淺談低空經濟規范邊界與產業創新的平衡路徑
作者：鮑方舟 王添翼 2025-06-06一、概論
自2023年中央經濟工作會議正式將“低空經濟”列為戰略性新興行業以來，這一方興未艾的經濟發展形式即以極具吸引力的方式頻繁進入公眾視野，各地的相關配套政策亦呈雨后春筍之勢。在各地爭相發力低空經濟、搶占新經濟業態發展起步紅利期的關鍵階段，我們注意到：當前低空經濟的區域發展差異已稍有萌芽，具體地說，部分先行城市已在這一場“低空馬拉松”的起跑階段隱隱有了拉開其他城市半個身位的架勢；更值得矚目的是，先行者行列中雖有深圳這一歷來敢為人先的改革排頭兵，但更不乏合肥等新面孔。本文在關注到這一地域發展差異的基礎上，將綜合探討當今各地區在推進低空經濟發展的全過程中應秉持的可行戰略和可靠原則，在低空經濟地區立法現狀和產業創新需求間探索出平衡路徑，并試對各發展情況中較有代表性的城市作初步分析。
本團隊長期為上海機場（集團）有限公司及其下屬單位提供法律服務，在民用航空領域具有豐富的法律服務從業經驗。同時，本團隊積極參與上海市低空經濟發展布局，曾受邀作外部法律顧問參與專題研討會議，了解、學習上海地區有關低空經濟發展路徑及未來生態設想與構建。本文由團隊專業律師基于相關專業領域從業經驗，經思考、研討和調研學習后撰寫而成。
第一部分 低空空域的雙重屬性
在當前的低空熱潮下，對低空經濟發展模式和制約因素的綜合分析文章已不在少數，其切入視角多有不同，或聚焦于立法體制，或聚焦于商用場景……幾類不同的分析思路均不乏亮點，但我們認為：從低空經濟的源頭活水——低空空域入手，最能在描述低空經濟的發展脈絡和破局進路時切中肯綮，達到綱舉而目張的效果；而低空空域本身所具備的兩類不同屬性和該等不同屬性之間隱含的張力，又恰好為描述低空經濟的發展現狀和前景提供了絕佳的視角。
1.公共經濟產品屬性
空域雖然屬于空間劃分概念，但在航空技術發展迅速的當下，其經濟產品屬性逐漸超越其自然屬性而凸顯：當前人類對傳統地面運輸體系的開發利用效率已綜合達到較高水平，以低空經濟為代表的航空業革新被寄希望成為下一個產業增長點，以空間為載體承載航運、科研的需求日益高漲；在此背景下，空域作為承載航空運輸的自然空間，其不僅實質上決定了航空業的發展模式、行業生態和發展前景，更能通過產業鏈的作用而廣泛賦能其他產業，對其他產業的運營效率提升起重要作用。
同時，空域作為一類慣常被視為公共資源的概念，在傳統開發模式下民用航空業對其利用的程度相對扁平化，尚不能影響空域資源的非排他性和非私有性。但在低空經濟勃興的當下，對空域的縱向開發和多元利用已勢在必行，這一整體趨勢既可能沖擊空域資源原有的公共屬性，引發社會公眾對全新空域資源配置方式的爭議（如平陰縣“賣天”事件引發的巨大輿論爭議），亦可能在空域利用高度拓展至低空的大背景下，滋生出更多的噪音侵擾、墜物傷人、沖撞建筑物等危害公共安全的事件，引發空域資源的“公地悲劇”。
基于以上分析，我們認為：空域資源整體具有公共經濟產品的屬性，其經濟產品屬性決定了對空域資源進行要素化、市場化的配置勢在必行且極具發展潛力；其公共屬性決定了應當對空域資源配置方式的要素化改革進行規范引導和持續監督，但又不能出于畏懼心理排斥對空域資源的利用，面對低空經濟的萬億藍海作繭自縛。
2.戰略安全資源屬性
同時，自“制空權”這一軍事理論概念正式提出并得到充分實踐檢驗后，空域資源便天然作為空中作戰的自然載體和保衛空中國家安全的必然憑依，與軍事、國防等國家安全概念緊密關聯。我國歷來以保障國家安全作為空域管理的基本原則，明確以空軍作為空域管理的基本主體，在全面貫徹總體國家安全觀的時代要求下，空域資源的戰略安全屬性更是愈發重要。
當前低空經濟在發展起步階段所面臨的各項制約因素中，有相當一部分來源于上述空域的安全資源屬性：安全資源屬性的重要程度不必贅述，基于安全管理需求而對空域進行管控調節的總原則不可動搖、不應動搖，而低空經濟作為新興行業，其規范程度（包括生產作業的規范程度和立法的齊備度）仍有待提高，發展路徑尚不完全明朗；因此，尚未完全完成自身規范化進程的低空經濟在發展過程中遭遇了空域管理強規范需求的挑戰，產業對現有規范的適應性相對較低致使規范因素成為了低空經濟當前發展階段的主要卡點。
綜合地看，基于空域自身安全資源屬性的重大意義和其極具潛力的公共產品屬性，在低空經濟發展面臨“規范背景-產業需求”的張力時，應堅持下述要點：
①低空經濟發展應當以法律法規等規范作為紅線、底線、界限，在低空開發需求涉及國家安全、人民群眾生命財產安全時，絕不能為發展而逾越規范紅線，最大限度保障空域的安全資源屬性。
②低空經濟發展應當在規范所確立的框架內大膽創新、試點、開拓，綜合協調軍地民多方主體和上下游全產業鏈資源，依據現有政策框架嘗試開辟新發展路徑，在上位法基礎上通過細化解釋和先行試點等方式大膽協調政策資源，最大限度開發空域的公共經濟產品屬性。
從上述分析視角和結論出發，對當前各地低空經濟發展情況和在各方面分別具有代表性的城市進行再審視，可以發現：以北京、深圳為代表的城市，在發展低空經濟的過程中深入貫徹了上述原則，既最大限度尊重了本地空域管理政策環境，又以長遠的戰略視角綜合審視了本地空域管理政策環境下的低空經濟發展可能性，將自身固有區位優勢與政策環境深度融合
第二部分 基于代表城市的發展戰略分析
1.“北京模式”：強監管需求下的產業發展進路
目前，北京市的低空經濟發展情況相當亮眼：在不同媒體、研究院分別制作的低空經濟報告中，北京長期被列為發展情況全國前二的城市，如每日經濟新聞·城市進化論與火石創造聯合發布的《城市低空經濟“鏈接力”指數報告（2024）》中，北京不僅在上榜30城中位列總榜第一、上中下游指數三榜第一，還在細分指標中被評為企業聚集度、資本活躍度和創新聚集度指標第一。值得注意的是，雖然北京低空經濟產業發展態勢迅猛，但北京的空域受限程度在全國主要超一線城市中相對嚴重：除超大型城市常見的民航空域資源緊張問題外，由于其特殊地位和戰略安全需求，北京對低空民用航空器的飛行亦進行了嚴格限制，從民用無人機駕駛航空器綜合管理平臺的查詢結果看，北京市內絕大多數區域均不可進行民用無人機飛行，市內臨時空域申請亦難度較高。上述飛行限制無疑對低空經濟發展所需的適航測驗場景和日常應用場景產生了挑戰，北京的低空經濟發展如何能在這一背景下取得卓著成就，值得深入探究。
綜合來看，由于北京市空域的戰略安全資源屬性極強，對空域開發利用的限制和監管力度亦最大且難以變更，這一背景決定了北京低空經濟難以通過常規的協調、試點等措施以“測驗-推廣-商業化”的常規路徑發展；但北京通過對低空經濟產業生態和空域雙重屬性的深入理解，觀察到：空域的公共產品屬性與安全資源屬性并非絕對對立，基于安全資源屬性而設立的空域管理規范主要影響的是低空經濟產業的應用側，但低空經濟的產業生態下發力點并不局限于應用側，以電子圍欄、航空器適航標準、飛控技術和低空監管技術等為代表的監管側發力點亦是一片藍海；布局監管一側的戰略不僅有利于對北京的現行立法規范環境進行“揚長避短”，更有利于把握全國各地大力推進低空經濟發展時相應帶來的監管需求，且可以通過多管齊下、多側發力的形式最大化激活空域的公共產品屬性。
在這一兼顧了空域兩大屬性的發展方向確定后，北京作為首都和教育中心的優勢迅速凸顯出來：低空經濟產業中心布局接近審批監管部門，最大化地為了解監管動向、接收監管需求提供便利；承接清華大學、北京航空航天大學等多所相關專業強校的科研優勢和中關村（中關村豐臺）等產業科技園區的研發優勢，基于低空經濟監管需求進行針對性科研探索；最新監管側相關產品和技術擁有廣闊應用場景，迎合了踐行總體國家安全觀的實踐過程中對空域管制的需求，并在實踐中得到了充分的應用檢驗。
上述低空經濟發展的“北京模式”同時兼具了法治和產業兩大角度的重大意義，在法治角度上，“北京模式”對現行規范的尊重充分體現了法治精神，在認識到空域安全資源屬性的背景下展示了“有法必依”的堅定決心；在產業角度上，“北京模式”探索了低空經濟作為新興產業在特定地區面臨強監管強規范要求時的特色發展路徑，展示了產業發展需求順應監管要求而進行調整、適應的規范化產業發展生態。
2.“深圳模式”：以協調創新為代表的發展方向
深圳作為同樣領跑低空經濟發展方向的城市，其率先“起飛”的路程也并非一帆風順。區別于北京在政策層面對民航和低空空域的資源調配統一限制，深圳空域背景為低空經濟發展帶來的問題在于資源分配的緊張和資源申請程序的繁復：深圳位于以空域情況復雜著稱的粵港澳大灣區，其地處華南經濟中心和運輸樞紐，機場數量多且分布密集，空域擁擠程度與長三角地區并居全國第一；同時，由于背靠香港的特殊區位，深圳空域管理上同時受到廣州進近管制區、珠海終端管制區、香港進近管制區、廣州區域管制區以及香港管制區等特殊區域的影響，不同區域的空域（包括民航高度空域和低空空域）的申請和劃分同時涉及粵港澳多地政府和空軍主管單位，且在銜接上還需考慮香港特區制度與內地制度的區別……深圳的空域管理背景，集中凸顯了我國空域管理制度上“九龍治水”之困。在這一大背景下，深圳發展低空經濟的主要卡點在于空域申請、應用上較大的程序性成本。
但綜合分析，深圳空域因安全資源屬性所帶來的挑戰并未如北京一般巨大，深圳低空空域的開發利用難點不在于規范層面設置了禁止性紅線，而在于空域管理/申請同時涉及多地不同規范，不同規范對同一事項的具體要求難以對齊。在安全資源屬性（及有關規范）未成為主要卡點的背景下，深圳為最大程度激活低空空域的公共經濟產品屬性，在國家低空經濟發展相關規劃和《民用航空法》《飛行基本規則》等的框架下，通過軍地民三端的積極協調有效為低空經濟發展降低了行政程序成本和限制：早在2018-2019年，深圳即通過了《深圳市民用微輕型無人機管理暫行辦法》《深圳地區無人機飛行管理實施辦法（暫行）》等地方規范性文件，除對禁止飛行區作出總體劃分和原則性規定外，上述規范性文件還統一規定了南部戰區相關部門作為審批無人機飛行的具體負責機構、深圳市政府每半年一度匯總各方需求后統一向軍方主管部門提出；在更新后的《民用航空法》《飛行基本規則》將臨時空域的單次申請可用時間上限擴充至一年后，深圳在具體應用層面為包括通用航空、無人機等方面的低空空域使用積極聯絡，通過與民航華南局簽訂《關于建立深圳通用航空發展協調工作機制備忘錄》等形式，吸引到美團、順豐等大型企業在深圳發展低空經濟的市場應用場景，相關試點在2019-2020年即在深圳鋪開，為后續低空經濟元年深圳搶占先機鋪設了堅實基礎。
如果將上文北京探索出的低空經濟“北京模式”強調了產業需求對監管需求的單向配合，那么深圳在自身特定背景下走出的“深圳模式”，則展示了在監管框架下通過地區自主能動探索協調，最終實現低空經濟合規性與創新性達成平衡的可能性。深圳在確認本地低空經濟產業發展擬采取措施不違背規范紅線的前提下，積極通過發布地方政策、溝通爭取國家級政策試點待遇、統籌現有制度工具等措施，在低空經濟發展過程中兼顧了空域的上述兩種屬性。
前文重點介紹的北京、深圳是當前地區低空經濟發展的代表，也是在發展過程中綜合研判自身空域的兩種屬性并以此確定低空經濟發展路徑的代表；而上海等其他低空經濟發展城市則仍在平衡前述的“規范背景-產業需求”之張力，并已在探索具有自身特色的發展道路，其發展前景值得進一步觀察、期待。
第三部分 結論
總體而言，我們認為：低空經濟本身兼具戰略安全資源屬性和公共經濟產品屬性，戰略安全資源屬性決定了對低空經濟的探索實踐均應在法律法規的框架下進行有序探索，同時公共經濟產品屬性決定了對低空經濟的發展應當在立法紅線內對現有的立法狀況和規則工具進行有效探索、創新運用，通過開拓性的實踐為低空經濟發展創造破局點。
在行業整體規范尚需完善、各地政策環境有別的大背景下，我們認為各地依法合規推動低空經濟發展的要點和應有之義是，充分把握低空空域資源的雙重屬性，對本地低空空域利用方向中涉及國家安全等戰略安全屬性的部分進行梳理，劃定基礎的低空空域開發紅線，明確要求不得對紅線內的空域進行開發、不得采取紅線圈定的特定開發方式；而對紅線外的空域資源和發展方式，則應當充分認識到低空空域資源作為公共經濟產品的開發必要性和巨大潛力，以堅定的發展魄力和改革決心，通過合法的導向性政策、政企協調體制和行政流程改革，為低空經濟發展創造健康環境。
感謝團隊實習生蔡華溢對本文的撰寫作出卓越貢獻。
