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《國有企業參股管理

暫行辦法》

簡析

第十二條 國有企業作為參股股東與其他股東共同出資新設企業，不得對其他股東出資提供墊資，不得先于其他股東繳納出資，另有規定的除外。

以非貨幣性資產作價出資的，應當以公允合理的方式確定國有資產價值。其他股東未按約定繳納出資的，國有企業應當及時了解情況，采取有效措施防范風險。

(1) 國企股東的出資順序

對于國有企業作為參股股東時的出資順序，參股新規有重大調整，新增了“不得先于其他股東繳納出資” 這一要求，但“另有規定的除外”。該要求引申出了以下問題：

(i) 各方是否可以通過協議約定來規避本條規定？

(ii) 實踐中應如何確保滿足此要求？

(iii) 如果其他股東未按時出資，國有企業作為股東是否應該在繳款期限屆滿前先繳納出資？

對于第(i)個問題，答案應該是不可以。該規定中除外情形僅是“另有規定的除外”，此處所指“規定”是法律法規的規定，不包括股東間或合作方之間另有的約定。

對于第(ii)個問題，在關于國資參股公司的投資協議或股東協議及配套交易文件(包括章程)中，可明確寫明其他各股東方的出資時間應早于國有企業股東的出資時間，如可行的，應列明各方的具體出資時間，并設置必要的機制(例如違約機制、待補機制、緊急轉讓機制等)以督促其他各方及時出資。

對于第(iii)個問題，盡管參股新規明確國有企業不能先出資，但該要求無法以違反出資期限為代價來強行實現。如任何非國有企業股東一方未能按約定時間繳納出資的，國有企業股東不能以另一方股東尚未完全出資從而以本條規定為由拒絕履行自身的按時出資義務。按照《公司法》第二十八條之規定，股東不按照章程規定繳納出資的，除應當向公司足額繳納外，還應當向已按期足額繳納出資的股東承擔違約責任。

(2) 其他股東未按約出資的防范

參股新規對于國有企業參股時的合資公司的財務狀況風險防范要求較高。對于其他股東未按約定繳納出資的情形，參股新規還要求國有企業“及時了解情況，采取有效措施防范風險”。

國有企業應如何在實踐中滿足此要求，存在一些尚待厘清的細節問題。例如，在各股東分期繳納出資時，如何確保國有企業可及時了解其他各股東每次是否均已按時出資？如存在某個股東未按時出資，國有企業是否可以及如何采取哪些“有效措施”以達到“防范風險”？是否需要啟動商務談判、召開股東會議、發律師函、提起訴訟等措施？國有企業對于上述問題的解決方案是否需要落實到國有企業的參股管理制度中？解決方案如何落實到參股公司的制度性文件中？

這些細節問題在國有企業參股實踐及設置參股管理制度時都可能會觸及到，有待后續各方主體共同探討和細化，積累實踐經驗。

第十三條 明確具體負責部門，對參股股權進行歸口管理，建立參股經營投資臺賬，加強基礎管理，全面準確掌握參股企業基本情況。

結合企業實際建立重要參股企業名單，將沒有實際控制力但作為第一大股東以及其他持股比例較高的參股企業納入其中，探索實施差異化管理。

參股新規提出了要建立“參股經營投資臺賬”及“重要參股企業名單”。參股新規要求“全面”、“準確”掌握參股企業基本情況，對國有企業參與設立、持續監督和管理參股企業提出了較高的要求。只有國有企業積極主動行使管理權力，方可滿足本條要求。

第十四條 依據參股企業公司章程，選派股東代表、董事監事或者重要崗位人員，積極發揮股東作用，有效履行股東權責。加強選派人員管理，建立健全選聘、履職、考核和輪換等制度，確保派出人員具備相應的專業素質和履職能力。

第十五條 國有企業向參股企業的派出人員應當認真勤勉履職，推動參股企業按照規定召開股東(大)會、董事會等研究決策相關事項，及時掌握并向派出企業報告重大事項，并定期向派出企業述職，每年至少1次。

第十六條 積極參與參股企業重要事項決策，對參股企業章程重要條款修訂、重大投融資、重大擔保、重大產權變動、高級管理人員變動和薪酬激勵及公司合并、分立、變更、解散等事項，應當深入研究論證，充分表達國有股東意見。

(1) 關于人員選派

對于選派人員的要求，除了“輪換”外，參股新規新增了建立健全“選聘、履職、考核等制度”的要求，且進一步要求“確保派出人員具備相應的專業素質和履職能力”。國有企業建立參股管理制度時，需充分考慮關于人員選派的這些要求和機制。

(2)關于派出人員的履職

關于派出人員的勤勉責任更加具象，尤其在代表國有股東參與決策的重要事項范圍，與央企參股舊規相比有了更明確的范圍，包括“參股企業章程重要條款修訂、重大投融資、重大擔保、重大產權變動、高級管理人員變動和薪酬激勵及公司合并、分立、變更、解散等事項”，且該等事項需“深入研究論證”，而不應僅是形式上直接投票表決。這就要求派出人員對參股企業的業務及重大事項均有深入了解，方能更好地代表國有股東發聲。

第十七條 加強運行監測和風險管控，及時掌握參股企業經營情況，發現異常要深入剖析原因，積極采取應對措施，防范化解風險隱患。

發現可能導致企業生產經營條件和市場環境發生特別重大變化并影響企業可持續發展等重大風險或重大損失的，應當按照有關規定及時向同級國有資產監督管理機構報告。

第十八條 加強財務管控，及時獲取參股企業財務報告，掌握財務狀況、經營成果等信息，注重投資回報，根據公司章程等督促參股企業及時分紅。

嚴格控制對參股企業提供擔保，確需提供的，應當嚴格履行決策程序，且不得超股權比例提供擔保。

對于投資額大、關聯交易占比高、應收賬款金額大或賬齡長的參股企業，應當加強風險排查。

無實質調整。

第十九條 建立參股經營投資評估機制，結合企業發展戰略、主營業務等，加強對參股企業公司治理、盈利水平、分紅能力、增值潛力、與主業關聯度等的綜合分析，全面評估參股經營投資質量。

根據參股經營投資質量評估等情況，對參股股權實施分類管控，并合理運用增持、減持或退出等方式加強價值管理，不斷提高國有資本配置效率。

參股新規提出了要建立“參股投資評估機制”，評估內容較全面，包括參股企業公司治理、盈利水平、分紅能力、增值潛力、與主業關聯度等多個方面。意味著國有企業向參股企業的派出人員需對參股企業有相對全面且深入的了解，且需對其所處行業也應有必要的了解。

第二十條 按照國有產權管理有關規定，及時辦理參股股權的產權占有、變動、注銷等相關手續，按期進行數據核對，確保參股產權登記的及時性、準確性和完整性。

參股企業通過增資擴股引入其他投資者，國有股東應當在決策過程中，按照國有資產監督管理有關規定就資產評估、進場交易等發表意見。

無實質調整。

第二十一條 加強無形資產管理，嚴格規范無形資產使用，有效維護企業權益和品牌價值。不得將字號、經營資質和特許經營權等提供給參股企業使用。產品注冊商標確需授權給參股企業使用的，應當嚴格授權使用條件和決策審批程序，并采取市場公允價格。

產權轉讓、企業增資導致國有企業失去標的企業實際控制權的，交易完成后標的企業不得繼續使用原國有企業的字號、經營資質和特許經營權等無形資產，不得繼續以原國有企業名義開展經營活動。

無實質調整。

第二十二條 國有企業及其各級子企業領導人員在參股企業兼職，應當根據工作需要從嚴掌握，一般不跨級兼職，不兼“掛名”職務。確需兼職的，按照管理權限審批，且不得在兼職企業領取工資、獎金、津貼等任何形式的報酬，不得獲取股權和其他額外利益；任期屆滿需要連任的，應當重新履行相關程序。

參股投資主體及其各級控股股東領導人員親屬在參股企業關鍵崗位任職，應當參照企業領導人員任職回避有關規定執行。

對于兼職的領導人員，其除了不得在兼職企業領取工資、獎金、津貼等任何形式的報酬，參股新規還增加了其不得獲取股權。《暫行規定》未明確該條款針對的行為是直接持股還是間接持股，基于本規定的目的及出臺背景，我們理解參股新規禁止兼職的領導人員以任何形式(例如代持、干股等形式)持有參股企業的股權。如國有企業在參股公司層面擬施行股權激勵，可能與本條規定存在潛在沖突。

第二十三條 國有企業持股比例合計50%以上的參股企業，黨建工作原則上由持股比例最大的國有股東或國有資產監督管理機構領導和指導為主，按照有關規定落實管黨治黨責任。

其他國有參股企業，國有股東應當加強對企業黨建工作的領導和指導，推動黨的組織和工作有效覆蓋，充分發揮黨組織和黨員作用，確保黨的領導和黨的建設在參股企業得到充分體現，維護國有資產權益和社會公共利益，嚴防國有資產流失。

國有參股企業黨組織關系、黨建工作領導和指導責任歸屬國有資產監督管理機構或國有企業的，原則上應當保持穩定。

參股新規進一步強調了參股企業的黨建工作，并補充以下兩種情形時的處理方式：

(1)  對于存在多個國有企業作為股東時，黨建工作的負責方；

(2)  在黨建工作已由國有企業或國資監管機構負責時，原則上保持穩定。

第二十四條 除戰略性持有或培育期的參股股權外，國有企業應當退出5年以上未分紅、長期虧損、非持續經營的低效無效參股股權，退出與國有企業職責定位嚴重不符且不具備競爭優勢、風險較大、經營情況難以掌握的參股投資。

第二十五條 加強研究論證，創新方式方法，合理選擇股權轉讓、股權置換、清算注銷等方式，清理退出低效無效參股股權。

充分發揮國有資本投資、運營公司作用，積極探索委托管理、集中打包、重組整合等措施，集中處置低效無效參股股權，提高處置效率，加快資產盤活。

第二十六條 退出參股股權應當嚴格執行國有資產監督管理有關規定，依法合規履行財務審計、資產評估和產權交易等程序，及時辦理工商變更登記。

(1) 退出情形

對于從參股企業退出，參股新規增加了一個應觸發退出的情形，即“與國有企業職責定位嚴重不符且不具備競爭優勢”。與其他觸發退出的情形相比，該退出情形的判斷標準相對較原則化，也進一步強調了國有企業參股的方向是聚焦主業。

(2) 退出方式

參股新規中關于退出的方式非常靈活，除了相對較常規的股權轉讓、股權置換、清算注銷等方式外，還提出了“發揮國有資本投資、運營公司作用，積極探索委托管理、集中打包、重組整合等措施，集中處置低效無效參股股權”。國有資本、運營公司在協助國有企業退出參股企業方面籍此獲得明確的政策支持，預計后續在退出參股企業時將會有很多創新的探索和實踐。

第二十七條 國有企業應當將參股經營投資作為內部管控的重要內容，建立健全以風險管理為導向、合規管理監督為重點的內控體系。

規范開展參股經營投資的審計監督，重點關注參股企業財務信息和經營情況，對各級企業負責人開展任期經濟責任審計時，應當將參股投資、與參股企業關聯交易等有關事項列入重點審計內容。

(1) 審計監督權

參股新規新增了要求“規范開展參股經營投資的審計監督，重點關注參股企業財務信息和經營情況”，并在第十條中也明確提及國有企業股東需享有審計監督的權利。

(2) 實踐層面的落實

對國有企業參股的企業保留審計監督權，被明確的寫入了國資監管文件，是新要求，實踐層面可能存在一些困難待各方探討和解決。由于國資股東只是參股投資，不具有實際控制力，其他各股東是否愿意配合，有待在實踐中檢驗。

對于后續新設的參股公司，各方股東就此達成一致安排可能相對較容易，但對于已設立的參股公司，如此前國有企業作為小股東未享有審計監督權，后續再行主張，可能存在一定難度。

此外，現行《公司法》規定股東有權查閱財務會計報告、會計賬簿，但未包括會計原始憑證，但如果無法查閱會計原始憑證，審計監督權就無法真正落實并得到有效保障，故如何保障對參股公司不具有控制力的固有企業股東享有實際的審計監督權，在實踐層面值得予以關注。

第二十八條 國有資產監督管理機構應當建立健全參股監督管理工作機制，明確相關部門職責，加強協同聯動，有效落實監管責任。

鼓勵具備條件的國有資產監督管理機構建立健全在線監管平臺，對國有企業參股經營投資進行實時在線監管。

參股新規新增參股監督管理工作機制及在線監管平臺，待監管部門在實踐層面實施。

第二十九條 國有企業參股經營投資中違反規定，造成國有資產損失或者其他嚴重不良后果的，應當按照有關規定對相關責任人給予嚴肅處理，并實行重大決策終身問責；涉嫌違紀違法的，移送有關紀檢監察機關或司法機關嚴肅查處。

無實質調整。

第三十條 國有企業基金業務參股管理，另有規定的依其規定執行。

國有企業設立或參與的基金投資項目，大概率為參股(或參與份額)項目，此類項目目前通用的合作模式在多方面均難以按照參股新規的相關機制來實施。這些基金業務“另有規定的依其規定執行”。例如，上海市通過《市國資委監管企業私募股權投資基金監督管理暫行辦法》等文件來對市管企業基金業務的監管事項做出進一步規定。

第三十一條 以交易為目的且按照金融工具確認的股權投資不適用本辦法。

第三十二條 本辦法中“不超過”“以上”包括本數。

第三十三條 本辦法自公布之日起施行。《關于中央企業加強參股管理有關事項的通知》(國資發改革規[2019]126 號)同時廢止。

參股新規補充明確了以交易為目的且按照金融工具確認的股權投資(例如二級市場的投資)不適用本辦法，使監管更加精確。