《企業投資項目核準和備案管理辦法》解讀
作者：繆劍文、童艷 2017-03-242017年3月22日，國家發展和改革委員會（以下簡稱“發改委”）公布了《企業投資項目核準和備案管理辦法》（國家發展改革委令第2號）（以下簡稱“《管理辦法》”），該《管理辦法》將于2017年4月8日起施行。《管理辦法》施行的同時，發改委于2014年制定的《政府核準投資項目管理辦法》（以下簡稱“原《核準辦法》”）將廢止。
按照我國現行的投資管理體制，發改委對投資項目的管理，是每一項境內基礎設施建設、工業投資和其他固定資產投資（包括外商投資）以及境外投資項目的首要監管環節，也是相關投融資交易中不得不察的一個重要法律問題。為此，本文即擬對該《管理辦法》的主要內容，進行簡要介紹、評述。
一、 《管理辦法》出臺背景
2016年11月30日，國務院頒布了《企業投資項目核準和備案管理條例》（以下簡稱“《條例》”），該《條例》是我國固定資產投資領域第一部行政法規。
在該《條例》實施以前，企業固定資產投資項目管理的主要依據是2004年的《國務院關于投資體制改革的決定》（以下簡稱“《決定》”），該《決定》對企業投資項目區別不同情況實行核準制和備案制。此后，發改委也針對投資項目核準制定了一系列規范性文件，包括2004年的《企業投資項目核準暫行辦法》和2014年頒布的原《核準辦法》（后者廢止了2004年《企業投資項目核準暫行辦法》）。但是，在企業投資項目管理的實踐中，仍存在核準范圍過大、前置條件多、核準條件和標準不明確、審查周期長、中介服務不規范、項目備案在實際操作中成為變相行政許可等諸多問題。在此背景之下，國務院頒布《條例》，旨在進一步規范政府對企業投資項目的核準和備案行為，加快轉變政府的投資管理職能，落實企業投資自主權。
作為《條例》的實施細則，發改委此次頒布的《管理辦法》，在企業投資項目核準和備案的范圍、權限、流程、要求、時限、事中事后管理、法律責任等方面做了進一步細化，貫徹了《條例》所確立的“負面清單”管理、規范核準和備案行為、加強事中事后的監督管理、落實企業投資自主權等原則。
二、 《管理辦法》主要內容
《管理辦法》有八個章節，共66條，在《條例》所確立的原則基礎之上，在如下五個方面對現行的項目核準和備案行為進行了修訂和完善：
(1) 進一步明確投資項目核準和備案范圍和權限
《條例》明確，國家僅對關系國家安全、涉及全國重大生產力布局、戰略性資源開發和重大公共利益等項目實行核準管理，其他項目實行備案管理。實行核準管理的具體項目范圍以及核準機關、核準權限，由國務院頒布的《政府核準的投資項目目錄》（以下簡稱“《核準項目目錄》”）確定。
《管理辦法》重申了這一原則，并明確：
*投資項目范圍：《管理辦法》所適用的企業投資項目是指企業在中國境內投資建設的固定資產投資項目，包括企業使用自籌資金的項目，以及使用自籌資金并申請使用政府投資補助或貸款貼息等的項目，但不包括外商直接投資項目和境外直接投資項目；
*核準權限：實行核準管理的具體項目范圍及核準機關、核準權限，由《核準項目目錄》確定，其中，國務院投資主管部門是指國家發展和改革委員會，《核準項目目錄》規定由省級政府、地方政府核準的項目，其具體項目核準機關由省級政府確定；
*屬地備案：實行備案管理的項目按照屬地原則備案，同時由各省級政府制定本行政區域內的項目備案管理辦法，明確備案機關及其權限；
*未經國務院批準，各部門、各地區不得擅自調整《核準項目目錄》確定的核準范圍和權限。
《核準項目目錄》已于2004年出臺，并分別在2013年、2014年、2016年進行過三次修改，現行有效的版本為《政府核準的投資項目目錄》（2016年本）。我們預計《管理辦法》正式施行后，各地的項目核準和備案管理辦法也將會陸續更新和出臺。
(2) 進一步完善項目核準制度
2014年的原《核準辦法》，其實已經確立了一整套項目核準制度，包括項目申請報告的內容及編制要求、核準的具體程序、核準的審查標準及效力等。《條例》和《管理辦法》對此制度進行了修訂和完善，修訂前后的具體規定對比如下：
(3) 進一步明確投資項目備案的方式、流程和具體要求
在《條例》施行前，雖然《決定》和《核準項目目錄》明確了僅需發改委備案的項目范圍，但國家并未出臺統一規定對項目備案程序作出具體規范，導致部分地方政府部門在實踐中為項目備案增設重重條件，使其成為變相的行政許可，增加了企業的負擔，降低了企業的投資效率。
為此，《條例》首次明確了項目備案的方式和流程，《管理辦法》在此基礎之上，進一步明確了項目備案的流程和要求，具體包括：
備案時間節點：項目開工建設前；
備案方式：通過全國投資項目在線審批監管平臺（以下簡稱“在線平臺”）進行；
備案內容：項目單位基本情況、項目名稱、建設地點、建設規模、建設內容、項目總投資額和項目符合產業政策聲明，項目備案的基本信息格式文本由項目備案機關制定；
備案完成標志：項目備案機關收到《管理辦法》第四十條規定的全部信息即為備案；
企業獲取備案證明方式：通過在線平臺自行打印或者要求備案機關出具；
屬于已備案項目信息較大變更需告知備案機關的情形：項目法人發生變化，項目建設地點、規模、內容發生重大變更，或者企業放棄項目建設的。
《條例》和《管理辦法》所確立的備案方式，回歸“備案”不屬于行政許可的本來屬性，真正體現了簡政放權、降低企業負擔、便利企業投資活動的宗旨。同時，政府部門可以通過在線平臺及時掌握企業投資項目的真實情況和動態，對屬于產業政策禁止投資建設、依法應實行核準管理的項目或、屬于固定資產投資項目、依法應實施審批管理或不屬于本備案機關權限的項目及時予以糾正，實現對企業和項目的有效監督管理和各部門之間的信息共享。
(4) 依托在線平臺，進一步強調項目的事中事后監督管理
《條例》切實落實了企業的投資自主權。同時，為防止企業在固定資產投資項目方面的“任性”行為，確立了“誰審批誰監管、誰主管誰監管”的原則，采取在線監測、現場核查等方式，加強核準機關、備案機關以及其他有關部門的事中事后監管。《條例》同時提出了國家將建立全國投資項目在線審批監管平臺，用于辦理項目核準和備案工作。除涉及國家秘密的項目外，項目核準、備案均通過該在線平臺實行網上受理、辦理、監管和服務，實現核準、備案過程和結果的可查詢、可監督。
《管理辦法》進一步細化了事中事后監管機制，并明確了在線平臺的使用方法、基本功能和運作流程等。根據《管理辦法》的規定，項目單位應當通過在線平臺如實報送項目開工建設、建設進度、竣工的基本信息。項目開工前，項目單位應當登錄在線平臺報備項目開工基本信息。項目開工后，項目單位應當按年度在線報備項目建設動態進度基本信息。項目竣工驗收后，項目單位應當在線報備項目竣工基本信息。如項目單位有《管理辦法》第51條所列舉的行為之一的，相關信息還將被列入項目異常信用記錄，并納入全國信用信息共享平臺。
由此可見，《條例》和《管理辦法》在立足更好地為企業投資活動服務的同時，也未放松對項目實施的監督檢查。各監管部門可以依托在線平臺加強對項目的事中事后監管，并通過在線平臺實現各部門間對企業和項目信息的互通共享。
(5) 細化了項目核準、備案機關、企業以及其他主體的法律責任
《管理辦法》延續《條例》的規定，對與項目核準、備案有關的各個主體的法律責任均進行了界定，具體包括：
項目核準機關、備案機關及其工作人員需承擔法律責任的各種情形，包括超越法定職權核準或備案、對不符合法定條件的項目予以核準、對符合法定條件的項目不予核準、擅自增減核準審查條件或者以備案名義變相審批、核準、不在法定期限內作出核準決定、不依法履行監管職責或者監督不力造成嚴重后果、玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊、索賄受賄；所承擔的法律責任包括責令改正，對負有責任的領導人員和直接責任人員由有關單位和部門依紀依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任；
項目核準、備案機關，以及國土（海洋）資源、城鄉規劃、水行政管理、環境保護、節能審查、安全監管、建設等部門違反相關法律法規規定，未依法履行監管職責的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任
項目所在地的地方政府有關部門不履行企業投資監管職責的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予處分；
企業各類違法違規行為，包括以分拆項目、隱瞞有關情況或者提供虛假申報材料等不正當手段申請核準、備案的；未辦理項目核準手續開工建設或者未按照核準的建設地點、建設規模、建設內容等進行建設的；以欺騙、賄賂等不正當手段取得項目核準文件；未按照規定備案或者向備案機關提供虛假信息、投資建設產業政策禁止投資建設項目的；在項目建設過程中不遵守國土（海洋）資源、城鄉規劃、環境保護、節能、安全監管、建設等方面法律法規和有關審批文件要求的；所承擔的法律責任包括責令停止建設、責令停產、罰款等各項行政處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任；
承擔項目申請報告編寫、評估任務的工程咨詢評估機構及其人員、參與專家評議的專家，在編制項目申請報告、受項目核準機關委托開展評估或者參與專家評議過程中，違反從業規定，造成重大損失和惡劣影響的，依法降低或撤銷工程咨詢單位資格，取消主要責任人員的相關職業資格。
三、 結語
作為我國深化投資體制改革的一個重要舉措，《條例》和《管理辦法》全面規范了我國的企業投資項目核準、備案制度，對項目核準和備案的基本程序及相關問題作出統一、規范的制度安排，必將促進各類資本固定資產投資的便利化。當然，由于任何違規情況都將通過在線平臺記錄至全國信用信息共享平臺，對企業信用記錄和項目的建設和運營會產生不利影響，因此，各類投資者在享受《條例》和《管理辦法》帶來的投資便利化的同時，也應注意嚴格遵守《條例》和《管理辦法》的各項相關規定，以保證投資項目的合法合規性。
