PPP項(xiàng)目政府支出義務(wù)之我國(guó)政府預(yù)算管理制度小思
作者：劉飛、方靜 2016-02-23世界銀行的PPP參考指南《PPP Reference Guide》中指出，相對(duì)全面的PPP制度框架需包含“公共財(cái)政管理制度”，這是由于在PPP項(xiàng)目中政府作為合作一方需承擔(dān)相應(yīng)的財(cái)政支出義務(wù)，而健全的公共財(cái)政管理制度可對(duì)政府在PPP項(xiàng)目中的支出義務(wù)進(jìn)行管理和保障，從而約束政府行為、同時(shí)降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。
為將PPP項(xiàng)目中的政府支付義務(wù)納入我國(guó)現(xiàn)有公共財(cái)政管理制度進(jìn)行管理，《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金[2014]113號(hào)）第25條規(guī)定：“項(xiàng)目合同中涉及的政府支付義務(wù)，財(cái)政部門應(yīng)結(jié)合中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，納入同級(jí)政府預(yù)算，按照預(yù)算管理相關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)<政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引>的通知》（財(cái)金[2015]21號(hào)）（以下稱“21號(hào)文”）第5條規(guī)定：通過(guò)財(cái)政承受能力論證的項(xiàng)目，“各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在編制年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃時(shí)，將項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排”；該文件第25條規(guī)定：“每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10%”；第28條規(guī)定：“‘通過(guò)論證’且經(jīng)同級(jí)人民政府審核同意實(shí)施的PPP項(xiàng)目，各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)將其列入PPP項(xiàng)目目錄，并在編制中期財(cái)政規(guī)劃時(shí)，將項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排”。根據(jù)上述規(guī)定，PPP項(xiàng)目中，涉及政府支付義務(wù)的，應(yīng)納入政府預(yù)算進(jìn)行管理，這一方面是對(duì)PPP項(xiàng)目中的政府支付義務(wù)的約束和管理，同時(shí)也通常被社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為是PPP項(xiàng)目中對(duì)政府支付義務(wù)的主要保障。
一、 將PPP項(xiàng)目中的政府支出義務(wù)合法納入政府預(yù)算的前提要求
在PPP項(xiàng)目實(shí)操過(guò)程中，社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)等參與主體通常認(rèn)為只要當(dāng)?shù)厝舜蠡蛘鼍吡岁P(guān)于將PPP項(xiàng)目中的政府支出義務(wù)列入預(yù)算的決議或決定便可視作滿足了該P(yáng)PP項(xiàng)目的政府支出義務(wù)已列入當(dāng)?shù)卣A(yù)算管理的條件，但實(shí)事上根據(jù)PPP相關(guān)法律政策，將PPP項(xiàng)目中的政府支出義務(wù)合法納入政府預(yù)算還需滿足一系列的前提條件：
根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)運(yùn)行的通知》（財(cái)金[2015]166號(hào)）（以下稱“166號(hào)文”）的規(guī)定，未納入綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目，不得列入各地PPP項(xiàng)目目錄，原則上不得通過(guò)財(cái)政預(yù)算安排支出責(zé)任。166號(hào)文將PPP綜合信息平臺(tái)的項(xiàng)目庫(kù)分為儲(chǔ)備庫(kù)、執(zhí)行庫(kù)與示范庫(kù)，“經(jīng)省級(jí)財(cái)政部門審核滿足上報(bào)要求的，由省級(jí)財(cái)政部門提交，列為儲(chǔ)備項(xiàng)目；編制項(xiàng)目實(shí)施方案，通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證，并經(jīng)本級(jí)政府審核同意的，列為執(zhí)行項(xiàng)目；通過(guò)中央或省級(jí)財(cái)政部門評(píng)審并列為中央或省級(jí)示范的項(xiàng)目，列為示范項(xiàng)目”。
綜上，結(jié)合21號(hào)文第5條及第28條的規(guī)定，將PPP項(xiàng)目中的政府支出義務(wù)納入政府預(yù)算前需滿足以下前提條件：
1、通過(guò)財(cái)政可承受能力評(píng)價(jià)且經(jīng)同級(jí)人民政府審核同意實(shí)施；
2、列入地方PPP項(xiàng)目目錄；
3、納入PPP綜合信息平臺(tái)。
（關(guān)于納入到PPP綜合信息平臺(tái)的要求存在疑問的是，由于納入儲(chǔ)備庫(kù)、執(zhí)行庫(kù)與示范庫(kù)中的項(xiàng)目要求不同，納入綜合信息平臺(tái)是指納入儲(chǔ)備庫(kù)、執(zhí)行庫(kù)與示范庫(kù)中的項(xiàng)目均可？還是僅指執(zhí)行庫(kù)？而執(zhí)行庫(kù)中的項(xiàng)目是否需從儲(chǔ)備庫(kù)中產(chǎn)生？另外，166號(hào)文（三）規(guī)定：“原則上，經(jīng)地方各級(jí)財(cái)政部門會(huì)同相關(guān)部門評(píng)估、篩選的潛在PPP項(xiàng)目基本信息，均應(yīng)錄入綜合信息平臺(tái)”，該條是否意味著該平臺(tái)除儲(chǔ)備庫(kù)、執(zhí)行庫(kù)與示范庫(kù)外還有其它庫(kù)？）
上述前提條件是財(cái)政部門為了實(shí)現(xiàn)規(guī)范化管理PPP項(xiàng)目及控制PPP項(xiàng)目總體支出責(zé)任而提出的，因此如上述前提條件未能滿足，即使當(dāng)?shù)厝舜蠡蛘鼍吡岁P(guān)于將PPP項(xiàng)目中的政府支出義務(wù)列入預(yù)算的決議或決定，看似滿足了將PPP項(xiàng)目中的政府支出義務(wù)列入預(yù)算的形式要件，也依然存在決議或決定違反法定要求和程序無(wú)效或被撤銷的風(fēng)險(xiǎn)。
二、 PPP項(xiàng)目期限與政府預(yù)算編制期限的銜接
我國(guó)預(yù)算實(shí)行每年預(yù)算，即以每個(gè)公歷年度為一個(gè)預(yù)算年度。此外，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見》（國(guó)發(fā)[2015]3號(hào)）的規(guī)定，國(guó)家級(jí)及省級(jí)應(yīng)編制中期財(cái)政規(guī)劃（我們預(yù)算體系中尚無(wú)中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃），即三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃。其中，全國(guó)中期財(cái)政規(guī)劃由財(cái)政部牽頭編制報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)施，各省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市財(cái)政部門編制地方中期財(cái)政規(guī)劃，經(jīng)同級(jí)政府批準(zhǔn)后報(bào)財(cái)政部備案。省級(jí)各部門、省級(jí)以下地方財(cái)政部門可以（并非必須）分別編制省級(jí)部門三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃和當(dāng)?shù)刂衅谪?cái)政規(guī)劃。年度預(yù)算編制必須在中期財(cái)政規(guī)劃框架下進(jìn)行。
PPP項(xiàng)目周期通常為20-30年，而我國(guó)預(yù)算每年一編，或至多編制3年中期財(cái)政規(guī)劃，且由于未強(qiáng)制要求編制，省級(jí)以下地方政府可能不會(huì)編制此中期規(guī)劃。因此，對(duì)于已落地的PPP項(xiàng)目，獲批的是進(jìn)入政府的年度預(yù)算或三年中期財(cái)政規(guī)劃，而對(duì)于該年度預(yù)算或該三年中期財(cái)政規(guī)劃之后，長(zhǎng)達(dá)十幾到二十幾年的政府付費(fèi)則無(wú)法得到保證。
三、 PPP項(xiàng)目支出責(zé)任的承諾與政府預(yù)算的級(jí)別、審批的銜接
(一) 預(yù)算級(jí)別
我國(guó)實(shí)行一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算，故根據(jù)行政級(jí)別，我國(guó)預(yù)算共分為五級(jí)，如下圖所示：
1 | 中央預(yù)算 |
2 | 省、自治區(qū)、直轄市預(yù)算 |
3 | 設(shè)區(qū)的市、自治州預(yù)算 |
4 | 縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)預(yù)算 |
5 | 鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)預(yù)算 |
地方各級(jí)總預(yù)算由本級(jí)預(yù)算和匯總的下一級(jí)總預(yù)算組成，全國(guó)預(yù)算由中央預(yù)算與各省、自治區(qū)、直轄市總預(yù)算組成，因此，具有獨(dú)立預(yù)算編制權(quán)是一級(jí)政府組織實(shí)施PPP項(xiàng)目的前提，而如該級(jí)政府不具備獨(dú)立的預(yù)算編制權(quán)則需上級(jí)具備獨(dú)立預(yù)算權(quán)的政府直接組織實(shí)施或由上級(jí)政府給予相應(yīng)的授權(quán)，否則將無(wú)法確保將項(xiàng)目中的政府支出責(zé)任納入到政府預(yù)算管理。
(二) 預(yù)算的審批
各級(jí)政府的預(yù)算由各級(jí)人大審查、批準(zhǔn)，經(jīng)人大批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序不得調(diào)整。如下圖所示：
中央預(yù)算 | 由全國(guó)人大審查、批準(zhǔn) | |
地方預(yù)算 | 省、自治區(qū)、直轄市 | 由本級(jí)人大審查、批準(zhǔn) |
設(shè)區(qū)的市、自治州 | ||
縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū) | ||
鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn) （經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市政府批準(zhǔn)，本級(jí)預(yù)算草案、預(yù)算調(diào)整方案可以由上一級(jí)政府代編，報(bào)本級(jí)人大審批） | ||
在實(shí)操中，由于PPP項(xiàng)目落地的時(shí)間往往不與下年度預(yù)算草案的編制時(shí)間、地方人大審議預(yù)算的會(huì)議時(shí)間同步，為保證PPP項(xiàng)目的推進(jìn)，通常由地方政府人大常委會(huì)或地方政府對(duì)PPP項(xiàng)目涉及的政府支出納入政府預(yù)算一事作出書面決議或決定，而根據(jù)《預(yù)算法》的規(guī)定，預(yù)算草案需要地方人大的審批，而人大常委會(huì)或政府對(duì)此的作出決議或決定是無(wú)任何依據(jù)的。而正如本文第二部分中提及的，中期財(cái)政規(guī)劃僅需本級(jí)政府批準(zhǔn)，則我們可以認(rèn)為，PPP項(xiàng)目的政府支出義務(wù)可由本級(jí)政府出具文件承諾將其列入中期財(cái)政規(guī)劃，但此時(shí)仍需考慮本級(jí)政府是否會(huì)編制中期財(cái)政規(guī)劃（省級(jí)以下非強(qiáng)制），及之后年度的財(cái)政預(yù)算是否會(huì)完全依據(jù)中期財(cái)政預(yù)算來(lái)進(jìn)行編制。
四、 PPP項(xiàng)目支出責(zé)任的預(yù)算限制![]()
預(yù)算由預(yù)算收入與預(yù)算支出組成，是關(guān)于政府收支的一本大帳，根據(jù)《預(yù)算法》的規(guī)定，政府的全部收入和支出應(yīng)納入這本大帳中，政府預(yù)算這本大帳中又細(xì)分為四本小帳：
序號(hào) | 名稱 | 基本內(nèi)涵 |
1 | 一般公共預(yù)算 | 以稅收為主體的財(cái)政收入，安排用于保障和改善民生、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、維護(hù)國(guó)家安全、維持國(guó)家機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)等方面的收支預(yù)算。 |
2 | 政府性基金預(yù)算 | 向特定對(duì)象征收、收取或以其他方式籌集的資金，專項(xiàng)用于特定公共事業(yè)發(fā)展的收支預(yù)算。 |
3 | 國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算 | 對(duì)國(guó)有資本收益作出支出安排的收支預(yù)算。不列赤字，并安排資金調(diào)入一般公共預(yù)算。 |
4 | 社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算 | 對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)繳款、一般公共預(yù)算安排和其他方式籌集的資金，專項(xiàng)用于社會(huì)保險(xiǎn)的收支預(yù)算。 |
現(xiàn)行規(guī)定對(duì)PPP項(xiàng)目中政府支付責(zé)任的限度為全年P(guān)PP項(xiàng)目支出不得超過(guò)預(yù)算中“一般公共預(yù)算”這本賬的10%，而非整個(gè)預(yù)算的10%，而PPP項(xiàng)目中政府的支出不僅從一般公共預(yù)算中支出，還可能從政府性基金預(yù)算或其它支出預(yù)算中支出。比如，涉及土地一二級(jí)開發(fā)的PPP項(xiàng)目，根據(jù)《政府收支分類科目》，該類項(xiàng)目的收支從政府性基金中予以安排，其中收入進(jìn)“10301政府性基金收入”項(xiàng)下的“新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)收入”、“國(guó)有土地收益基金收入”、“農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金收入”、“國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入”；支出從“212城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)”中安排“國(guó)有土地使用權(quán)出讓金支出”、“國(guó)有土地收益基金支出”、“農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金支出”和“新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)安排的支出”。那么，將“一般公共預(yù)算”的10%作為PPP項(xiàng)目中政府支付責(zé)任的限度則顯得不盡合理。是否可考慮將PPP項(xiàng)目政府預(yù)算支出責(zé)任中的從政府性基金預(yù)算或其它支出預(yù)算進(jìn)行支出的責(zé)任剔除后，再以一般公共預(yù)算10%作為PPP項(xiàng)目政府支付責(zé)任的限度？或者，以政府全年度預(yù)算總額的10%作為PPP項(xiàng)目政府支出責(zé)任限度？
通過(guò)上文的小析和小思，可以看出，財(cái)政部門為規(guī)范化管理PPP項(xiàng)目、合理控制PPP項(xiàng)目中的政府支出責(zé)任、提升政府付款能力和信用，已在將PPP項(xiàng)目中政府的的支出責(zé)任納入到我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算制度進(jìn)行管理上作出了諸多嘗試。一方面，參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)等主體需全面理解該等制度，才可在形式上和實(shí)質(zhì)上使項(xiàng)目中的政府付款責(zé)任得到預(yù)算管理制度的保障，另一方面，由于當(dāng)前制度存在的模糊地帶及PPP項(xiàng)目本身的審批、期限等方面的特殊性與我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算制度存在一些銜接上的問題，也需要財(cái)政部門進(jìn)一步出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)予以明確和協(xié)調(diào)。值得期待的是，財(cái)政部相關(guān)官員也在多次會(huì)議中提到“財(cái)政部對(duì)PPP的預(yù)算管理正在醞釀中，2016年肯定和大家見面”！我們也期待隨著該等PPP的預(yù)算管理制度的出臺(tái)，PPP項(xiàng)目中政府支付責(zé)任的預(yù)算管理制度將進(jìn)一步趨于完善。
