能源糾紛之礦產壓覆補償項目辨析
作者：羅韞 2021-03-12一、壓覆的定義
壓覆礦產指在當前技術經濟條件下，因建設項目或規劃項目實施后，導致已查明的礦產資源不能開發利用。通俗講，就是礦產被建設項目壓住了，不能開采。在我國法律法規體系中，壓覆一詞早在1986年的《礦產資源法》就已經出現，《礦產資源法》（1986）第三十一條規定“在建設鐵路、工廠、水庫、輸油管道、輸電線路和各種大型建筑物或者建筑群之前，建設單位必須向所在省、自治區、直轄市地質礦產主管部門了解擬建工程所在地區的礦產資源分布和開采情況。非經國務院授權的部門批準，不得壓覆重要礦床。”《礦產資源法》之后的兩次修改均沿用了這一條款，但也沒有增加其他有關壓覆的規定。壓覆的正式定義見于國土資發﹝2000﹞386號文《國土資源部關于規范建設項目壓覆礦產資源審批工作的通知》，其中第二條規定“壓覆礦產資源是指因建設項目實施后導致礦產資源不能開發利用。” 二、壓覆補償（賠償）中的直接損失與間接損失 壓覆賠償項目是否包括間接損失極大影響了壓覆賠償的最終金額。 無論在非訴訟談判中還是訴訟中，是否構成壓覆一般均需要由第三方鑒定評估機構作出《XX建設項目與XX礦相互影響評價報告》，并且也將據此報告確定壓覆的范圍。在此之后，對壓覆賠償金額影響最大的就是壓覆賠償項目的認定了。 目前實踐中，各地的壓覆談判或訴訟均認可并適用《國土資源部關于進一步做好建設項目壓覆重要礦產資源審批管理工作的通知》（國土資發〔2010〕137號）第四條第（三）款“建設項目壓覆已設置礦業權礦產資源的，新的土地使用權人還應同時與礦業權人簽訂協議，協議應包括礦業權人同意放棄被壓覆礦區范圍及相關補償內容。補償的范圍原則上應包括：1.礦業權人被壓覆資源儲量在當前市場條件下所應繳的價款（無償取得的除外）；2.所壓覆的礦產資源分擔的勘查投資、已建的開采設施投入和搬遷相應設施等直接損失。”的規定，但是國土資發〔2010〕137號文是以直接損失為補償原則的，賠償項目較少，并不包括“預期利益”等間接損失，并不利于保護礦業權人的權益，特別是采礦權人。 有趣的是，針對采礦權的補償，具體到各省級政府的規定，對壓覆補償的項目又有各自不同之處。比如《湖南省國土資源廳關于建設項目壓覆礦產資源補償有關問題的通知》（湘國土資發〔2013〕17號）第四條中規定“2、壓覆非國家出資礦業權的，原則上按以下補償范圍和標準進行補償，具體補償由雙方協商確定。①被壓覆范圍礦業權的取得成本；②被壓覆范圍探礦權的勘查投資和行業投資平均利潤；③被壓覆采礦權開采投資加同類開采礦山行業投資平均利潤減已獲投資回報。”故，湖南省的賠償項目多出了“投資平均利潤”這一項間接損失，突破了國土資發〔2010〕137號文的賠償范圍。同時，各地的司法實踐中，也出現突破國土資發〔2010〕137號文，支持賠償間接損失的案例，比如湖北省高級人民法院在（2014）鄂民監二再字第00002號再審判決中闡述“本院認為：關于礦產資源的壓覆補償標準，法律法規并未有明確規定，而國土資源部國土資發〔2010〕137號通知僅就補償范圍原則上應當包括的內容予以明確，并未將其他補償費用排除在外。本案中，對于堰塘灣煤炭公司的損失，原一審法院委托鑒定機構鑒定的事項即為因宜巴高速公路壓覆堰塘灣煤炭公司北部李家溝煤炭資源所造成的直接經濟損失和間接經濟損失，而鑒定機構以此為基礎所評估的對象為‘被壓覆的礦產資源采礦權價值、可得收益、資產損失及資料費’四個方面，最終評估結論為878.85萬元，原一、二審判決均依此標準作出判決，而堰塘灣煤炭公司在本案二審上訴中又未對此提出異議，故對于補償標準，仍應以原一審法院委托的永業評估公司出具的鑒定結論為依據”表明國土資發〔2010〕137號文僅為原則性應當包括的內容予以明確，并未將其他補償費用排除在外，即壓覆賠償也可以包括間接損失。 但是，也有的省份比如《江西省人民政府辦公廳關于進一步規范省重點建設項目壓覆礦產資源評估補償工作的通知》（贛府廳字〔2013〕15號）第六條中規定“（二）采礦權補償由直接損失、出讓合同已繳價款組成。1．直接損失的補償。含所壓覆礦產資源分擔的勘察投資、已建的開采設施投入和搬遷相應設施等直接損失。礦山開采、加工開發等專用設備按市場評估價減去設備出讓價給予補償，通用設備按搬遷所產生費用給予補償。2．已繳價款補償。按礦業權人被壓覆資源儲量在當前市場條件下所應繳的價款（無償取得的除外）給予補償。”該規定貫徹了國土資發〔2010〕137號文的精神，也是以直接損失為原則。而且，最高人民法院在（2019）最高法民申1285號民事裁定書中也闡明“3.關于向陽公司應獲賠償范圍問題。本案中，向陽公司的經濟損失經案涉司法鑒定機構鑒定的評估價值為18905269元，包括營運損失、固定資產、經營利潤、采礦權評估價值等項目。而從鑒定的項目可以看出，向陽公司損失的評估值不僅包括直接損失，而且包括間接損失,其中營運損失、經營利潤、采礦權等評估價值，超出了直接損失的范疇。原審判決考慮到高速公路分公司建設的靈河高速公路原神段是《山西省高速公路網規劃》的重要組成部分，涉及社會公共利益，故參照137號文的規定，按照壓覆礦產賠償直接損失的原則進行處理，將向陽公司應獲得賠償損失的范圍認定為直接損失，扣除司法鑒定意見書中超出直接損失的評估價值，并結合向陽公司繳納的礦產資源費用、已建的開采設施投入、現存資源儲量所占整個資源儲量的比例以及2013年3月因溫嶺隧道項目建設礦山開采被迫停產的實際，判令高速公路分公司賠償向陽公司經濟損失8069946.26元及自2013年3月12日起至判決給付之日止的中國人民銀行同期貸款利率，并無不當。”即最高院也存在判例直接否定了間接損失的賠償，即便鑒定評估中已經包括了間接損失。 由上可見，壓覆賠償中是否應該包括間接損失的賠償是司法實踐中的一個重要分歧點，而在評估中間接損失通常也十分巨大，可能超過直接損失的金額，比如上文（2019）最高法民申1285號一案中，原鑒定評估中直接損失加間接損失尚有1890多萬元，而刨除間接損失后僅余807萬元。因此若無法獲得間接損失的賠償，顯然對采礦權人是十分不利的。 三、關于常見的四大補償項目 （一） 關于“直接損失”中的“直接損失的補償”與“已繳價款補償”。 其中直接損失的補償，針對的是所壓覆的礦產資源分擔的勘查投資、已建的開采設施投入和搬遷相應設施等直接損失。主要就是對礦山已建設的生產系統的評估補償，細項包括設施設備、巷道、廠房等等。需要注意還包括長期待攤費用，而許多與礦山有關的已繳行政費用及編制費用均可納入其中獲得賠償。 已繳價款補償是指礦業權人被壓覆資源儲量在當前市場條件下所應繳的價款，本質是對已繳的探礦權價款或采礦權出讓價款的補償。只是需注意其評估方法通常使用的是收入權益法，計算的是被壓覆礦產儲量的預期收益，但是評估方法并不能改變其是直接損失的本質。 另外，在部分壓覆礦的情形下，哪一些可以納入直接損失的補償也應特別注意，比如有些設施設備雖然不在壓覆區投影面積內，但是其仍然受到壓覆的影響而喪失使用價值而應當獲得賠償。而已繳價款補償所針對的被壓覆儲量也與壓覆面積有關。 （二） 關于“間接損失”中的“企業動態損失”與“職工失業損失”。 企業動態損失與職工失業損失是超出國土資發〔2010〕137號文的“間接損失”，通常在采礦權壓覆糾紛中會涉及。礦業權本就屬于用益物權，而用益物權是指以一定范圍內的使用、收益為目的而在他人之物上設立的定限物權。因此，“收益”本就是采礦權的核心要素，當采礦權受到壓覆的侵害時，采礦權人應當獲得預期收益等間接損失的賠償。 其中，企業動態損失的參照規定為“按照該企業前三年平均凈利潤的2.5倍計算。無法確認前三年平均利潤的，可依據核發年開采規模，參照國有同類企業有關數據進行核算。”實際上，針對的是礦山企業受壓覆停產所產生的損失，計算的是壓覆停產之日后2.5年的預期利潤，當然不同地區可能計算的期限有所不同。而職工失業損失因鐵路建設壓覆礦產資源導致企業關停、職工失業的補償，實踐中實際失業人數難以確定，可以以礦山的《開發利用方案》或《初步設計說明》中的“勞動定員”項目來確定失業人數，實際早已停產的礦山也能獲得此項補償。 綜上所述，礦產壓覆糾紛涉及的法律法規零散雜亂、不成體系，而且處理起來還需要一定的地質學與采礦學專業知識，加之私營礦山企業通常歷史問題復雜，內部存在錯綜的各類法律關系，對前期壓覆賠償的主張與后期壓覆款項的分配都有很大影響。對于每一個壓覆補償項目，辦案律師需要充分的理解其內涵，否則無法得出正確的補償金額。
