關于公用事業領域的反壟斷執法分析
作者：萬江 李鸚鍵 2023-05-062023年2月9日，全國市場監管系統反壟斷工作會議暨民生領域反壟斷執法專項行動部署會在山東青島舉行，會議明確提出“部署民生領域反壟斷執法專項行動”。目前，已有30余個省級市場監督管理局陸續公告并啟動了“民生領域反壟斷執法專項行動”，公用事業被當然視為其中的重要領域，而這也是公用事業持續多年被列為反壟斷執法的重點領域。本文對《反壟斷法》實施以來的公用事業領域反壟斷行政執法案件進行了梳理，分析執法趨勢，聚焦地域、行業、執法結果等情況，以期為業界的實務工作提供參考。
一、反壟斷執法中的公用事業
1993年頒布的《反不正當競爭法》中就曾有關于“公用企業”的規定，原國家工商行政管理局同年頒布的《關于禁止公用企業限制競爭行為的若干規定》第2條指出，“本規定所稱公用企業，是指涉及公用事業的經營者，包括供水、供電、供熱、供氣、郵政、電訊、交通運輸等行業的經營者。”2019年6月，國家市場監督管理總局頒布的《禁止濫用市場支配地位行為暫行規定》第22條將“公用事業領域”的范圍界定為“供水、供電、供氣、供熱、電信、有線電視、郵政、交通運輸等”。2023年3月頒布的《禁止濫用市場支配地位行為規定》保留了上述規定。在國家市場監督管理總局連續三年發布的《中國反壟斷執法年度報告》中，均有專章論述公用事業領域執法情況。2019年度的報告指出“公用事業是指面向社會提供的與人民群眾日常生活密切相關的基礎公用產品或公共服務，通常包括供水、供電、供氣、供熱、電信、有線電視、郵政、公共交通運輸等行業。”2020年度報告點名了“供氣、通信、供水、供電、殯葬、有線電視等行業”。2021年度報告則涉及到了“供氣、供水、供電、公共交通等領域”。鑒于此，下文對案件的統計將公用事業的范圍劃定為供水、供電、供氣、供熱、電信、有線電視、郵政、公共交通、殯葬等行業。
二、公用事業反壟斷執法案件概覽
（一）案件概覽
1、案件總體數量
據不完全統計，2008年8月1日以來，反壟斷執法機構共查處公用事業反壟斷行政執法案件56起，其中，壟斷協議案件10起，濫用市場支配地位案件46起。[1]2016年，原國家工商行政管理總局發布了《關于公用企業限制競爭和壟斷行為突出問題的公告》，組織各地工商局開展了公用事業反壟斷專項整治行動，執法力度空前，案件數量激增，當年的執法案件數量達到頂峰。2018年，反壟斷執法體制改革后，公用事業反壟斷執法呈現出逐年穩中有升的態勢。
2、地域分布
在地域分布上，公用事業反壟斷執法活躍的地區主要有江蘇、湖北、內蒙古和寧夏等省、自治區。湖北、內蒙古和寧夏的案件大多集中在2016年，江蘇則在2016年至2021年期間持續有查處案件。
（二）壟斷協議案件
2008年8月1日以來執法機構公布的公用事業壟斷協議案件共有10起。
1、行業分布
液化氣（天然氣）是壟斷協議案件高發行業，案件數量達到7起；另有電信行業2起，發電行業1起。
2、違法行為類型
10起案件中橫向壟斷協議案件8起，縱向價格壟斷協議案件2起。以“重慶巫山縣興隆石化等5家企業達成并實施壟斷協議案（2021）”為例。經調查，2020年1月18日，巫山縣興隆石化有限責任公司等5家企業達成《經營者集中協議》，約定“5家企業共同使用興隆公司場地和機器設備進行經營，液化氣所有經營活動均由該公司負責，其他公司不再從事經營活動；興隆公司占24%的份額，其他4家均占19%的份額，每月10日前對上一月度利潤按所占份額比例分配。”重慶市市場監督管理局認為，5家企業達成協議，約定由1家開展經營，其余4家停止經營，并按照一定份額分配利潤，實際上造成巫山縣全縣液化氣充裝價格的唯一性，侵害了巫山縣區域內瓶裝供應站的企業利益，以致其失去對液化氣充裝的議價權和選擇權，限制、排除了市場競爭，屬于達成并實施“固定或者變更商品價格”、“分割銷售市場或者原材料采購市場”的橫向壟斷協議。
3、執法結果
除2016年的1例案件（鄂爾多斯市三亞液化石油氣有限公司等三家公司涉嫌壟斷經營行為案）中止調查外，其余所有案件均對當事人作出了行政處罰。在實施行政處罰的案件中，沒收違法所得的情形較少，罰款比例集中在2%-5%之間，處罰最重的比例為6%，罰沒金額達8406萬。
（三）濫用市場支配地位案件
在46起公用事業行業濫用市場支配地位案件中，42起發生在2016年之后。
1、行業分布
據統計，供水（17起）和供氣（16起）為壟斷案件集中行業，接近案件總數的80%。其次是電信行業（8起），全部集中在2015-2017年。此外，另有3起案件發生在供電行業。此外，近年來還新增了殯葬行業（2020年江山市殯儀館濫用市場支配地位案）和公共交通行業（2021年中國航空油料有限責任公司云南分公司濫用市場支配地位案）案件。
2、違法行為類型
在濫用市場支配地位案件中，最常見的壟斷行為是搭售（7起）或附加不合理交易條件（23起），其次是限定交易（15起）。其中，搭售全部發生在電信和供氣行業。另外，有6起案件涉及不公平高價行為，均發生在供氣行業。
（1）供水行業
典型行為是附加不合理交易條件（11起）和限定交易（8起）。在辦理開戶服務、提供供水服務時，供水企業對交易相對人附加不合理條件或/和限定交易，否則拒絕辦理相關手續、拒絕供水等。
其中，附加不合理交易條件行為主要表現在：1）指定施工單位、工程材料。如，指定供水工程施工單位（自行施工或指定企業施工），指定主要材料、設備（水表、電器控制柜、遠程監控子站等）由供水企業提供或指定品牌、供貨廠商[2]；附加將委托供水企業進行部分供水設施施工建設作為履行抄表到戶義務的前置條件[3]；2）收取保證金或押金。強制用戶繳納用水保證金、押金、掛表押金等[4]；3）額外收取費用。要求用戶承擔購買水表以及改造換裝的施工費用、工程建設費用、管道建設補償費用等[5]。
限定交易行為，通常涉及到供水企業限定施工單位和工程材料，包括限定只能委托其或其指定的經營者進行施工，或/和限定供水設施、設備及部件的品牌、供貨廠商等。交易相對人往往迫于工程驗收和施工工期的壓力，在非自愿的情形下與供水企業簽訂合同。主要有如下限定方式：1）簽訂格式化的施工合同[6]；2）印發各類文件、通知、管理辦法和工作流程、技術標準、圖紙評審、審核驗收細則等[7]；3）設立專門人員稽查，確保限定交易行為得以有效實施[8]；4）將用水申請和安裝工程申請合并設置在一張表格，人為將用水和安裝工程進行捆綁[9]；5）直接告知工程施工費用以及對公賬戶，限定交易相對人與其指定經營者交易[10]。
（2）供氣行業
供氣行業的違法行為類型較為分散，涉及搭售（2起）、附加不合理交易條件（5起）、不公平高價（6起）、限定交易（5起）等。
搭售方面，主要涉及在用戶申請用氣時搭售燃氣服務類商品，要求用戶必須購買其指定的壁掛鍋爐、報警器、報警器、波紋管等[11]。
附加不合理交易條件包括兩類：1）以格式合同增加用戶實際負擔。將供氣與按修正系數收費進行捆綁[12]，或將燃氣設施維護和更新義務轉移給用戶[13]；2）以“預付氣費款”名義向用戶強制收取保證金、滯納金。金額、結算周期均由當事人指定，不能沖抵燃氣費，只能在銷戶時返還[14]；設定到期未付加收滯納金的逾期罰則[15]。
不公平高價行為表現為以換表費、增容費或采暖安裝費等名義，向居民用戶收取高額采暖增容費；在燃氣設施安裝工程上，向非居民用戶收取不公平高價；剝奪交易相對人自行選擇設計、施工、監理等單位以及自行購買建設安裝材料的權利；收取明顯大幅度高于實際成本的建設安裝費用；使用建設安裝材料的計費價格大幅高于實際采購價格等。[16]
在限定交易案件中，當事人將供氣安裝工程與通氣捆綁，交易相對人（一般為房地產開發企業）為了順利通氣，只能與當事人進行交易。限定范圍具體包括兩類，一是將限定施工單位，交易相對人只能將特定區域內的供氣工程交給當事人，或由其為當事人或其指定的企業（含設計、施工、監理單位等）施工；二是限定工程材料只能由當事人或其指定的企業提供，如管材、管件、閥門、燃氣表、調壓箱等。限定方式主要是通過合同約定，如約定長期固定設計、施工、監理企業[17]；約定設定追溯優惠、照付不議條款等懲罰性措施[18]；約定由當事人統一組織實施供氣工程[19]；約定將所涉及的材料費、安裝工程建設費等費用打包計算與結算[20]。
（3）供電行業
目前已公布結案的3起案件主要涉及附加不合理交易條件和限定交易行為，其中附加不合理交易條件主要是以預付電費作為供電條件[21]，限定交易行為具體表現為組織建設新建住宅小區供配電工程時，將小區臨時用電工程交由其關聯企業進行施工[22]。
3、執法結果
在46起案件中，執法機構對9起案件中止調查，涉及電信行業（5起）、供電行業（3起）和供氣行業（1起）。供電行業和電信行業案件適用中止調查的比例非常高。受調查的3起供電行業案件全部中止調查，并最終以終止調查方式結案。另有超過60%的電信行業案件，適用了中止調查。
其余案件均以涉案企業受到行政處罰而告終。其中， 20起案件沒收了企業的違法所得。2022年查處的8起案件中有6起沒收了企業的違法所得。罰款比例集中在2%-5%的區間。2020年的“青海省民和川中石油天然氣公司案”，案涉企業因“違法行為情節嚴重、性質惡劣且持續時間較長”，被處以上一年度銷售額9%的罰款，并因“拒不配合調查并將所有壁掛鍋爐銷售合同、財務賬目、原始憑證及其它相關資料轉移銷毀，導致認定其牟取違法所得的直接證據滅失”的行為，單獨處以70萬元的罰款。
三、公用事業領域反壟斷案件的特點
（一） 自然壟斷性
公用事業是指面向社會提供的與人民群眾日常生活密切相關的基礎公用產品或公共服務，在形式上通常都是通過與地方政府簽訂特許經營協議等方式，成為本地區本行業唯一利用管網從事相關經營活動的企業，其他經營者無法再利用該管網開展業務，該地區的用戶也無法選擇其他地區公用企業提供的相應服務。因此，公用企業通常都具有自然壟斷屬性。在天然具有市場支配地位的情形下，公用企業實施單方壟斷行為的可能性更高，其損害的對象又往往直接是消費者，這也使得其成為多年來反壟斷執法機構持續重點關注對象。
（二） 地域性
供水、供電、供氣、供熱、公共交通等公用事業的經營區域限于管道、電網、城市道路等基礎設施覆蓋范圍內，具有很強的區域性特征，實際上公共產品的供給本身就是具有很強地域性的。因此，公用企業實施的壟斷行為通常發生于管網或公共產品設施所在區域，從歷年查處的公用事業壟斷案件來看，均發生于相關市、縣行政區域內。而查處公用事業企業壟斷案件的主體均為省級執法機構，面對地、市級的公用事業企業的案件調查和處罰的干擾相對有限，執法阻力不大，從某種程度上也會令公用事業成為壟斷執法案件較為集中的領域。
（三） 行業性
公用事業包括了供水、供電、供氣、供熱等等行業，不同行業具有各自的特征，導致其行為類型盡管可能相似，但具體的行為表現形式又各有不同，不同行業的公用企業實施壟斷行為很難跨行“借鑒”，這也對反壟斷執法機構提出了更高的要求，而且每個行業都具有各自的行業監管屬性，供水、供氣、供熱與供電或公共交通的行業運行方式有很大的差異，即便是完全區域性管網屬性的供水、供氣、供熱也因為市場化的程度不同，而形成了多元化的體制，這也會使得在對相關行為進行分析過程中，行業特性會帶來部分的行為合理性，要求執法機構在充分尊重行業特性的前提下開展合理分析。
總之，近年來，反壟斷執法機構在公用事業領域的執法相當活躍。當前，供水、氣、熱、電等傳統領域仍然會是執法的重點，而2016年之后，很少有公用事業領域的案件適用中止調查程序，罰款且從重處罰似乎已經成為執法的“主流”，在此背景下，公用企業的反壟斷風險在持續提升，公用企業應當高度重視反壟斷合規，避免成為反壟斷機構的執法處罰對象。
注釋
[1] 2017年的“中國聯通丹東市分公司濫用市場支配地位和縱向壟斷協議案”被重復計算了兩次，因其同時涉及兩種違法行為。
[2] 廣東惠州大亞灣溢源凈水有限公司涉嫌濫用市場支配地位案（2013）、吳江華衍水務有限公司濫用市場支配地位案（2016）、內蒙古自治區阿拉善左旗城市給排水公司濫用市場支配地位案（2016）、天津市自來水集團有限公司濫用市場支配地位案（2019）。
[3] 云南蒙自四通泰興供水有限公司濫用市場支配地位案（2021）。
[4] 海南省東方市自來水公司濫用市場支配地位案（2015）、鳳陽縣益民供水有限責任公司濫用市場支配地位案（2022）。
[5] 陜西省水務集團涇陽縣供水有限公司濫用市場支配地位案（2021）、日照市水務集團供水有限公司濫用市場支配地位案（2022）、紹興柯橋供水有限公司濫用市場支配地位案（2022）、紹興市上虞區供水有限公司濫用市場支配地位案（2022）。
[6] 紹興柯橋供水有限公司濫用市場支配地位案（2022）、紹興市上虞區供水有限公司濫用市場支配地位案（2022）、貴州水投水務集團威寧有限公司濫用市場支配地位案（2022）、南京水務集團高淳有限責任公司濫用市場支配地位案（2020）。
[7] 鳳陽縣益民供水有限責任公司濫用市場支配地位案（2022）、烏魯木齊水業集團有限公司濫用市場支配地位限定交易案（2016）、紹興柯橋供水有限公司濫用市場支配地位案（2022）、紹興市上虞區供水有限公司濫用市場支配地位案（2022）、永福縣供水公司濫用市場支配地位案（2022）。
[8] 烏魯木齊水業集團有限公司濫用市場支配地位限定交易案（2016）。
[9] 江蘇宿遷正源自來水有限公司濫用市場支配地位案（2019）。
[10] 南京水務集團高淳有限責任公司濫用市場支配地位案（2020）。
[11] 青海省民和川中石油天然氣有限責任公司濫用市場支配地位案（2020）、寧夏長燃天然氣有限公司濫用市場支配地位案（2022）。
[12] 重慶燃氣集團股份有限公司濫用市場支配地位案（2014）。
[13] 鹽城新奧燃氣有限公司壟斷行為案（2020）。
[14] 青島新奧新城燃氣有限公司濫用市場支配地位案（2016）、宜興港華燃氣有限公司濫用市場支配地位案（2021）、四川富順縣天然氣有限責任公司濫用市場支配地位案（2021）。
[15] 宜興港華燃氣有限公司濫用市場支配地位案（2021）。
[16] 宜興港華燃氣有限公司濫用市場支配地位案（2021）、中石油昆侖燃氣有限公司咸寧分公司濫用市場支配地位案（2016）、仙桃中石油昆侖燃氣有限公司濫用市場支配地位案（2016）、大冶華潤燃氣有限公司濫用市場支配地位案（2016）、江夏華潤燃氣有限公司濫用市場支配地位案（2016）、石首市天然氣有限公司濫用市場支配地位案（2016）。
[17] 忻州市燃氣有限公司濫用市場支配地位案（2020）。
[18] 宜興港華燃氣有限公司濫用市場支配地位案（2021）。
[19] 山西建科天然氣科技股份有限公司濫用市場支配地位案（2020）。
[20] 蕪湖灣沚中燃城市燃氣發展有限公司濫用市場支配地位案（2022）。
[21] 江蘇省電力公司海安縣供電公司濫用市場支配地位案（2016）、國網江蘇省電力有限公司南京市溧水區供電分公司涉嫌壟斷案（2018）。
[22] 國網山東省電力公司煙臺市牟平區供電公司濫用市場支配地位案（2017）。
