新《食品安全法》專題系列之二：終結食品安全監管分段治理體制
作者：唐志華、朱敏 2015-04-30新《食品安全法》以法律形式對2013年開始的食品安全監管體制改革成果進行了明確和固化，并完善了相關的監管制度和機制。
根據第十二屆全國人民代表大會第一次會議批準的《國務院機構改革和職能轉變方案》、《國務院關于機構設置的通知》（國發〔2013〕14號）和《國務院關于地方改革完善食品藥品監督管理體制的指導意見》（國發〔2013〕18號）的要求，原分屬于質量監督、工商行政管理和食品藥品監督管理部門的食品生產、食品流通和餐飲服務監管職能統一整合到食品藥品監督管理部門。對此，新《食品安全法》以法律的形式予以了確認和固化。
在行政審批制度改革的大背景下，與該項監管體制改革相配套，對同屬于食品藥品監部門職責范圍內的食品生產、流通和餐飲服務許可是否可以實施“三證合一”或“二證合一”也提上了議事日程。不少地方已經開始試水，譬如，河北省、陜西省都正在積極探索食品流通和餐飲服務的“二證合一”。而更高層級的頂層設計則有待于國家食品藥品監督管理總局后續以規章或規范性文件形式予以明確。
上述體制改革和立法修訂改變了過去在食品安全監管上生產、流通和餐飲分段治理所引起的部門推諉和監管效率低下的問題。在此基礎上，新《食品安全法》提出實施最嚴格的全過程管理，并新設食品安全全程追溯制度，同時強化生產經營者第一主體責任制度。
經過上述職能調整后，衛生行政部門負責食品安全風險監測和風險評估以及食品安全國家標準的制定，農業行政部門負責食用農產品的監管，質量監督部門保留食品相關產品的監管職能，出入境檢驗檢疫部門負責對進出口食品安全實施監管。
而工商行政管理部門則完全退出對食品生產經營活動的專業監管領域，僅保留相應食品廣告活動的監管職能。以上海市為例，根據《上海市人民政府辦公廳關于印發上海市食品藥品監督管理局主要職責內設機構和人員編制規定的通知》（滬府辦發〔2013〕75號）規定，上海市工商行政管理局負責保健食品廣告活動的監督檢查，上海市食品藥品監督管理局負責保健食品廣告的內容審查；對于違法廣告，上海市食品藥品監督管理局應當及時向上海市工商行政管理局通報并提出處理建議，上海市工商行政管理局應當依法作出處理。
但是，在食品監管鏈條實現職能合并的基礎上，部分省市仍在推進合并質量監督、工商行政管理和食品藥品監管等部門從而組建市場秩序監督管理部門的大部制改革。部分地方還探索了包含物價局在內的“四合一”改革試驗。以上海市為例，2014年7月初，在浦東新區試點市場局模式之后，上海市政府決定在8個中心城區推廣浦東經驗，推行工商、質監、食藥和物價檢查“三加一”的市場局模式。
此外，就食用農產品而言，新《食品安全法》將食用農產品的市場銷售即流通環節納入其調整范圍，而食用農產品的種植和養殖仍由農業行政部門監管；在立法上，也分別適用《農產品質量安全法》和《食品安全法》兩部獨立的法律。對此，有意見認為應當將食用農產品的源頭管理也一并納入到大食品管理的框架中。再者，食品藥品監管部門與衛生行政部門目前是兩個獨立的部門，但實際上兩者之間特別是在食品安全的風險監測、風險評估等環節多有關聯，如何厘清這兩者之間的關系也是問題。因此，食品監管的行政改革進程似乎并未因新《食品安全法》的出臺而告一段落。
