中國版“長臂管轄”稀土物項出口管制規則正式落地——解析10月9日生效的我國商務部公告2025第61號
作者：石育斌 2025-10-16“長臂管轄（Long-Arm Jurisdiction）”一般指一國出于維護國家安全、經濟利益或公共秩序等目的，通過國內立法，將其國內法律的適用范圍延伸至境外主體的法律管轄權類別。美國是當今世界上使用“長臂管轄”最為廣泛的國家，尤其在出口管制、經濟制裁和反腐敗等領域，美國通過《出口管理條例》（Export Administration Regulations, EAR）、《國際緊急經濟權利法》（International Emergency Economic Powers Act, IEEPA）、以及《反海外腐敗法》（Foreign Corrupt Practice Act, FCPA）等國內法律法規建立起了完備的域外法律適用體系。
中國是美國出口管制和經濟制裁等領域長臂管轄的主要受影響國。長期以來，美方泛化國家安全，濫用出口管制，對華采取歧視性做法，對半導體設備、芯片等眾多產品實施單邊長臂管轄措施。在特朗普2.0時代，特別是今年9月中美馬德里經貿會談以來，在短短20多天時間里，美方持續新增出臺一系列對華限制措施，將多家中國實體列入出口管制實體清單和特別指定國民清單；通過穿透性規則（“50%規則”）任意擴大受管制企業范圍，影響中方數千家企業；無視中方關切和善意，執意落地對華海事、物流和造船業301措施。美方的行為嚴重損害中方利益，嚴重破壞雙方經貿會談氛圍，中方不得不進行反制。
在此背景下，2025年10月9日我國商務部發布了七個公告（第55、56、57、58、61、62號等），宣布對超硬材料相關物項、部分稀土設備和原輔料相關物項、部分中重稀土相關物項、鋰電池和人造石墨負極材料相關物項、以及境外相關稀土物項和稀土相關技術實施出口管制。這些新增的出口管制措施，是中國政府依據法律法規，完善自身出口管制體系的正當行為；是中國作為負責任大國，履行防擴散等國際義務，更好維護世界和平與地區穩定的積極舉措；當然，也是針對美國長期以來單方面濫用出口管制長臂管轄規則，嚴重限制我國企業正當發展權益的對等回應。
在本次系統性新增的出口管制規則中，最為重要的新增內容之一是稀土物項出口管制的中國版“長臂管轄”規則開始正式落地。商務部公告2025第61號（《關于公布對境外相關稀土物項實施出口管制的決定》）明確指出：境外組織和個人將受到我國稀土物項相關出口管制規則的直接約束。自此，在稀土這個中美貿易戰中我方最具戰略優勢之一的物項上，我國出口管制的具體規則開始基本拉齊與美國出口管制長臂管轄具體規則之間的差距。這是我國逐步完善出口管制和經濟制裁法律法規的重要步驟，也是在當前中美貿易戰逐步進入白熱化階段時我國政府在堅持“不愿打，但也不怕打”一貫立場前提下，采取的維護自身正當權益的必要措施。
一、稀土物項出口管制域外適用規則的立法淵源
（一）《出口管制法》第四十四條
2020年12月1日，我國《出口管制法》開始正式實施，該法是我國首部關于出口管制內容的基礎性法律，整合了原來的核、生物、化學、導彈等兩用物項的分散管制規則，建立了統一法律框架，推動了我國出口管制工作的法治化、規范化和體系化進程。該法第四十四條規定：“中華人民共和國境外的組織和個人，違反本法有關出口管制管理規定，危害中華人民共和國國家安全和利益，妨礙履行防擴散等國際義務的，依法處理并追究其法律責任?！痹摋l款首次確立了我國出口管制法律制度具有域外效力的基本原則，指出了我國出口管制法律可以直接適用于境外的組織和個人。同時，該法第四十八條確立了在有關出口管制規則國際關系中的對等原則，具體條文是“任何國家或者地區濫用出口管制措施危害中華人民共和國國家安全和利益的，中華人民共和國可以根據實際情況對該國家或者地區對等采取措施。”
（二）《兩用物項出口管制條例》第四十九條
2024年12月1日，在《出口管制法》實施四年后，我國《兩用物項出口管制條例》開始生效，該《條例》是我國完善出口管制體系，提高兩用物項出口管制工作法治化水平，履行國際條約義務，促進防擴散國際合作的重要法律文件。該《條例》第四十九條規定：“境外組織和個人在中華人民共和國境外向特定目的國家和地區、特定組織和個人轉移、提供下列貨物、技術和服務，國務院商務主管部門可以要求相關經營者參照本條例有關規定執行：（一）含有、集成或者混有原產于中華人民共和國的特定兩用物項在境外制造的兩用物項；（二）使用原產于中華人民共和國的特定技術等兩用物項在境外制造的兩用物項；（三）原產于中華人民共和國的特定兩用物項。”該四十九條首次確立了我國在兩用物項方面出口管制規則域外適用的基本規則，明確指出：境外主體（組織和個人）在境外轉移或提供原產于中國境內的特定兩用物項，以及在境外制造的兩用物項但該兩用物項使用了原產于中國的其他特定兩用物項（含特定技術的），均將受到我國出口管制法律法規的管轄。
（三）立法條件完備
可見，在商務部公告2025第61號于今年10月9日發布之前，我國出口管制法律體系的域外適用原則已經確立，而且有關兩用物項出口管制規則域外適用的基本準則已經制定完畢，這些出口管制方面的全國人大法律和國務院行政法規為我國專門物項的出口管制域外適用具體規則的制定和出臺奠定了堅實的立法基礎，提供了充分的法律淵源。
二、必須事先申請許可證件的三類情況
商務部公告2025第61號“第一條”開宗明義指出，境外主體（境外組織和個人，公告中又稱“境外特定出口經營者”）出口稀土相關物項，屬于特定三類情況的，必須事先獲得中國商務部頒發的兩用物項出口許可證件。
（一）立法模式采取了《條例》第四十九條三種情況的界定方式
該“第一條”指出，以下三種稀土物項在向中國以外的其他國家和地區出口之前，必須獲得中國商務部頒發的兩用物項出口許可證件：
1、在境外制造的相關稀土材料（包括稀土永磁材料或/和稀土靶材）中具有（含有、集成或者混有）原產于中國的相關稀土物質（金屬、合金或氧化物，即金屬釤、釤鈷合金、氧化鏑等一共十三種稀土物質），而且這種（或這些）物質占前述稀土材料的價值比例達到0.1%及以上時，則出口該稀土材料必須事先申請中國商務部的許可證件。
2、在境外生產的相關稀土物項（包括稀土材料或/和稀土物質）使用了原產于中國的相關稀土技術（包括稀土開采、冶煉分離、金屬冶煉、磁材制造、或稀土二次資源回收利用的相關技術），則出口該稀土物項必須事先申請中國商務部的許可證件。
3、原產于中國的相關稀土物項（包括稀土材料或/和稀土物質），則出口該稀土物項必須事先申請中國商務部的許可證件。
可見，第61號公告“第一條”的內容設置采取了《兩用物項出口管制條例》第四十九條的“具有中國原產物項的境外制造產品/物項、使用中國原產技術在境外生產的物項、在境外出口的中國原產物項”這三類情況的立法方式，從而體現了我國稀土出口管制域外適用規則明確的立法基礎和淵源。
（二）關于稀土的“原產地”界定
通過上述法律條款分析，我們可以看到，我國對于稀土物項原產地認定的標準是制造（生產）地。為此，所有制造（生產）地在我國境內的稀土物項（材料和物質）的原產地是中國。
根據這一原產地認定標準，在境外制造（生產）的稀土物項（材料和物質）的原產地就不是中國。但是，根據商務部公告2025第61號“第一條”的內容，即使一個稀土物項的原產地不是中國，如在美國制造的稀土材料的原產地是美國，但是如果符合第61號公告“第一條”第一項（具有中國原產稀土物質并達到一定價值比例的稀土材料）和第二項（使用中國原產稀土技術生產的稀土材料或物質），則同樣受到我國出口管制法律法規的直接管轄。
（三）關于“中國成分規則”與“0.1%及以上”價值比例
與《兩用物項出口管制條例》第四十九條第一項的規定相比，第61號公告“第一條”第一項增加了中國原產稀土物質占境外制造稀土材料的價值比例值，即0.1%及以上。換言之，并不是所有在境外制造的具有中國原產稀土物質的稀土材料的出口行為，都需要事先申請中國商務部的許可證件，只有當中國原產稀土物質占境外制造稀土材料的價值比例達到0.1%及以上的情況時，才需要申請中國商務部的許可證件。根據稀土行業相關知識，這一價值占比的設置基本上將具有戰略價值和管制意義的境外稀土材料全部納入了我國出口管制的監管范圍。
值得注意的是，這一價值比例設置與美國出口管制和經濟制裁規則中的“美國成分規則”具有基本一致的立法模式。美國EAR第734.4條規定，對于出口至非美國制裁國家的境外制造產品，其中含有的美國原產物項價值比例為25%及以上；對于出口至受美國制裁國家（如伊朗、朝鮮和俄羅斯等）的境外制造產品，其中含有的美國原產物項價值比例為10%及以上，則此類產品屬于美國EAR項下的管控物項，須遵守EAR的出口許可要求。這一規定被稱為美國出口管制規則中的“最低美國成分規則”（De minimis U.S. content rule）?？梢?，“中國成分規則”中，對于境外制造稀土物項的出口目的國沒有限制，也沒有進行區分，針對任何目的國或地區都采取同一的價值比例要求，即達到0.1%及以上。這充分體現了中國在經濟制裁領域長期秉持的“合法、對等、審慎、可控”的基本原則，中國并沒有如美國一樣主動去利用經濟制裁規則去制裁其他國家，所以，也就沒有必要如美國一樣去區分在被制裁國家和非制裁國家中的“中國成分”的不同價值比例要求。
（四）關于“中國版FDPR”與“稀土技術”
第61號公告“第一條”第二項是關于境外生產相關稀土物項（材料或/和物質）使用了原產于中國的相關稀土技術的情況，該條款指出這些技術包括稀土開采、冶煉分離、金屬冶煉、磁材制造、稀土二次資源回收利用的相關技術。至于這些“相關技術”的精確內涵，與第61號公告同日公布的第62號公告（《關于公布對稀土相關技術實施出口管制的決定》）相關內容進行了規定，具體包括三個方面的技術：其一是“稀土開采、冶煉分離、金屬冶煉、磁材制造、稀土二次資源回收利用相關技術及其載體（管制編碼：1E902.a）”；其二是“稀土開采、冶煉分離、金屬冶煉、磁材制造、稀土二次資源回收利用相關生產線裝配、調試、維護、維修、升級等技術（管制編碼：1E902.b）”；其三是出口非管制的技術，但出口經營者明知其用于或者實質性有助于境外稀土開采、冶煉分離、金屬冶煉、磁材制造、稀土二次資源回收利用活動的，也必須在出口前向商務部申請兩用物項出口許可。
可見，第61號公告和第62號公告在界定稀土技術的生產環節上是一致的，即均為“稀土開采、冶煉分離、金屬冶煉、磁材制造、稀土二次資源回收利用”，這其實就是“全部流程”。同時，第62號進一步明確了第61號公告“第一條”第二項的“技術”包括了“相關技術及其載體”、“相關生產線技術”、以及“非管制技術但屬于出口經營者明知其用于或者實質性有助于境外稀土物項制造生產的技術”。至于“技術及其載體”，是指技術“數據”，例如設計圖紙、工藝規范、工藝參數、加工程序、仿真數據等。此外，對于前述第三種技術類型，是遵循我國《出口管制法》第十二條和《兩用物項出口管制條例》第十四條相關規定內容進行制定的。例如，《出口管制法》第十二條明確規定：出口管制清單所列管制物項以及臨時管制物項之外的貨物、技術和服務，出口經營者知道或者應當知道，或者得到國家出口管制管理部門通知，相關貨物、技術和服務可能存在相關管制風險的，應當向國家出口管制管理部門申請許可。
第61號公告“第一條”第二項關于稀土技術物項的管制規定，與美國EAR第734.9條“外國直接產品規則”（Foreign-Direct Product Rules, FDPR）存在一定相似性，可謂是“中國版FDPR”。所謂美國EAR的“外國直接產品規則（FDPR）”是指，對于美國出口管制清單（Commerce Control List, CCL）中確定的相關美國原產技術或軟件，如果在美國境外制造的物項是使用了該技術或軟件的直接產物，或由依賴該技術或軟件的設備制造的，那么該物項的境外經營者將受到美國EAR的管轄。此外，美國EAR還規定，對于軍用、航天和其他高敏感技術領域的境外制造物項，只要該物項在設計、制造或測試過程中，使用了美國出口管制清單（CCL）中屬于上述特定分類的美國原產技術或軟件，則該物項的境外經營者須申請美國EAR的許可證?？梢?，第61號公告“第一條”第二項的適用范圍大于美國EAR的FDPR，還包括上述的軍用、航天等高敏感領域內使用美國相關原產技術或軟件等在境外制造物項的情況。
三、關于三類特定申請的處理方式
第61號公告“第二、三、四、五條”從具體申請類型的角度，界定了三類特定申請的處理方式。
（一）原則上不予許可
“原則上不予許可”的申請類型，分為兩種具體情況：
1、針對特定用戶的申請（含“中國版50%規則”）
第61號公告第二條指出，向三種用戶出口的申請，原則上不予許可。這三種申請分別是：（1）向境外軍事用戶的出口申請；（2）向出口管制管控名單所列的進口商和最終用戶的出口申請；（3）向出口管制關注名單所列的進口商和最終用戶的出口申請。
需要注意的是，該條款建立了“中國版50%規則”。即，針對上述三類特定用戶的申請，不僅包括針對這三類主體本身的申請，還包括由這三類特定主體控股50%及以上的子公司、分公司等分支機構的出口申請。
美國出口管制體系也有“50%規則”。2025年9月29日美國商務部工業與安全局（Bureau of Industry and Security, BIS）經過了較長時間的內部研究和討論后，最終發布了“擴大最終用戶范圍”的規定（Expansion of End-User Controls to Cover Affiliates of Certain Listed Entities），指出凡被列入實體清單（Entity List）或軍事最終用戶清單（Military End User List）的企業，其控股50%及以上的附屬機構應適用相同的出口管制措施。
可見，在美國出口管制“50%規則”穿透規則發布十日左右后，我國商務部2025第61號公告第二條即確立了“中國版50%規則”，這可以視為我國出口管制主管機關遵守和利用我國《出口管制法》第四十八條規定的對等原則，應對美國最近出臺的“50%規則”而制定的我國國內出口管制的對等立法規則。
2、針對特定最終用途的申請
第61號公告第三條明確指出，針對用于或者可能用于相關軍事或恐怖主義的最終用途的出口申請，原則上不予許可。具體而言，主要包括三種最終用途：（1）設計、開發、生產、使用大規模殺傷性武器及其運載工具；（2）恐怖主義目的；（3）軍事用途或者提升軍事潛力。
值得注意的，第三條中使用了“可能用于”這一界定詞，說明我國出口管制主管機關對此問題具有一定的自由裁量權，不僅對于“用于”這種既成事實或可以證明的情況，將原則上不予許可；而且，對于“可能用于”，這種對于僅存在未來可能性的最終用途申請，我國主管部門也將原則上不予許可，這表明了我國出口管制主管部門對于涉及相關軍事或恐怖主義最終用途的稀土物項出口申請的謹慎負責態度。
（二）逐案審批
第61號公告第四條明確規定，最終用途為以下三類的出口申請，將采取逐案審批原則：
1、為研發、生產14納米及以下邏輯芯片或者256層及以上存儲芯片的出口申請；
2、為制造上述制程半導體的生產設備、測試設備和材料的出口申請；
3、為研發具有潛在軍事用途的人工智能的出口申請。
當前中美貿易戰逐步進入白熱化階段，商務部第61號公告第四條回應了美國長期以來對中國半導體行業、人工智能產業、以及軍事工業等核心領域的“掐脖子”行為。由于美國的這種“置他人于死地而自己后快”的“掐脖子”行為實在不勝枚舉，這里僅列舉近幾個月發生的兩起比較重要的事件：8月12日，美國將32家中國半導體等行業企業列入出口管制實體清單，這造成了對這些企業以及上下游眾多相關企業正常生產經營活動的嚴重沖擊；10月7日，即第61號公告出臺的前二天，美國眾議院發布了《半導體出口管制緊急報告》，要求盟友全面禁止向中國出口28nm以上DUV光刻機，以企圖進一步遏制中國半導體等產業領域的正常發展。為此，在美國“掐中國脖子”越來越緊的情況下，中國不得不采取“自衛反擊”，利用中國具有全球突出優勢的被譽為“工業味精”的稀土物項設置對等的出口管制規則。
當然，需要注意的是，上述領域內出口申請的“逐案審批”制度，表明我國出口管制主管機關不是“原則上不予許可”，而是將根據每個申請案件的具體情況決定是否以及如何給予許可。這為未來中美經貿談判提供了充分空間，也體現了“人不犯我，我不犯人；人若犯我，我必犯人”的我國出口管制和經濟制裁法律體系的對等克制的基本理念和原則。
（三）事后報告并承諾
第61號公告第五條明確規定，對于最終用途為人道主義救援的出口申請，境外出口經營者無需申請兩用物項出口許可證件，但應當在不晚于出口后10個工作日向中國商務部報告，并承諾相關物項不會用于危害中國國家安全和利益的用途。所謂人道主義救援，包括緊急醫療、應對公共衛生突發事件、自然災害救助等情況。
可見，在不危害中國國家安全和利益的前提下，對于最終用途為緊急醫療、應對公共衛生突發事件、自然災害救助等人道主義救援的出口申請，我國政府將放寬稀土物項的出口管制措施，境外出口經營者不必申請許可證件，只需要事后報告并進行承諾即可。這體現了我國政府支持國際人道主義事業，承擔大國責任的積極態度。
四、我國出口管制的傳統管轄權VS“長臂管轄”權
（一）傳統管轄權（屬人原則和屬地原則）
行文至此，我們有一個問題，第61號公告第一條“境外組織和個人在向中國以外的其他國家和地區出口以下物項前，必須獲得中國商務部頒發的兩用物項出口許可證件”中的“出口”是什么含義？
我國2020年《出口管制法》第二條中規定：“本法所稱出口管制，是指國家對從中華人民共和國境內向境外轉移管制物項，以及中華人民共和國公民、法人和非法人組織向外國組織和個人提供管制物項，采取禁止或者限制性措施。”可見，該條的“出口”包括兩種類型，其一是“地域變化”，即從中國境內向境外轉移管制物項，而無論轉移主體的國籍是哪里，即可以是中國主體、也可以是外國主體，中國出口管制法律法規均具有管轄權；其二是“主體變化”，即中國主體向外國主體提供管制物項，而無論“提供”行為的發生地在哪里，即可以發生在中國境內、也可以發生在中國境外的其他國家，中國出口管制法律法規亦具有管轄權。從國際法上，我們可以看到，前一種出口的管轄權是屬地管轄（Territorial Jurisdiction），是基于領土邊界而設定的；后一種出口的管轄是屬人管轄（Nationality Jurisdiction），是基于國籍而設定的。這種“屬地+屬人”的出口管制管轄權設置原則，在我國2024年《兩用物項出口管制條例》第二條和商務部公告2025第62號第二條中都得到了具體確認。
（二）“長臂管轄”中的“屬物管轄”原則
這時，我們再看看我前面的問題“第61號公告第一條中的‘出口’”究竟是什么含義？一方面，不是“屬地管轄”，因為發生在境外，而且出口行為不涉及中國地域；另一方面，不是“屬人管轄”，因為行為人是境外主體，交易不涉及中國國籍主體。那么，是什么管轄權呢？“屬物管轄”！
“屬物管轄（Object-based Jurisdiction）”是指凡是相關“中國物項”（China-origin items），包括中國原產物項、或具有（包括含有、集成或者混有）中國原產物項的產品、或使用中國原產技術的產品，無論物項在哪個國家（地域/屬地原則），也無論該物項由哪個國家國籍的主體持有或制造（國籍/屬人原則），此物項均持續受到中國出口管制法律體系的管轄。換言之，“屬物管轄”原則將其管轄權來源“附著”于物項本身（Jurisdiction attached to the item itself），而不再局限于傳統管轄權的行為主體國籍或行為發生地域。所以，第61號公告第一條中“出口”的含義是，只要是中國原產的稀土物項（材料或物質）、或具有（包括含有、集成或者混有）稀土物質的稀土材料（稀土物質達到0.1%及以上的價值比例）、或使用中國原產稀土技術生產的稀土物項（材料或物質），無論該稀土物項（材料或物質）在哪個國家、屬于哪個國家主體制造、生產或持有，一律持續受到中國出口管制法律法規的管轄約束。
從前文介紹的我國《兩用物項出口管制條例》可知，該《條例》第四十九條是我國首先確立出口管制法律體系中“屬物管轄”原則的法律條款，確立了我國兩用物項出口管制領域“長臂管轄”中的“屬物管轄”原則。商務部公告2025第61號第一條，則是我國在稀土物項出口管制上第一次明確制定具體的“長臂管轄”中“屬物管轄”規則。
（三）“長臂管轄”中的“效果原則（Effects Doctrine）/保護性原則（Protective Principle）”
相對于“長臂管轄”中的“屬物管轄”原則，更長的另外一只管轄手臂（也是最長的管轄手臂）則是“長臂管轄”中的“效果原則（Effects Doctrine）/保護性原則（Protective Principle）”。美國是實際執行“長臂管轄”中“效果原則/保護性原則最主要的國家。該管轄權原則的基本邏輯是：即使一個產品不涉及美國物項（實物或技術/軟件/設備等），也不由美國主體持有、制造/生產、轉移/提供等，各種行為也不發生在美國，但是，只要美國認為該產品的出口是意圖規避美國出口管制規則，或其結果對美國國家安全或利益產生重大影響，美國就可以主張對該產品（物項）實施出口管制的管轄權。對于該管轄權的法理基礎，一方面是效果原則，是指境外行為對美國造成重大實際影響（substantial effect on the U.S.），美國就具有管轄權；另一方面是保護性管轄原則，是指如果出于保護美國的國家安全、外交及經濟利益等目的，那么美國就具有管轄權。
客觀而言，“效果原則/保護性原則”的長臂管轄權具有一定法理上的合理性和邏輯上的周延性。當然，眾所周知，在全球范圍內有能力實際執行這種“最長臂的管轄權”的國家，不僅是由于在立法層面具有相關規則，更是由于在執法層面，有強大的綜合國力，如全球領先的軍事力量、金融和經濟實力、科研和創新能力等，作為“如果對方違法、我方可以強制執行”的底氣和實力的。
那么，中國也已經設立了出口管制“長臂管轄”中的“效果原則/保護性原則”嗎？我們認為，作為基本原則是已經設立了，即前文所述的《出口管制法》第四十四條。該條規定：如果境外主體危害我國國家安全和利益，妨礙我國履行防擴散等國際義務，我國出口管制法律法規對其具有管轄權。為此，雖然在商務部公告2025第61號文件中，沒有針對稀土物項設置體現“長臂管轄”中“效果原則/保護性原則”的具體規則。但是從法理上，這并不影響當出現境外主體出口稀土物項危害我國國家安全和利益，妨礙我國履行防擴散等國際義務時，如果這一出口無法適用我國稀土物項出口管制中“屬地和屬人”的傳統管轄權以及“屬物管轄”的“長臂管轄權”，我國主管機關仍然可以直接援引《出口管制法》第四十四條中的“長臂管轄”中“效果原則/保護性原則”對該等行為行使管轄權。
最后，為了便于讀者掌握中國出口管制法律體系中的四種管轄權，我們制作了以下圖表：
“中國出口管制法律體系的四種管轄權”
