀態并授權2年內（或緊急狀態結束前）豁免由于反規避調查而對進口自東南亞四國的太陽能電池和組件征收的反傾銷和反補貼稅。根據該總統令，2022年9月12日，美國商務部公布了執行公告（自2022年11月15日生效），在2024年6月6日（或者緊急狀態結束）之前豁免征收由于本次反規避調查而征收的反傾銷和反補貼稅，并對于豁免征稅的產品范圍（Applied Entries）進行了規定。豁免征稅的產品范圍是指滿足以下5個條件的光伏電池或組件：
（1）使用在中國生產的原料或部件在柬埔寨、馬來西亞、泰國和越南生產；
（2）從柬埔寨、馬來西亞、泰國和越南出口到美國，沒有在其他國家進一步加工；
（3）不屬于美國對光伏產品的兩次雙反調查的征稅范圍；
（4）在2024年6月6日（或緊急狀態結束）之前進口至美國境內；
（5）如果在2022年11月15日之后進口至美國境內，需要在2024年6月6日（或緊急狀態結束）之后180天內在美國使用或安裝。
對于符合上述豁免征稅的產品，需要通過第一種免稅“聲明”（Certification）程序，具體請見下文免稅“聲明”部分。
對于不符合上述豁免征稅的產品，美國商務部將指示美國海關對2022年4月1日（反規避立案日）至2024年6月6日（或緊急狀態結束）期間來自柬埔寨、馬來西亞、泰國和越南的光伏電池和組件征收反傾銷和反補貼稅，除非符合第二種或第三種免稅“聲明”要求，具體請見下文免稅“聲明”部分。
3.免稅“聲明”（Certification）
美國商務部繼續維持了其在初裁中關于免稅“聲明”的規定。基于2年豁免期、3家沒有被認定規避的企業以及反規避調查的產品范圍，美國商務部在終裁中規定三種特定情形的產品可以通過“聲明”免于征稅，并且提供了三個“聲明”的模板。“聲明”模板的具體內容，終裁較初裁沒有發生實質變化。
(1) 第一種免稅“聲明”，模板附在終裁附件IV:
第一種免稅“聲明”是基于美國總統令規定的2年豁免期（或緊急狀態結束前），具體適用的產品范圍請見第2部分。第一種免稅“聲明”模板要求出口商和進口商聲明其產品符合豁免征稅的產品范圍。關于適用主體，第一種免稅“聲明”適用于所有出口商，包括沒有被認定規避的出口商，被認定規避的出口商，沒有被選為強制應訴企業的出口商，沒有參與反規避調查的出口商，還包括新設立的出口商和被適用AFA的出口商。
(2) 第二種免稅“聲明”，模板附在終裁附件V:
第二種免稅“聲明”適用于3家沒有被認定規避的強制應訴企業。第二種免稅“聲明”模板要求出口商和進口商聲明，該產品是由這些強制應訴企業生產并出口至美國，且硅片是來自特定的供應商，并且符合經過美國商務部認定不存在規避的情形。
(3) 第三種免稅“聲明”，模板附在終裁附件VI:
第三種免稅“聲明”適用于不在反規避調查產品范圍內的產品。第三種免稅“聲明”模板要求出口商和進口商聲明，電池或組件不是用中國硅片生產的，或者即使組件使用的電池是用中國硅片生產的，但是其他6種主材只有不超過2個（包括2個）是中國生產的。關于適用主體，第三種免稅“聲明”適用于除了被AFA出口商之外的其他出口商，包括沒有被認定規避的出口商，被認定規避的出口商，沒有被選為強制應訴的出口商，沒有參與反規避調查的出口商，還包括新設立的出口商。
在終裁階段，美國商務部沒有接納申訴方Auxin的反對意見，堅持認為使用中國硅片加2個中國主材的組件產品不構成規避。
對于終裁中被認定不合作而適用“不利可獲得事實(AFA)”的出口商，無法使用第三種免稅“聲明”對美國出口。
上述“聲明”分為“進口商聲明”（Importer Certification）和“出口商聲明”（Exporter Certification），進口商和出口商需要分別簽署，并滿足以下具體要求：
“進口商聲明”：進口商必須簽署和保存“進口商聲明”，并保存一份副本以及所有支持性文件。除下文所述的例外，“進口商聲明”必須在清關時完成、簽署并注明日期。進口商或代理必須向美國海關提交“進口商聲明”和“出口商聲明”，作為進口清關文件的一部分，將它們上傳到ACE的DIS系統中。進口商的代理不可以代簽。
“出口商聲明”：出口商必須簽署和保存“出口商聲明”，并向進口商提供副本和所有支持性文件（如發票、采購訂單、生產記錄等）。除下文所述的例外，“出口商聲明”必須在發貨時完成、簽署并注明日期。“出口商聲明”應該由向美國出口柬埔寨、馬來西亞、泰國或越南生產的太陽能電池或太陽能組件的一方作出。
“進口商聲明”和“出口商聲明”需要保存到（1）所涉及的貨物入境后五年，或（2）在美國法院對這些貨物的任何訴訟結束后三年，兩者較晚的時間。“進口商聲明”和“出口商聲明”以及支持性文件需要接受美國商務部和美國海關的稽查。
對于反規避初裁在聯邦公告公布之日起14天（即2022年12月22日）后的進口，“進口商聲明”需要在提交清關申報（Entry Summary）同時完成和簽署。“出口商聲明”需要在發運日當天或之前給到進口商副本。對于自2022年4月1日（反規避立案日）至初裁在聯邦公報公布之日起14天（即2022年12月22日）內的進口，且進口尚未被清算（或清算尚未完成）的，“進口商聲明”和“出口商聲明”需要在聯邦公報公布初裁日期后的45天內完成和簽署。對于2022年4月1日至2022年12月22日之間的進口，進口商和出口商可以選擇在一份“聲明”中涵蓋多筆進口，或者就每筆進口分別簽署“聲明”。
4.對于無法免稅的進口所適用的稅率
在不符合上述三種免稅“聲明”的情況下，反規避措施適用的保證金稅率如下：
（1）如果東南亞四國出口商在中國案中已經有了單獨稅率，適用中國案的單獨稅率；
（2）如果在中國案中沒有單獨稅率，那么適用供應中國硅片的出口商在中國案的單獨稅率；
（3）如果不符合上述兩種情況，那么適用中國案懲罰性最高稅，即238.95%的反傾銷稅率和15.24%的反補貼稅率。
總的來說，雖然美國商務部作出了肯定性規避認定，但是預計絕大部分企業通過2年豁免期和調整供應鏈后基于免稅的“聲明”，仍然能夠維持對美國出口。美國商務部在豁免期結束后適用的第三種免稅“聲明”中關于非中國成分的免稅條件也會產生實際效果。據悉，初裁后中國境外的硅片和6種主材的供應鏈已經正在建立或擴大，光伏產品的供應鏈正在變得更加多元化。
在終裁公布后，我們收到了很多客戶的詢問，為此我們對于終裁內容進行以上解讀和分析，供行業同仁參考，并不作為法律意見。
中國光伏產業由于全產業鏈和產業規模的優勢，在國際市場占據了主導地位，這與各國保護和支持本國光伏產業的產業政策發生了直接沖突，因此過去十年來持續爆發貿易摩擦。錦天城深耕行業，有幸持續為中國光伏行業提供服務，協助中國光伏行業應對了歐盟對中國光伏產品的反傾銷和反補貼調查并達成價格承諾以及后續法院訴訟和臨時復審、美國對光伏產品的201保障措施調查及到期復審、印度對中國光伏第一次和第三次反傾銷調查。此外，錦天城還代理頭部企業應對歐盟、美國、印度、加拿大和土耳其的貿易救濟調查，美國反規避調查，歐盟成員國海關和美國海關的稽查和審計，以及美國海關關于強迫勞動的執法和合規體系建設。
