解讀：中華人民共和國民政部頒發《慈善組織信息公開辦法》
作者：王麗 2018-10-19導言：2018年8月6日，民政部令61號公布《慈善組織信息公開辦法》（以下簡稱“《公開辦法》”），自2018年9月1日起施行。《公開辦法》對慈善組織信息公開作出統一規定，其重要性和指導意義不言而喻，將更有助于推動中國慈善組織信息公開的制度化建設。
一、立法宗旨和依據
為規范慈善組織的信息公開行為，保護捐贈人、志愿者、受益人等慈善活動參與者的合法權益，維護社會公眾的知情權，促進慈善事業發展，根據《中華人民共和國慈善法》（以下簡稱《慈善法》）制定。
二、信息公開的義務的主體如何界定？
信息公開的義務主體是慈善組織。何謂“慈善組織”？依據《慈善法》規定，慈善組織是指依法成立、符合本法規定，以面向社會開展慈善活動為宗旨的非營利性組織。慈善組織可以采取基金會、社會團體、社會服務機構等組織形式。《慈善法》公布前已經設立的基金會、社會團體、社會服務機構等非營利性組織，可以依據《慈善組織認定辦法》向其登記的民政部門申請認定為慈善組織。《慈善法》公布后設立慈善組織，應當向縣級以上人民政府民政部門申請登記。
三、“新聞發布、廣告推廣”等方式屬于信息公開方式嗎？
《基金會信息公布辦法》規定除年度工作報告外，信息公布義務人公布信息時，可以選擇報刊、廣播、電視或者互聯網作為公布信息的媒體。但是，《公開辦法》規定慈善組織不得以新聞發布、廣告推廣等形式代替應當履行的信息公開義務，應當在民政部門提供的統一的信息平臺，向社會公開指定的七類信息：1.本辦法規定的基本信息；2.年度工作報告和財務會計報告；3.公開募捐情況；4.慈善項目有關情況；5.慈善信托有關情況；6.重大資產變動及投資、重大交換交易及資金往來、關聯交易行為等情況；7.法律法規要求公開的其他信息，才算履行了信息公開義務。目前該信息平臺為民政部社會組織管理局已經于2017年9月1日已經開通的全國慈善信息平臺——“慈善中國”。慈善組織無需自己建立網站或者其他信息公開平臺，只能依托“慈善中國”統一信息平臺履行法律規定的信息公開義務。
四、具有公開募捐資格的慈善組織應當公開的信息范圍有哪些？
除了民政部門提供的統一信息平臺向社會公開七類信息以外，具有公開募捐資格的慈善組織還應當公開：1.薪酬前五位人員的報酬金額；2.出國（境）經費、車輛購置及運行費用、招待費用、差旅費用的標準；3.經過審計的年度財務會計報告；4.公開募款物情況、用途、計劃；5.相關募捐活動的名稱；6.慈善項目實施情況。
五、為何要公開前五位人員的報酬金額
具有公開募捐資格的慈善組織需要按年度公開在本組織領取報酬從高到低排序前五位人員的報酬金額，這在社會組織信息公開領域是從未有過的要求。對于此項規定，筆者認為，一方面監督慈善組織是否按照《慈善法》第60條的要求“遵循管理費用最必要原則，厲行節約，減少不必要的開支”。另一方面存在權利與義務不對等的情形。在美國，雖然規定慈善組織公開前幾位工作人員的報酬金額，但它們的前提是工作人員的薪酬是由非營利組織自己決定的。而在中國，《慈善法》、《關于慈善組織開展慈善活動年度支出和管理費用的規定》均規定了慈善組織的管理費用不能超年度總支出的比例10—20%不等的要求。對比美國的相關規定，在我國強制要求管理費用比例的前提下，要求公開前五位人員的報酬金額，實際上加重了其義務。一個行業如不能建立一個體面而清晰的薪酬體系，幾乎不可能吸引在市場經濟下成長起來投身公益事業的優秀人才。
六、如何把握關聯交易的公開？
根據《公開辦法》第13條的規定，關聯交易主要包括接受關聯方的捐贈、對關聯方投資、與關聯方共同投資、委托關聯方開展投資活動、與關聯方發生交易、與關聯方發生資金往來。
關聯交易的公開有一定的范圍限制，并非對所有的關聯交易都要公開，而是與重要關聯方的交易需要公開，其采用的標準是“重要關聯方”而非“重大關聯交易（金額）”。因此，正確理解《公開辦法》規定的關聯交易，首先需要先理解“重要關聯方”的含義。按照《公開辦法》第4條規定，重要關聯方包括5類主體，包括“發起人、主要捐贈人、管理人員、被投資方以及與慈善組織存在控制、共同控制或者重大影響關系的個人或者組織”。《慈善法》僅規定了“發起人、主要捐贈人、管理人”三類主體與慈善組織發生交易行為的，有關交易情況應當向社會公開。《公開辦法》與之相比而言，重要關聯方的主體范圍則更廣，但是《公開辦法》并未對主要捐贈人的認定方法以及管理人員的范圍作出規定。對于被投資方，由于《慈善組織保值增值投資活動管理暫行辦法》目前尚未正式頒布，慈善組織可以投資哪些領域和產品，被投資方的范圍是哪些，需要待上述規定出臺后方能確定。筆者認為，對重要關聯方的認定，可以在參考《上市公司信息披露管理辦法》的前提下，由民政部進行統一解釋，對控制、實際控制或重大影響的各種情形進行限定，并對主要捐贈人、管理人員的范圍進行嚴格界定，防止大家對此理解存在偏差，從而限制了慈善組織的正常活動。其次，需要關注的是《公開辦法》表述的是“重要關聯方”而非“關聯方”。目前依據《公開辦法》的規定，當慈善組織與非重要關聯方發生關聯交易時不需要公開，但根據《社會組織登記管理條例（草案征求意見稿）》第46條規定，當與非重要關聯方發生重大金額的關聯交易時，需要全體理事2/3以上通過方為有效。
七、如何解讀重大資產變動、重大投資、重大交易及資金往來？
《公開辦法》第12條規定，慈善組織發生重大資產變動、重大投資、重大交易及資金往來情形后30日內，應當在統一信息平臺向社會公開具體內容和金額。但是，《公開辦法》并未對重大資產變動、重大投資、重大交易及資金往來作出明確具體的規定，而是要求無論具有或者不具有公開募捐資格的慈善組織都應當依據有關法律法規規章在章程或者財務資產管理制度中規定具體標準。但是目前尚未能在有關法律法規規章尋找到“重大”的標準范圍，因此在實施過程中可能會出現各家慈善組織訂立標準不一的情況。建議民政部門對“重大”的標準范圍加以規定。
八、信息公開為何需要考量成本？
毫無疑問，慈善組織需要進行信息披露，但信息披露需要基于成本考量，法律法規通常只能要求最底線的信息披露，自愿的、更深層次的信息披露可以通過行業組織來進行約束。否則，可能導致立法本意是好的，但立法效果不一定能盡如人意。《公開辦法》中信息公開的要求，對慈善組織的人員結構、管理能力和管理成本都提出了要求，機構規模較小的慈善組織壓力會相對要大。筆者認為，首先，對于規模較小的慈善組織不應設定過高的信息公開義務。因為慈善組織不同于上市公司，并不擁有雄厚的財力、人力等資源，通常不會擁有專業的人員，也不會聘用第三方機構進行規范的信息披露，過高的信息公開義務對于規模較小的慈善組織而言并不適當。其次，《公開辦法》對于不具有公開募捐資格的慈善組織要求過高。《公開辦法》要求所有慈善組織公開重大資產變動及投資等信息。事實上，此類慈善組織的重大資產變動及投資只對捐贈人負責，并無義務向社會公開。筆者建議，在以后出臺的實施細則等規定中對不具有公開募捐資格慈善組織，可以只要求其公開基本信息、年度報告和財務會計報告，對于其他則不要提過高要求。
九、如何理解慈善組織招募志愿者公示信息？
《公開辦法》第17條規定，慈善組織招募志愿者參與慈善服務，應當公示與慈善服務有關的全部信息，以及在服務過程中可能發生的風險。但是《公開辦法》并未規定如何公示、在哪里公示、向誰公示。筆者認為，根據《志愿服務條例》第12條規定，“志愿服務組織可以招募志愿者開展志愿服務活動；招募時，應當說明與志愿服務有關的真實、準確、完整的信息以及在志愿服務過程中可能發生的風險。”因此，參照該規定，慈善組織招募志愿者時的公示，應當理解為向志愿者本身公示并進行說明，而無需在統一的信息平臺公開上述信息。
十、如何公開年度工作報告？
《公開辦法》第6條規定，公開報告應按照有關法律法規規定的時限。關于時限問題經檢索相關法律法規，若以基金會為例，《基金會管理條例》中規定的時限為每年的3月31日以前，而《社會組織登記管理條例（草案征求意見稿）》擬規定的時限是每年的5月31日以前。《公開辦法》第6條還規定，報告應在統一信息平臺向社會公開，且具體內容和基本格式由國務院民政部門統一制定。
另提請注意，年度工作報告的內容范圍：《慈善法》規定，報告應當包括年度開展募捐和接受捐贈情況、慈善財產的管理使用情況、慈善項目實施情況以及慈善組織工作人員的工資福利情況。《基金會管理條例》規定年度工作報告應當包括：財務會計報告、注冊會計師審計報告，開展募捐、接受捐贈、提供資助等活動的情況以及人員和機構的變動情況等。而依據《社會組織登記管理條例（草案征求意見稿）》擬規定，年度工作報告內容包括：遵守法律、法規和規章的情況，按照本條例履行登記手續的情況，按照章程開展活動的情況，人員和分支機構、代表機構等組織機構變動的情況，財務管理的情況，以及接受、使用捐贈、資助的情況。
綜上，筆者認為，基金會年度工作報告的內容，既要滿足《慈善法》及慈善組織相關法律法規規章的要求，也應按照社會組織有關的法律、法規、規章來起草。
十一、如何把握隱私的保護？
《公開辦法》第19條規定，涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的信息以及捐贈人、志愿者、受益人、慈善信托的委托人不同意公開的姓名、名稱、住所、通訊方式等信息，不得公開。
關于不公開的范圍分為絕對不公開和相對不公開。首先，絕對不公開：①國家秘密：依據《中華人民共和國保守國家秘密法（2010修訂）》，國家秘密是關系國家安全和利益，依照法定程序確定，在一定時間內只限一定范圍的人員知悉的事項，且第9條詳細贅述了國家秘密的范圍，此處不做詳解；②商業秘密：商業秘密的構成要件有三：一是該信息不為公眾所知悉。即該信息是不能從公開渠道直接獲取的；二是該信息能為權利人帶來經濟利益，具有實用性；三是權利人對該信息采取了保密措施。概括地說，不能從公開渠道直接獲取的，能為權利人帶來經濟利益，具有實用性，并經權利人采取保密措施的信息，即為《反不正當競爭法》所保護的商業秘密；③個人隱私：是指公民個人生活中不愿為他人公開或知悉的不危害社會的個人秘密，如個人的私生活、日記、照相薄、生活習慣、通信秘密、身體缺陷等。
其次，相對不公開：①志愿者相關信息：依據《志愿者服務條例》第20條規定未經志愿者本人同意，不得公開或者泄露其有關信息，此處是對志愿者信息予以保護的體現；②捐贈人、受益人的相關信息：依據《公益慈善捐助信息公開指引》第9條規定的公開為慣例不公開為特例的原則，捐贈人和受益人等當事人不愿意公開的捐助信息，應當事先與信息公開主體進行約定。若無事先約定，相關慈善捐助信息均應公開。
綜上，《公開辦法》在要求信息公開外也強調了對隱私的保護，對于以上主體是十分有利的。筆者建議慈善組織在工作中應事先與上述捐贈人、志愿者、受益人、慈善信托的委托人達成一致，了解其真實意思，從而更好地開展工作和保護自身免受處罰。
