政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金監(jiān)管新時代——關(guān)于《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》的解讀
作者：石育斌、何偉、樂維 2017-03-272017年4月1日，國家發(fā)展與改革委員會（簡稱“發(fā)改委”）發(fā)布的《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》（發(fā)改財金規(guī)[2016]2800號，簡稱“《暫行辦法》”）即將實施。《暫行辦法》以“事中事后管理”為原則，建立了一套較為完整的政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金的管理、監(jiān)督、評價體系，對政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金行業(yè)的發(fā)展與成熟具有重要意義。
在新法即將實施之際，本文將圍繞《暫行辦法》，結(jié)合此前已有的關(guān)于政府投資基金的相關(guān)規(guī)定，再次梳理關(guān)于政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金的相關(guān)規(guī)則，以明晰該領(lǐng)域各參與方需要遵守的最新監(jiān)管守則。
一、制定背景
《暫行辦法》出臺前，關(guān)于政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金可直接適用的法律法規(guī)和相關(guān)政策主要有《公司法》、《合伙企業(yè)法》、《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》（發(fā)改委2005年39號令，簡稱“39號令”）、《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運作的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2008]116號，簡稱“116號文”）、《私募投資基金監(jiān)督管理暫行辦法》（證監(jiān)會2014年105號令，簡稱“105號令”）、《政府投資基金暫行管理辦法》（財預(yù)[2015]210號，簡稱“210號文”）。其中，《公司法》、《合伙企業(yè)法》為上述法規(guī)共同上位法，39號令適用于所有創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)，105號令適用于所有私募投資基金， 116號文和210號文則直接適用于政府出資各類基金的情形。《暫行辦法》的出臺，是在上述法規(guī)與政策的基礎(chǔ)上，對政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金行業(yè)法律框架和監(jiān)管體系的進一步完善。
二、主要內(nèi)容與特點
《暫行辦法》全文共7章47條，對政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金的募資、投資、管理、退出等環(huán)節(jié)作出規(guī)定，以信息登記、績效評價和信用評價等方式對政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金運行進行監(jiān)督管理。整體來看，《暫行辦法》具有以下特點與亮點，充分體現(xiàn)了國家目前對政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金的監(jiān)管理念：
（1）注重發(fā)改委、財政部、證監(jiān)會、基金業(yè)協(xié)會等多部門間的協(xié)作；
（2）堅持市場化運作，所有權(quán)、管理權(quán)與托管權(quán)相分離；
（3）以事中事后監(jiān)管為原則，對政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金進行備案管理；
（4）堅持投資方向引導(dǎo)，進行產(chǎn)業(yè)政策符合性審查；
（5）建立績效評價制度、信用體系建設(shè)、抽查與稽察制度多層次的監(jiān)管體系。
三、核心內(nèi)容解讀
（一）適用范圍
根據(jù)《暫行辦法》，政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金是指“有政府出資，主要投資于非公開交易企業(yè)股權(quán)的股權(quán)投資基金和創(chuàng)業(yè)投資基金”（第二條）。為此，《暫行辦法》對股權(quán)投資基金和創(chuàng)業(yè)投資基金均應(yīng)適用。與之相比，116號文則只適用于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。
根據(jù)《暫行辦法》，政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金具有以下特點：
（二）登記管理
《暫行辦法》明確了政府投資產(chǎn)業(yè)投資基金信用信息的登記管理體制。《暫行辦法》第十二條規(guī)定：“國家發(fā)改委建立全國政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金信用信息登記系統(tǒng)，并指導(dǎo)地方發(fā)展改革部門建立本區(qū)域政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金信用信息登記子系統(tǒng)（合稱“政府出資基金信用信息系統(tǒng)”）。中央各部門及其直屬機構(gòu)出資設(shè)立的產(chǎn)業(yè)投資基金募集完畢后二十個工作日內(nèi)，應(yīng)在全國政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金信用信息登記系統(tǒng)登記。地方政府或所屬部門、直屬機構(gòu)出資設(shè)立的產(chǎn)業(yè)投資基金募集完畢后二十個工作日內(nèi)，應(yīng)在本區(qū)域政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金信用信息登記子系統(tǒng)登記。發(fā)展改革部門應(yīng)于報送材料齊備后五個工作日內(nèi)予以登記”。對此，筆者認為有以下兩個方面值得注意：
（1） 根據(jù)105號令和《暫行辦法》，政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金應(yīng)當在中國證券投資基金業(yè)協(xié)會（簡稱“基金業(yè)協(xié)會”）私募基金登記備案系統(tǒng)/資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)綜合報送平臺以及國家和地方發(fā)改委各自指定的政府出資基金信用信息系統(tǒng)進行雙重的備案/登記。
（2） 《暫行辦法》和105號令均明確了事中事后監(jiān)管原則，兩者均通過設(shè)立相應(yīng)的信息登記系統(tǒng)，對基金實施登記備案管理。而210號文規(guī)定“政府出資設(shè)立投資基金，應(yīng)當由財政部門或財政部門會同有關(guān)行業(yè)主管部門報本級政府批準”，傾向于事前審批，但并未規(guī)定明確的審批流程。
（三）基金管理人與托管人資質(zhì)
《暫行辦法》對基金管理人的資質(zhì)提出了額外條件：（1）在中國大陸依法設(shè)立的公司或合伙企業(yè)，實收資本不低于1000萬元人民幣；（2）至少有3名具備3年以上資產(chǎn)管理工作經(jīng)驗的高級管理人員；（3）產(chǎn)業(yè)投資基金管理人及其董事、監(jiān)事、高級管理人員及其他從業(yè)人員在最近三年無重大違法行為；（4）有符合要求的營業(yè)場所、安全防范設(shè)施和與基金管理業(yè)務(wù)有關(guān)的其他設(shè)施；（5）有良好的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和風險控制制度（第二十條）。
關(guān)于基金托管，《暫行辦法》規(guī)定，政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金由基金托管人托管基金資產(chǎn)（第五條）；基金應(yīng)將基金資產(chǎn)委托給在中國境內(nèi)設(shè)立的商業(yè)銀行進行托管（第二十一條）。
（四）投資領(lǐng)域與投資限制
1、《暫行辦法》與116號文、210號文的比較
2、產(chǎn)業(yè)政策符合性審查
對于上述投資領(lǐng)域及限制，《暫行辦法》規(guī)定：“政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金在信用信息登記系統(tǒng)登記后，由發(fā)展改革部門根據(jù)登記信息在三十個工作日內(nèi)對基金投向進行產(chǎn)業(yè)政策符合性審查，并在信用信息登記系統(tǒng)予以公開。對于未通過產(chǎn)業(yè)政策符合性審查的政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金，各級發(fā)展改革部門應(yīng)及時出具整改建議書，并抄送相關(guān)政府或部門”（第十四條）。
（五）多層次的監(jiān)管體系
1、績效評價體系
210號文規(guī)定：“各級財政部門應(yīng)建立政府投資基金績效評價制度，按年度對基金政策目標實現(xiàn)程度、投資運營情況等展開評價，有效應(yīng)用績效評價結(jié)果”（第三十條）。《暫行辦法》對210文的評價制度做了進一步明確，設(shè)置了基金、基金管理人的具體評價指標（第三十條、第三十二條），并規(guī)定對評分結(jié)果進行適當公告。金融機構(gòu)可以根據(jù)評分結(jié)果對政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金給予差異化的信貸政策（第三十一條），各級政府部門可以根據(jù)管理人評分選擇基金管理人（第三十三條）。
2、信用評價體系
《暫行辦法》第五章規(guī)定了政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金的行業(yè)信用體系建設(shè)，一方面，國家和地方發(fā)展改革部門將在政府出資基金信用信息系統(tǒng)報送基金、基金管理人和從業(yè)人員的信用記錄信息，并納入全國信用信息共享平臺（第三十四條、第三十五條）；另一方面，對于有不良信用記錄的基金、基金管理人和從業(yè)人員，將通過“信用中國”網(wǎng)站、失信名單等適當方式予以公示（第三十六條）。國家和地方發(fā)展改革部門還會對列入失信聯(lián)合懲戒名單的基金、基金管理人和從業(yè)人員開展聯(lián)合懲戒，懲戒措施包括但不限于市場禁入、限制作為供應(yīng)商參加政府采購活動、限制財政補助補貼性資金支持、從嚴審核發(fā)行企業(yè)債券等（第三十七條）。
3、抽查與稽察
與105號文相同，《暫行辦法》規(guī)定了政府出資產(chǎn)業(yè)基金及基金管理人的年度業(yè)務(wù)報告、財務(wù)報告、托管報告及重大事項報告的信息報送義務(wù)（第四十條）。同時，發(fā)展改革部門會通過現(xiàn)場和非現(xiàn)場“雙隨機”抽查的方式，會同有關(guān)部門對政府出資產(chǎn)業(yè)基金進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，促進基金規(guī)范運作（第四十一條）；另外，還將建立政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金重大項目稽察制度，健全政府投資責任追究機制（第四十二條）。
綜合以上解讀，我們可以看出，《暫行辦法》對政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金設(shè)置了更為明確且相對具有可操作性的要求，將對政府出資產(chǎn)業(yè)基金行業(yè)的發(fā)展起到重要的推動作用。當然，《暫行辦法》也存在著一些不完善之處。如宏觀上，發(fā)改委部門如何與財政部、證監(jiān)會、基金業(yè)協(xié)會等監(jiān)管部門之間交叉配合與對接；微觀上，政府出資基金信用信息系統(tǒng)、政府出資產(chǎn)業(yè)基金績效評價辦法亟待上線與出臺，《暫行辦法》中的一些具體概念也需要隨著監(jiān)管實踐的發(fā)展進一步明確。
《暫行辦法》于2017年4月1日即將正式實施。對于《暫行辦法》實施前設(shè)立的政府出資產(chǎn)業(yè)基金及其受托管理機構(gòu)，應(yīng)當在本法施行后兩個月內(nèi)按照該本法有關(guān)規(guī)定到發(fā)展改革部門登記。我們也將對《暫行辦法》的實施情況予以持續(xù)關(guān)注，并將最新的監(jiān)管動態(tài)予以分享。
