數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)即將迎來(lái)自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單模式
作者：湛益祥 林美辰 2023-10-132023年9月28日，國(guó)家網(wǎng)信辦公布了《規(guī)范和促進(jìn)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)定（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱“數(shù)據(jù)跨境新規(guī)”），很好地回應(yīng)了數(shù)據(jù)出境實(shí)操層面市場(chǎng)主體的關(guān)切點(diǎn)，修訂且完善了數(shù)據(jù)出境的原有規(guī)則，同時(shí)建立了一些更市場(chǎng)化、便利化的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)新機(jī)制，亮點(diǎn)不少，其中數(shù)據(jù)跨境自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單模式便是此新規(guī)的亮點(diǎn)之一。
一、數(shù)據(jù)跨境新規(guī)對(duì)數(shù)據(jù)跨境自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單模式的規(guī)定
根據(jù)數(shù)據(jù)跨境新規(guī)第七條規(guī)定，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)可自行制定本自貿(mào)區(qū)需要納入數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估、個(gè)人信息出境標(biāo)準(zhǔn)合同、個(gè)人信息保護(hù)認(rèn)證管理范圍的數(shù)據(jù)清單（以下簡(jiǎn)稱“負(fù)面清單”），報(bào)經(jīng)省級(jí)網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì)批準(zhǔn)后，報(bào)國(guó)家網(wǎng)信部門(mén)備案。
負(fù)面清單外數(shù)據(jù)出境，可以不申報(bào)數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估、訂立個(gè)人信息出境標(biāo)準(zhǔn)合同、通過(guò)個(gè)人信息保護(hù)認(rèn)證。
這是我國(guó)數(shù)據(jù)跨境監(jiān)管領(lǐng)域首次引入負(fù)面清單模式，也是對(duì)自貿(mào)區(qū)原有的外商投資領(lǐng)域所使用的負(fù)面清單模式的借鑒。根據(jù)這條新規(guī)，數(shù)據(jù)跨境自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單模式有下列幾層意思：
（1）充分授權(quán)：尊重自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新精神，授權(quán)自貿(mào)區(qū)可自行制定本自貿(mào)區(qū)的數(shù)據(jù)出境監(jiān)管負(fù)面清單。
（2）履行程序：負(fù)面清單報(bào)省級(jí)網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì)批準(zhǔn)后，而后報(bào)國(guó)家網(wǎng)信部門(mén)備案。
（3）便利化流動(dòng)：負(fù)面清單之外的數(shù)據(jù)，可以不申報(bào)數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估、訂立個(gè)人信息出境標(biāo)準(zhǔn)合同、通過(guò)個(gè)人信息保護(hù)認(rèn)證，實(shí)現(xiàn)便利化流動(dòng)。
二、數(shù)據(jù)跨境自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單模式打開(kāi)了自貿(mào)區(qū)數(shù)據(jù)跨境制度創(chuàng)新天花板
制度創(chuàng)新是建設(shè)自貿(mào)區(qū)的重要使命之一。自貿(mào)區(qū)建設(shè)過(guò)程中，部分自貿(mào)區(qū)已陸續(xù)在其總體方案中對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)做了制度性安排。
2019年7月發(fā)布的《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)臨港新片區(qū)總體方案》指出，臨港新片區(qū)實(shí)施國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)跨境安全有序流動(dòng)。建設(shè)完備的國(guó)際通信設(shè)施，提升新片區(qū)內(nèi)寬帶接入能力、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)質(zhì)量和應(yīng)用水平，構(gòu)建安全便利的國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)專用通道，試點(diǎn)開(kāi)展數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的安全評(píng)估，建立數(shù)據(jù)保護(hù)能力認(rèn)證、數(shù)據(jù)流通備份審查、跨境數(shù)據(jù)流通和交易風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等數(shù)據(jù)安全管理機(jī)制，主動(dòng)參與引領(lǐng)全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)交流合作。
2020年6月發(fā)布的《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》提到，海南自貿(mào)港要在國(guó)家數(shù)據(jù)跨境傳輸安全管理制度框架下，開(kāi)展數(shù)據(jù)跨境傳輸安全管理試點(diǎn)，探索形成既能便利數(shù)據(jù)流動(dòng)又能保障安全的機(jī)制，探索加入?yún)^(qū)域性國(guó)際數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)制度安排，提升數(shù)據(jù)傳輸便利性。實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)安全有序流動(dòng)方面，創(chuàng)新數(shù)據(jù)出境安全的制度設(shè)計(jì)，探索更加便利的個(gè)人信息安全出境評(píng)估辦法。
2020年9月發(fā)布的《中國(guó)（北京）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》要求，北京自貿(mào)區(qū)要加強(qiáng)跨境數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)制合作，探索制定信息技術(shù)安全、數(shù)據(jù)隱私保護(hù)、跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)等重點(diǎn)領(lǐng)域規(guī)則，探索構(gòu)建安全便利的國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)專用通道。
上述各自貿(mào)區(qū)總體方案圍繞數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的便利性、安全有序性以及參與國(guó)際規(guī)則建設(shè)、建立國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)專用通道等方面做了安排，為自貿(mào)區(qū)數(shù)據(jù)跨境方面的制度創(chuàng)新、功能創(chuàng)新指明了方向，但在實(shí)操性和落地性上還缺了一口氣。
此次數(shù)據(jù)跨境新規(guī)明確制定數(shù)據(jù)跨境自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單，清單外的數(shù)據(jù)可以自由跨境流動(dòng)，為自貿(mào)區(qū)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的便利性、安全有序性打開(kāi)了該領(lǐng)域制度的創(chuàng)新天花板，是自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新體系的重要成果之一。
三、數(shù)據(jù)跨境自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單模式的三種立法方式
數(shù)據(jù)跨境新規(guī)目前處于征詢意見(jiàn)階段，還未生效實(shí)施，如何更科學(xué)地制定數(shù)據(jù)跨境自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單模式，不僅是國(guó)家層面科學(xué)立法、民主立法的體現(xiàn)，也是對(duì)各自貿(mào)區(qū)及其區(qū)內(nèi)企業(yè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
數(shù)據(jù)跨境自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單模式是從外商投資領(lǐng)域的自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單移植的，外商投資領(lǐng)域的自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單模式也許具有一定的參考意義。
2013年9月30日，上海市人民政府公布了《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2013）》，該負(fù)面清單適用于我國(guó)第一個(gè)自貿(mào)區(qū)上海自貿(mào)區(qū)。2015年4月20日，國(guó)務(wù)院辦公廳公布了《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》，該負(fù)面清單適用于上海、廣東、天津、福建四個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，外商投資領(lǐng)域的負(fù)面清單進(jìn)入全國(guó)統(tǒng)一的模式，各自貿(mào)區(qū)不再單獨(dú)分別制定各自的負(fù)面清單。
由此可見(jiàn)，外商投資領(lǐng)域里的自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單管理經(jīng)歷過(guò)兩個(gè)階段：地方自貿(mào)區(qū)自行編制負(fù)面清單階段到全國(guó)統(tǒng)一的自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單階段。從借鑒外商投資領(lǐng)域的自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單發(fā)展歷程出發(fā)，并考慮各自貿(mào)區(qū)的不同，數(shù)據(jù)跨境自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單模式是否可以得出以下三種立法方式：
（一）各自制定數(shù)據(jù)跨境自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單
根據(jù)數(shù)據(jù)跨境新規(guī)第七條規(guī)定，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)可自行制定本自貿(mào)區(qū)需要納入數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估、個(gè)人信息出境標(biāo)準(zhǔn)合同、個(gè)人信息保護(hù)認(rèn)證管理范圍的數(shù)據(jù)清單，是授權(quán)各自貿(mào)區(qū)可以分別制定各自的負(fù)面清單。這種授權(quán)具有一定的靈活性，可以為各自貿(mào)區(qū)預(yù)留較大的改革和創(chuàng)新空間。
（二）采用統(tǒng)一的數(shù)據(jù)跨境自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單
考慮到全國(guó)自貿(mào)區(qū)范圍內(nèi)立法、執(zhí)法的統(tǒng)一性，以及監(jiān)管部門(mén)、企業(yè)理解上的一致性，也可以全國(guó)自貿(mào)區(qū)采用統(tǒng)一的數(shù)據(jù)跨境負(fù)面清單，即一張負(fù)面清單全國(guó)自貿(mào)區(qū)通用的模式。
（三）特定自貿(mào)區(qū)自行制定，其他大部分自貿(mào)區(qū)統(tǒng)一制定
鑒于各自貿(mào)區(qū)發(fā)展階段的不同、承擔(dān)的制度創(chuàng)新任務(wù)有差別、區(qū)內(nèi)企業(yè)跨境經(jīng)營(yíng)需求以及數(shù)據(jù)出境量的不同，可以授權(quán)特定自貿(mào)區(qū)各自制定本區(qū)域的數(shù)據(jù)跨境負(fù)面清單，其他自貿(mào)區(qū)適用統(tǒng)一的數(shù)據(jù)跨境負(fù)面清單。
2023年8月13日，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化外商投資環(huán)境 加大吸引外商投資力度的意見(jiàn)》指出，支持北京、天津、上海、粵港澳大灣區(qū)等地在實(shí)施數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估、個(gè)人信息保護(hù)認(rèn)證、個(gè)人信息出境標(biāo)準(zhǔn)合同備案等制度過(guò)程中，試點(diǎn)探索形成可自由流動(dòng)的一般數(shù)據(jù)清單，建設(shè)服務(wù)平臺(tái)，提供數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)合規(guī)服務(wù)。其中“試點(diǎn)探索形成可自由流動(dòng)的一般數(shù)據(jù)清單”的實(shí)質(zhì)，即是制定數(shù)據(jù)跨境負(fù)面清單。
因此，根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化外商投資環(huán)境 加大吸引外商投資力度的意見(jiàn)》的規(guī)定，加之各地自貿(mào)區(qū)客觀的發(fā)展階段以及定位的差異性，國(guó)家網(wǎng)信部門(mén)授權(quán)特定自貿(mào)區(qū)自行制定本區(qū)域的數(shù)據(jù)跨境負(fù)面清單，其他大部分自貿(mào)區(qū)適用統(tǒng)一的數(shù)據(jù)跨境負(fù)面清單，這種立法方式可能兼顧到特定自貿(mào)區(qū)的特色訴求以及其他大部分自貿(mào)區(qū)的立法、執(zhí)法的統(tǒng)一性。
附件：數(shù)據(jù)跨境監(jiān)管新舊規(guī)則對(duì)照表
說(shuō)明：
1. 《安全評(píng)估辦法》是指《數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估辦法》，2022年9月1日生效；
2. 《標(biāo)準(zhǔn)合同辦法》是指《個(gè)人信息出境標(biāo)準(zhǔn)合同辦法》，2023年6月1日生效；
3. 數(shù)據(jù)跨境新規(guī)是指《規(guī)范和促進(jìn)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)定（征求意見(jiàn)稿）》，2023年9月28日開(kāi)始征求意見(jiàn)，尚未生效；
4. 豁免監(jiān)管是指不需要申報(bào)數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估、訂立個(gè)人信息出境標(biāo)準(zhǔn)合同、通過(guò)個(gè)人信息保護(hù)認(rèn)證；
5. 由于數(shù)據(jù)跨境新規(guī)尚未生效，本表只能作為參考。
