區域比較視角下的低空經濟“上海模式”的探索與研究
作者：鮑方舟 王添翼 2025-06-21一、綜述與現行政策梳理
在本專欄首篇文章《淺談低空經濟規范邊界與產業創新的平衡路徑》中，我們對空域所具有的公共經濟產品屬性和戰略安全資源屬性進行了介紹與論述，并對北京、深圳兩地的發展模式進行了簡要說明和對比。作為本專欄后續系列文章，本文將在前文的基礎上通過區域比較視角，以上海為例對當前地方發展低空經濟的規范與實踐探索路徑展開研討，討論空域雙屬性下地方應如何走出自己的獨特模式，打造獨有的低空經濟發展方法論。
從整體體系出發，當前上海市現行的低空經濟區域性規范體系以《上海市低空經濟產業高質量發展行動方案 (2024-2027年）》（下稱“《方案》”）為綱，并已通過出臺專項政策法規和在其他政策文件中寫入、轉引低空經濟內容的形式，為低空經濟整體產業的發展和無人機、evtol和通用航空等重點產業、重點領域、重點場景的推進規劃了藍圖。整體地看，在上海市級的各項總體規劃和政策文件中，除《方案》專門對低空經濟產業發展作明確布局外，為低空經濟發展提供不同維度支撐的還包括《上海市信息通信業加快建設低空智聯網助力我市低空經濟發展的指導意見》《上海市低空飛行服務管理能力建設實施方案》等；另外，此前上海發布的《關于加快推進本市氣象高質量發展的意見（2023-2035年）》《上海市推薦高端制造業發展的若干措施》《關于加快推進南北轉型發展的實施意見》等一系列政策文件雖不直接與低空經濟產業發展相關，但均在文件中提及無人機、通用航空、低空飛行器等作為推進不同主題、落實不同方針的重要手段，為低空經濟產業發展指明了潛在的眾多運營場景。在《方案》的綱要性指導作用下，當前上海市低空經濟產業發展狀況整體良好，低空經濟產業鏈不斷完善，科研資源和區位經濟優勢對低空經濟發展的賦能作用愈發凸顯。依據上海中創產業創新研究院聯合上海交通大學航空航天學院編制的《上海低空經濟發展白皮書2024》，上海共有超過300多家獲得民航華東局批準的無人機通航企業，基本涵蓋研發制造、應用服務、執照培訓等領域，形成了研發、系統、零部件、整機、應用及服務的完整產業鏈；依據IT桔子和前瞻產業研究院的數據，2024年度上海市低空經濟產業投融資熱度極速升高，融資數量達到13項，融資金額高達34.2億元，融資主體包括沃蘭特航空、峰飛航空等多家國內低空經濟頭部企業。整體匯總來看，上海作為我國經濟中心、長三角經濟帶核心城市，坐擁資本積聚優勢、科研資源積累優勢、基礎設施先發優勢，低空經濟產業整體發展態勢喜人。
但值得注意的是，當前上海市低空產業發展仍有尚可完善之處。在2025上海兩會關于低空經濟的建言討論中，有民主黨派人士指出當前上海低空經濟發展出現一哄而上的惡性競爭苗頭、產業配套政策、人才儲備不足、法律制度不完善等問題，亟需在頂層設計、基礎設施完善、應用場景創新、關鍵技術攻關、產業領域拓展、法律制度體系建設、產業人才培養等方面加大投入；有聲音認為，上海低空經濟發展情況相較于國內外代表性城市，整體尚處于起步階段，仍需要明確差異化發展的路徑、避免與其他地區同質化競爭，并可以考慮通過著力發展evtol等路徑打造獨特的上海模式……其中，《促進上海低空經濟發展的提案》（下稱《提案》）中關于促進低空經濟的地方性頂層立法尤其矚目：《提案》指出，當前雖然上海已經通過《方案》進行了有效的制度建設，但仍舊缺乏地區性的頂層設計，如深圳就于2024年1月發布了全國首部低空經濟立法——《深圳經濟特區低空經濟產業促進條例》（下稱《深圳條例》），據此，《提案》呼吁上海以地方性低空經濟促進立法為牽引，推動低空經濟各類政策法治化，建議市經信委會同交通委、公安局等部門，研究制定促進低空經濟全產業發展的地方性法規，形成低空經濟“上海模式”。
可以觀察到，除上文提及的《深圳條例》外，全國范圍內地位類似的地方性頂層立法設計還包括廣州市于2025年2月正式發布的《廣州市低空經濟發展條例》（下稱《廣州條例》）；而與上海《方案》地位類似的地方性政策文件則有北京市四部委聯合發布的《北京市促進低空經濟產業高質量發展行動方案（2024-2027年）》（下稱《北京方案》）。同屬地方針對低空經濟發展而出臺的文件，上海《方案》與前述三份文件有何異同，《提案》所呼吁的地方性頂層設計是否可以從前述三份文件中窺見一定的路徑參考？這無疑令每一位關心低空經濟“上海模式”的有心人沉思。
二、代表性地區低空經濟立法規范體系初探
1.深圳條例和廣州條例對上海模式的啟迪
從可參考意義上，《深圳條例》和《廣州條例》為低空經濟立法的上海模式提供了兩大層面的意義：從文件形式出發：《深圳條例》和《廣州條例》均采用了地方政府正式立法的明確形式，以地方立法的較高效力位階對當地低空經濟發展的布局作出高屋建瓴式的突出貢獻，也通過先行立法的昭示意義和導向意義凸顯了發展本地低空經濟的堅定決心；實際內容上：《深圳條例》和《廣州條例》均對低空經濟產業運行全過程涉及的政府相關權責進行明確定義權責，聚焦各部門分工、回應飛行審批統籌溝通職能等涉空域關鍵問題，切實解決了一撥當地低空經濟發展面臨的難點痛點。
但在分析研讀兩條例的參考價值時，同樣應當注意到：各地的立法進度應扎根、回應各地的產業背景和現行立法體系，深圳和廣州的立法成果反應了當地低空經濟產業發展的需求，也是當地低空產業獨特區位因素灌溉的碩果，盲目照搬其已有的立法內容可能導致南橘北枳的錯位。首先應考慮的是不同地區產業發展背景和空域管制情況存在差異，且深圳的首部條例建立在對其先期實踐探索結果和先期政策文件、協調機制成果的整合之上，最終呈現出較大的開拓力度和協調成果，對后續廣州條例的跟進頒布也有帶動意義；應當說：《深圳條例》的頒布既是先行與開拓，又是水到渠成的結果。
基于上述分析，我們認為：在探索建立低空經濟“上海模式”的過程中，既應當抱以謹慎沉穩的態度，又應不忘開放探索的精神，在頂層設計具體文件的內容上宜粗不宜細，但頂層設計本身宜有不宜無。
同時，深圳與廣州作為粵港澳大灣區重要城市，《深圳條例》和《廣州條例》在內容和整體導向上其實已體現出基于地區產業基礎差別和應用場景差別的區際協同戰略：如深圳具有堅持其科技型先鋒城市的定位與優勢，在其區域立法的代表成果《深圳條例》上相對側重對技術探索的鼓勵與保障，并通過協調空域資源等代表性創舉為低空新技術的開拓“保駕護航”；而廣州具有大灣區綜合型樞紐城市優勢，在其區域立法上相對側重低空經濟發展的應用場景，通過創新性設立專門部門廣州空港委，為本地低空經濟的配套基礎設施建設和綜合應用場景開發提供指導。在《深圳條例》和《廣州條例》的協同發展戰略下，兩條例的不同側重點順利激發了低空產業的城際協同效應，為粵港澳大灣區低空產業的整體化一體化發展提供了強大助力。
基于上述分析，我們認為：一方面，從應然的、順利發揮優勢的角度出發，上海作為長三角區域核心城市，在考慮低空經濟產業發展和立法的過程中更應當積極主動利用好長三角地區現有的完整產業分工、地理趨近優勢和完善的協調聯動體制機制；另一方面，從實然的角度出發，長三角地區的合肥、杭州、蘇州等城市已在自發探索的過程中先行結合自身區位優勢和政策定位探索出了獨有的發展路徑，且在低空產業鏈、生產技術和國家級政策扶持等方面均已達到較高水平，上海更應當在區際戰略中堅持高站位、看全局的打法，主動選擇牽頭指定低空經濟的區域協調體制和立法框架、合作框架，結合長三角地區不同城市的先行優勢，完善自身立法內容。如在內容層面發揚上海審批的近水樓臺優勢、資本積聚優勢和科研教育優勢，與合肥、杭州等地的政策資源優勢和對應工業生產鏈優勢完成順利承接。最終的目標是建立起綜合考慮本地區不同城市的區位優勢、基于區域協同發展戰略進行有的放矢的協調的地方立法上海模式。
2. 北京方案與上海方案的對比
《北京方案》于2024年9月30日由北京市經濟和信息化局等4部門聯合發布，截止目前其仍是北京地區規范層面對于低空經濟立法的總體綱領性設計，在效力層級角度與上海《方案》類似。
具體地看，在發布主體層面，《北京方案》由北京市經濟和信息化局、北京市發展和改革委員會、北京市科學技術委員會+中關村科技園區管理委員會、北京市交通委員會多部門聯合發布，上海《方案》由市政府統籌發布。上海《方案》雖不由具體部門發布，但全文已在對應部分列明相關內容的責任主體部門；且應當認為，由市政府統一發布的形式為后續《方案》的順利執行落地提供了有效的保證。
在方案內容層面，北京方案和上海方案在內容上均明確了本地低空經濟產業發展的著力方向和戰略目標，并基于該等目標詳細布局了未來3年內本地低空經濟產業的發展路徑，但兩方案其中均未涉及到《深圳條例》和《廣州條例》的一大亮點：對飛行活動申請和空域申請這類需行政機關出力協調、申請的內容，未明確規定具體部門應當通過何種具體形式發力。
但綜合比對，由于文件效力等級不同、地區低空產業的發展方向不同，前述的規定“空白”是否應當被視為《北京方案》的未竟之處，實則值得討論。
首先，深圳條例和廣州條例作為地方性立法，其效力位階更高，有權對具體事項進行更具強制力和規范力的約定；《北京方案》和上海《方案》受限于效力位階，難以就該等事項進行過于具體的權責劃分。當然，這也深刻體現了地方性頂層立法設計的重要價值。
同時，基于前文《淺談低空經濟規范邊界與產業創新的平衡路徑》的分析結果可知，北京市低空產業的主要發展著力點集中在監管側，更多布局了低空安全、風行管控等領域，這決定了北京在推進低空經濟發展的過程中，自身需求與其他著力于產業側的城市有所不同，對打通飛行活動審批和空域申請卡點的需求相較其他城市存在差異。
綜合來看，上海現行《方案》的具體規范內容已深刻結合了當前上海及長三角地區的低空經濟發展現狀，在自身效力可涵蓋的范圍內為打通上海低空經濟發展難點卡點發揮了卓著作用。同時，筆者認為，在已有先行城市通過進行地方性頂層立法設計進一步深化低空經濟發展的背景下，低空經濟地區立法的“上海模式”可以考慮進一步以其他地區地方先行實踐的辦法為參考、以突出的實踐結果為抓手，為地方低空經濟相關政策法規體系的完善和深化提供助力，為長三角地區低空經濟產業的協同發展提供指導，為全國范圍內其他城市的低空經濟規范體系建設樹立典范。
感謝團隊實習生蔡華溢對本文的撰寫作出卓越貢獻。
