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因俄烏沖突，美國采取了一系列對俄措施。首先則是美國總統簽署了四項行政命令，該等行政命令旨在提綱挈領地規定以禁止特定涉俄行為，并以協調各政府部門（美國商務部、財政部等）在該行政命令項下的進一步聯合細化行動。

對于中國企業而言，若是中國企業存在涉俄交易，例如貨物交易中，貨物的目的地是俄羅斯，或者貨物成分的來源地是俄羅斯，或者在俄存在項目；或者涉及飛機、航空業的服務貿易中涉及俄羅斯；或投融資項目中涉俄企業/金融機構；那么，在什么情況下，中國企業的該等涉俄交易要關注美國具有長臂管轄性質的出口管制與經濟制裁規定？換句話說，什么情況下，中國企業涉俄交易落入美國長臂管轄范圍？

因此，本文將重點分析美國對俄羅斯制裁措施，以及該等措施中的長臂管轄，并相應給中國企業提供必要的初步應對合規建議。

本文將分成四個章節，進行系列介紹，包括：

• 系列一：美國總統簽署的行政命令

• 系列二：了解美國商務部工業安全局（BIS）對俄管制新規，以及，判斷：什么情況下，中國企業會被美國商務部出口管制長臂管轄？

• 系列三：了解美國財政部海外資產管理辦公室（OFAC）對俄制裁新規，以及，判斷：什么情況下，中國企業會被美國財政部經濟制裁長臂管轄？

• 系列四：中國企業的應對合規措施

(一)  美國財政部針對俄羅斯的經濟制裁新規（金融機構、金融服務部門）

1. 《第1A號指令》

美國時間2022年2月22日，美國財政部海外資產管理辦公室（OFAC）根據《第14024號行政命令》發布《第1A號指令》（《Directive 1A》），“禁止與俄羅斯聯邦的某些主權債務有關交易的規定”。制裁內容如下所示：

• 確定俄羅斯聯邦中央銀行（Central Bank of the Russian Federation）、俄羅斯聯邦國家財富基金（National Wealth Fund of the Russian Federation）和俄羅斯聯邦財政部（Ministry of Finance of the Russian Federation）是俄羅斯聯邦政府的政治分支、機構或工具。除非在法律規定的范圍內，或者得到OFAC的許可或其他授權，禁止美國金融機構從事下列活動：

  (1)  截至2021年6月14日，參與俄羅斯聯邦中央銀行、俄羅斯聯邦國家財富基金或俄羅斯聯邦財政部在2021年6月14日之后發行的盧布或非盧布計價債券的一級市場。

  (2)  截至2021年6月14日，向俄羅斯聯邦中央銀行、俄羅斯聯邦國家財富基金或俄羅斯聯邦財政部出借盧布或非盧布計價資金；及

  (3)  自2022年3月1日起，在二級市場參與俄羅斯聯邦中央銀行、俄羅斯聯邦國家財富基金或俄羅斯聯邦財政部在2022年3月1日之后發行的盧布或非盧布計價的債券。

• 與被確定為受本指令禁止的實體進行的其他所有活動，或涉及其財產或財產權益的其他所有活動，都是允許的，只要該等活動不被法律、本指令或OFAC實施的任何其他制裁計劃所禁止。

• 除非法律另有規定或OFAC許可或另行授權，否則還禁止下列行為：

  (1)  任何回避或避免、以回避或避免為目的、導致違反或試圖違反本指令的任何禁令的交易；以及

  (2)  任何為違反本指令的任何禁令而形成的陰謀。

2.  《第2號指令》

美國時間2022年2月24日，美國財政部OFAC根據《第14024號行政命令》發布《第2號指令》（《Directive 2》），“禁止有關代理賬戶或應付款賬戶以及處理涉及某些外國金融機構的交易的規定”。具體制裁內容如下所示：

• 除非在法律規定的范圍內，或者得到OFAC的許可或其他授權，禁止美國金融機構從事下列活動：

  (1)  為被確定為受本指令禁止的外國金融機構或代表其開立或保留往來賬戶或通付賬戶，或其財產或財產權益；以及

  (2)  涉及被確定受本指令禁止的外國金融機構或其財產或財產權益的交易的處理。

• 本指令的禁止性規定僅適用于美國金融機構為或代表外國金融機構開立或維持往來賬戶或通付賬戶，或處理涉及外國金融機構的交易。

• 根據《第14024號行政命令》第1(a)(i)條，本指令附件1所列的外國金融機構[1]在俄羅斯聯邦經濟的金融服務部門經營或曾經經營，或者是由一家或多家此類外國金融機構直接或間接、單獨或合計擁有50%或以上股份的外國金融機構，受本指令的禁止規定管轄。

• 本指令的禁止規定應在以下時間生效：

  (1)  對于附件1所列的任何外國金融機構，從2022年3月26日東部夏令時間上午12:01開始；或

  (2)  對于被確定為受本指令禁止的外國金融機構，從該確定日期后30天的東部時間上午12：01開始。

3. 《第3號指令》

2022年2月24日，美國財政部OFAC根據《第14024號行政命令》發布《第3號指令》（《Directive 3》），“禁止與某些俄羅斯相關實體的新債務和股權有關的規定”。具體制裁內容如下所示：

• 除非在法律規定的范圍內，或者得到OFAC的許可或其他授權，禁止美國主體或在美國境內進行下列活動：

  (1)  就《第3號指令》附件1中所列實體的新債務或新股權或其財產或財產權益而言，期限超過14天的新債務或新股權的所有交易、融資提供及其他交易，如果該等新債務或新股權是在26日東部夏令時間上午12:01或之后發行的；以及

  (2)  對于以其他方式被確定為受限于本指令禁止的實體的新債務或新股權，或其財產或財產權益，期限超過14天的新債務或新股權的所有交易、融資提供和其他交易，條件是該等新債務或新股權是在該等決定之日起30日東部時間上午12:01或之后發行的。

• 根據《第14024號行政命令》第1(a)(i)和1(a)(vii)條，本指令附件1所列實體[2]在俄羅斯聯邦經濟的金融服務部門經營或曾經經營，或由俄羅斯聯邦政府擁有或控制或直接或間接為其行事或意圖代表其行事，受本指令的禁止規定。

• 與被確定為受本指令禁止的實體進行的其他所有活動，或涉及其財產或財產權益的其他所有活動，都是允許的，只要該等活動不被法律、本指令或OFAC實施的任何其他制裁計劃所禁止。

• 除非法律另有規定或OFAC許可或另行授權，否則還禁止下列行為：

  (1)  任何回避或避免、以回避或避免為目的、導致違反或試圖違反本指令的任何禁令的交易；以及

  (2)  任何為違反本指令的任何禁令而形成的陰謀。

4. 《第4號指令》

美國時間2022年2月28日，美國財政部OFAC根據《第14024號行政命令》發布了《第4號指令》（《Directive 4》），“禁止與涉及俄羅斯聯邦中央銀行、俄羅斯聯邦國家財富基金和俄羅斯聯邦財政部的有關交易規定”。具體制裁內容如下所示：

• 確定俄羅斯聯邦中央銀行（Central Bank of the Russian Federation）、俄羅斯聯邦國家財富基金（National Wealth Fund of the Russian Federation）和俄羅斯聯邦財政部（Ministry of Finance of the Russian Federation）是俄羅斯聯邦政府的政治分支、機構或工具。除非在法律規定的范圍內，或者得到OFAC的許可或其他授權，美國主體禁止進行以下活動：

  · 涉及俄羅斯聯邦中央銀行、俄羅斯聯邦國家財富基金或俄羅斯聯邦財政部的任何交易，包括向這些實體轉移資產或為這些實體或代表這些實體進行的任何外匯交易。

• 與被確定為受本指令禁止的實體進行的其他所有活動，或涉及其財產或財產權益的其他所有活動，都是允許的，只要該等活動不被法律、本指令或OFAC實施的任何其他制裁計劃所禁止。

• 除非法律另有規定或OFAC許可或另行授權，否則還禁止下列行為：

  (1)  任何回避或避免、以回避或避免為目的、導致違反或試圖違反本指令的任何禁令的交易；以及

  (2)  任何為違反本指令的任何禁令而形成的陰謀。

(二) OFAC常見制裁種類

OFAC的制裁種類大致分如下四個種類：

1. 國別/區域制裁

2. 行業制裁（《行業制裁識別名單》，即：“SSI清單”），被列后果：

• 對在財政部部長根據《第13662號行政命令》確定，并且被列在《行業制裁識別名單》（以下簡稱為“SSI清單”）上的在俄羅斯經濟部門運營的實體進行行業制裁。

• 禁止美國主體進行以及在美國境內與列于SSI清單上受相關指令約束的實體進行的某些特定交易。

• 若一個實體由一個或多個被列入SSI清單上的實體單獨或合計直接或間接擁有50%或以上的財產和財產利益，也將受到制裁，無論該實體本身是否被列入SSI清單。

3.特定的制裁目標（特別指定國民和被隔離人員清單，即：“SDN清單”），被列后果：

• 無論這些被列在SDN清單的個人或實體位于哪里，SDN清單中的個人或實體，以及其直接或間接持有50%以上權益的實體，無論該等實體是否在SDN清單中單獨列出其名稱，均導致：

  · 受到OFAC管轄的主體被禁止在任何地方與該等主體進行交易。其中受到OFAC管轄的主體大多數情況下為美國個人/實體，但符合某些特定情況下也包括外國公司。

  · 該等被列個人或實體的資產也被“隔離”（又稱“凍結”），意味著未經OFAC授權的前提下，該等個人或實體所持有的資產的所有權必須留在該等個人或實體，全面禁止任何形式的資產轉讓或交易。

4. 非SDN-基于菜單的制裁清單（Non-SDN Menu-Based Sanctions List ，即：“NS-MBS清單”）

OFAC會將特定被制裁實體的名稱列入NS-MBS清單中，且同時會列特定的制裁種類以及主管機構。

(三)  一級制裁與次級制裁，以及中國企業與俄羅斯企業交易，需關注并評估次級制裁風險

1. 一級制裁：中國企業是否存在違反一級制裁的風險，看交易是否存在美國管轄連接點

(1)    什么是一級制裁？

一級制裁（Primary sanction）適用于在美國貿易制裁方面受到美國司法管轄的美國實體（含自然人）及非美國實體（若非美國實體本身或其擬定交易存在“美國司法管轄連接點，則非美國實體應當遵守美國貿易制裁相關法律）。

違反美國貿易制裁法律的后果，該等違反實體及其高級管理人可能會受到來自于美國政府的民事、行政、刑事處罰以及被列入SDN清單。因此，尤其是對于非美國實體而言，一級制裁的核心在于審核該非美國實體本身或擬定交易是否存在“美國司法管轄連接點”，從而被受到美國司法管轄。

(2) 一級制裁關乎“管轄”，那么，什么情況下，中國企業會被美國財政部經濟制裁長臂管轄？

A. 通常情況下，美國個人/實體（合稱U.S. Persons。在本部分中提及的個人/實體的含義與上述第一部分含義不同，上述第一部分提及的實體包含個人）必須遵守OFAC規定，包括所有美國公民和永久居住的個人/實體（無論他們身在何處）、美國境內的所有個人/實體，所有在美國注冊實體及其外國分支機構。

B. 在特定的制裁規定中，應當遵守該等制裁規定的適用主體將比上述美國個人/實體（U.S. Persons）更廣泛。

C. 外國個人或實體擁有的位于美國的財產，或者由任何美國個人/實體在世界任何地方擁有或控制的財產也受到OFAC的管轄。

D. 被指定為制裁對象，或該外國的個人/實體被列入SDN清單或其他限制清單。

E. 為與某些被制裁對象之間的交易，而提供重要物質支持、協助或便利的。

F.  與美國有必要的聯系的非美國個人/實體。其中必要聯系包括但不限于如下：

• (1) 根據美國司法部于2017年3月22日發布的公告，非美國個人/實體若從事涉及美國原產產品或受《美國出口管制條例》管制的產品的交易，亦應當遵守OFAC的規定。

• (2) 若非美國個人/實體在業務中使用美元進行交易，則該非美國個人/實體也會受到OFAC管轄。

• 例如，根據美國司法部于2015年3月的公告，總部位于德國法蘭克福的德國商業銀行（Commerzbank AG）以及其美國分支機構紐約分行受到了美國司法部的處罰，在該案中，德國商業銀行承認其違反了《國際緊急經濟權力法案》（the International Emergency Economic Powers Act或IEEPA），其紐約分行承認其違反了《銀行保密法》（the Bank Secrecy Act或BSA），而被沒收5.63億美元，支付了7900萬美元的罰款，并與OFAC及美聯儲達成了妥協協議。OFAC還處以德國商業銀行高達2.586億美元的罰款。值得關注的是，在該案中，德國商業銀行被指控的并承認的其中之一的違法行為則是于2003年，兩家伊朗國有銀行通過該德國商業銀行進行了美元清算業務。

2. 次級制裁：中國企業是否存在被次級制裁風險，需要綜合評估交易本身

(1)  什么是次級制裁？

次級制裁（二級制裁，Secondary sanction）適用于在美國貿易制裁方面不受到美國司法管轄的非美國實體。因此，在特定情況下，盡管中國企業不受美國司法管轄，無需遵守美國貿易制裁法律，但其亦可能被美國政府施加二級制裁。

次級制裁導致的直接后果并不是如一級制裁那樣受到民事、行政、刑事處罰。而是該實體本身（在少數情況下，連同該實體的高級管理人員）可能被OFAC列入SDN清單、禁止美國管轄范圍內的外匯交易、拒絕美國進出口銀行向其提供援助、拒絕發放美國出口許可證、拒絕給予美國金融機構的某些貸款、禁止美國政府采購等。

(2) 中國企業與俄羅斯企業交易，是否會存在被次級制裁風險?

• OFAC在制定制裁目標時，會根據外交政策和國家安全目標評估一系列因素。在隔離制裁方面，非美國主體可能會因與根據《第14024號行政命令》而被隔離制裁的主體的活動而面臨制裁風險。根據《第14024號行政命令》，若非美國主體向財產或財產權益根據《第14024號行政命令》被隔離的主體，提供實質性的協助、贊助或提供經濟、物質或技術支持，或者提供貨物、服務，或者為某些特定的活動提供支持，則該等非美國主體可能被制裁。請參閱《第14024號行政命令》第1(a)(vi)和1(b)節。

• 通常而言，當在這些交易是由美國主體進行也不需要特定的許可證的前提下，非美國主體一般不會因為與受《第14024號行政命令》項下的指令禁令管轄的主體進行該等交易而面臨美國隔離制裁的風險，非美國主體一般不會因為與被隔離的主體進行該等交易而受到《第14024號行政命令》規定的美國隔離制裁。然而，請注意，《第14024號行政命令》和《第14024號行政命令》項下的指令禁止任何逃避或規避、以逃避或規避為目的、導致違反或試圖違反這些指令的任何禁令的交易，以及為違反這些指令的任何禁令而形成的任何共謀。OFAC不會將非美國主體通過用未受制裁人員替換受制裁供應商或服務提供商（包括金融機構）的方式視為“逃避或避免”美國制裁的行為。

敬請期待下期內容：《系列四：中國企業的應對合規措施》