我國證券行政和解制度及資本市場監(jiān)管的重大發(fā)展—證券期貨行政執(zhí)法當事人承諾制度
作者：彭春桃 高菲 傅譯瑩 2022-01-222019年12月28日《證券法》的修訂，將行政和解制度在法律層面進行了規(guī)定，正式將證券期貨行政和解引入我國的證券期貨行政執(zhí)法中。2021年10月26日，國務院發(fā)布《證券期貨行政執(zhí)法當事人承諾制度實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》），自2022年1月1日開始實施。2022年1月1日，證監(jiān)會發(fā)布《證券期貨行政執(zhí)法當事人承諾制度實施規(guī)定》（以下簡稱《實施規(guī)定》），證監(jiān)會、財政部發(fā)布《證券期貨行政執(zhí)法當事人承諾金管理辦法》（以下簡稱《承諾金管理辦法》），對承諾制度的具體運用進行了詳細的規(guī)定，并自發(fā)布之日起開始實施。
行政執(zhí)法當事人承諾是指“國務院證券監(jiān)督管理機構對涉嫌證券期貨違法的單位或者個人進行調查期間，被調查的當事人承諾糾正涉嫌違法行為、賠償有關投資者損失、消除損害或者不良影響并經國務院證券監(jiān)督管理機構認可，當事人履行承諾后國務院證券監(jiān)督管理機構終止案件調查的行政執(zhí)法方式。”（《實施辦法》第二條）。具體表現(xiàn)為經當事人的申請，證券監(jiān)督管理機構與當事人協(xié)商溝通并充分考慮各種因素后簽署“承諾認可協(xié)議”，當事人履行協(xié)議，向證券監(jiān)督管理機構繳納承諾金用于各項賠償，其本質上是一種行政和解制度。 一、國外證券期貨行政執(zhí)法和解制度 證券期貨行政和解制度雖然在我國是新型的行政執(zhí)法方式，但在資本市場發(fā)展歷史悠久的國家中，已經是非常成熟的制度，并且得到了很好的運用，比如美國。美國證監(jiān)會（SEC）《行為規(guī)范》(Rules of Practices)第240條“和解”(settlement)，對證券執(zhí)法和解的適用(availability)、程序(procedure)以及和解動議的約因(consideration of offers of settlement)等作了專門規(guī)定，建立起了相對完善的證券執(zhí)法和解操作規(guī)范。此外，SEC執(zhí)法部《執(zhí)法手冊》(Enforcement Manuel)也多處 規(guī)定了證券執(zhí)法和解相關程序。[1]根據(jù)美國證監(jiān)會（SCE）執(zhí)法部發(fā)布的執(zhí)法年報，2019年財年，SEC累計對862件證券違法案件采取了執(zhí)法行動，涉及作出和解決定的案件數(shù)量為548件，其中通過行政程序和解480件，通過民事訴訟程序和解68件[2]，由此可見行政和解制度在美國證券期貨執(zhí)法中占據(jù)了非常大的比例。 二、證券期貨行政執(zhí)法和解制度在我國的發(fā)展 早在2015年，證監(jiān)會在證券期貨領域試點行政和解制度，并于2015年2月17日發(fā)布了《行政和解試點實施辦法》（以下簡稱《試點實施辦法》），2015年3月29日開始實施；2015年2月28日，證監(jiān)會、財政部發(fā)布《行政和解金管理暫行辦法》（以下簡稱《和解金暫行辦法》），2015年3月29日開始實施。該制度作為試點辦法，制度制定和實際操作扔處于摸索狀態(tài)，因此該制度實施后，并未取得很好的效果，采取行政和解的案件寥寥無幾。 2019年12月28日《證券法》修訂，對證券期貨行政和解承諾制度進行了原則性規(guī)定（《證券法》第一百七十一條），并授權國務院制訂具體辦法。2020年8月7日證監(jiān)會發(fā)布《證券期貨行政和解實施辦法（征求意見稿）》向社會公開征求意見，但此后并未推出正式文件。2021年10月26日，國務院發(fā)布《實施辦法》，自2022年1月1日開始實施。2022年1月1日，證監(jiān)會發(fā)布《實施規(guī)定》，證監(jiān)會、財政部發(fā)布《承諾金管理辦法》，對承諾制度的具體運用進行了詳細的規(guī)定，并自發(fā)布之日起開始實施。上述法規(guī)實施后，2015年2月17日證監(jiān)會發(fā)布的《試點實施辦法》，2015年2月28日證監(jiān)會、財政部發(fā)布的《和解金暫行辦法》同時廢止。 三、本次出臺的行政執(zhí)法承諾制度的特點 本次國務院、證監(jiān)會出臺的行政執(zhí)法承諾制度，在諸多問題上都有很多的變化和進步，并且也給證券期貨行政和解提供了有效的操作方法，主要特點具體如下： （一）適用范圍變化 2015年出臺《試點實施辦法》對行政和解的適用范圍有明確的規(guī)定。適用范圍僅包括“虛假陳述、內幕交易、操縱市場或者欺詐客戶等違反證券期貨法律、行政法規(guī)和相關監(jiān)管規(guī)定的行為”，并且需要符合“案件事實或者法律關系尚難完全明確”的條件。另外，證監(jiān)會派出機構負責查處的案件，試點期間不適用行政和解程序。 而本次出臺的《實施辦法》擴大了適用范圍，采用負面清單（《實施辦法》第七條）的方式，對負面清單之外的國務院證券監(jiān)督管理機構發(fā)出案件調查法律文書的案件均可以適用承諾制度。并且，證監(jiān)會派出機構查處的案件也可適用承諾制度。 因此，證券期貨行政和解的適用范圍不再只有無法認定事實或者法律關系的案件，事實及法律關系清晰的案件都可以適用。 （二）程序優(yōu)化 1、申請時間提前 2015年的《試點實施辦法》規(guī)定，證監(jiān)會正式立案調查并且立案調查滿三個月的案件才能申請行政和解。而本次出臺的《實施辦法》規(guī)定了當事人在接到案件調查法律文書后就可以申請行政執(zhí)法當事人承諾，提前了當事人可以申請行政和解的時間。 2、程序明確 《實施辦法》及《實施規(guī)定》明確規(guī)定了承諾制度的“當事人申請-受理（或不予受理）-與當事人協(xié)商溝通-與當事人簽署承諾認可協(xié)議-中止調查-當事人履行承諾認可協(xié)議-終止調查”的一系列程序，明確了操作方式。 3、厘清各部門協(xié)調銜接 《實施規(guī)定》明確了各承諾辦理部門、調查部門、審理部門之間的協(xié)調機制，承諾辦理部門應當就承諾相關事項征求調查部門及審理部門的意見，調查部門及審理部門應給予反饋意見。調查部門及審理部門應該在承諾辦理部門受理、與當事人簽署協(xié)議、證監(jiān)會出具終止調查決定書等程序發(fā)生時配合中止調查/審理，或終止調查/審理。 4、不構成自認違法行為 《實施辦法》還明確了當事人提交的材料以及在溝通協(xié)商時所作的陳述，只能用于實施行政執(zhí)法當事人承諾，從前述規(guī)定和整體法規(guī)的陳述上看，申請行政執(zhí)法承諾不構成當事人自認違法行為，讓當事人申請行政執(zhí)法承諾沒有后顧之憂；并且，國務院證券監(jiān)督管理機構出具終止調查決定書后，對當事人涉嫌實施的同一個違法行為不再重新調查。 （三）信息披露與隱私平衡 2015年的《試點實施辦法》中規(guī)定，證監(jiān)會與行政相對人簽訂和解協(xié)議后，證監(jiān)會應當依照規(guī)定公開行政和解協(xié)議的主要內容。雖然這樣可以讓公眾及投資人了解行政執(zhí)法的情況，做到了公開及信息透明，但畢竟和解協(xié)議并不是行政相對人對涉嫌違法行為的自認，對于行政相對人的隱私保護不利。 因此，本次《實施辦法》及《實施規(guī)定》明確了承諾協(xié)議可以載明“保障當事人商業(yè)秘密、個人隱私等權利的措施”。并且，刪去了公開協(xié)議主要內容的條款，規(guī)定了在中止調查、終止調查時證監(jiān)會應公告，并且當事人應履行信息披露義務。這既保護了當事人的隱私又做到了公開、信息透明，符合資本市場的信息披露規(guī)定。 （四）投資者賠償 1、明確投資者賠付機制 《實施辦法》及《實施規(guī)定》明確投資者因當事人涉嫌違法行為遭受損失的，可以向承諾金管理機構申請合理賠償，也可以通過依法對當事人提起民事賠償訴訟等其他途徑獲得賠償。《承諾金管理辦法》明確由中國證券投資者保護基金有限責任公司承擔承諾金的管理職責并制定使用方案。這些規(guī)定都進一步優(yōu)化了投資者賠償程序，讓投資者擁有更多更快的賠償渠道。 2、避免當事人重復賠償 《實施辦法》及《實施規(guī)定》明確了承諾金管理機構向投資者支付的賠償總額不得超過涉及案件當事人實際交納并用于賠償?shù)某兄Z金總額。投資者已通過其他途徑獲得賠償?shù)?，不得就已獲得賠償?shù)牟糠窒虺兄Z金管理機構申請賠償。該條款的規(guī)定，避免了當事人就同一事項既要履行民事賠償又要履行承諾金賠償?shù)闹貜唾r償?shù)目赡堋?/p> 本次國務院、證監(jiān)會等出臺的證券期貨行政執(zhí)法當事人承諾制度無疑是我國證券期貨行政執(zhí)法在執(zhí)法形式及執(zhí)法目的上的重大發(fā)展。 四、申請行政執(zhí)法當事人承諾的實質要求 《實施辦法》第五條從正面規(guī)定了證券監(jiān)督管理機構調查的案件均可適用承諾制度，“當事人自收到國務院證券監(jiān)督管理機構案件調查法律文書之日至國務院證券監(jiān)督管理機構作出行政處罰決定前，可以依照《證券法》等法律和本辦法的規(guī)定，申請適用行政執(zhí)法當事人承諾。國務院證券監(jiān)督管理機構應當在送達當事人的案件調查法律文書中告知其有權依法申請適用行政執(zhí)法當事人承諾。” 《實施辦法》第七條從負面規(guī)定了五種不能申請行政執(zhí)法當事人承諾的情形，并規(guī)定了國務院證券監(jiān)督管理機構基于審慎原則認為的不能適用的兜底條款，分別是“因證券期貨犯罪被判處刑罰未逾3年，或因證券期貨違法行為受到行政處罰未逾1年”、“涉嫌證券期貨犯罪，依法應當移送司法機關處理”、“涉嫌證券期貨違法行為情節(jié)嚴重、社會影響惡劣”、“已提出適用行政執(zhí)法當事人承諾的申請但未被受理，或者其申請已被受理但其作出的承諾未獲得國務院證券監(jiān)督管理機構認可，沒有新事實、新理由，就同一案件再次提出申請”、“因自身原因未履行或者未完全履行經國務院證券監(jiān)督管理機構認可的承諾，就同一案件再次提出申請”、“國務院證券監(jiān)督管理機構基于審慎監(jiān)管原則認為不適用行政執(zhí)法當事人承諾的其他情形”。 雖然根據(jù)上述規(guī)定，只要不是負面清單里的情形，當事人都可以申請行政執(zhí)法當事人承諾，但是在《實施規(guī)定》第三條第二款規(guī)定，對于未經過必要的調查的案件，當事人提交行政執(zhí)法當事人承諾申請材料的，不予接收。因此，雖然《實施辦法》和《實施規(guī)定》刪除了2015年出臺的《試點實施辦法》的“立案調查滿三個月的案件才能申請行政和解”的規(guī)定，但是仍在原則上規(guī)定了在當事人申請行政執(zhí)法承諾之前，案件必須經過必要的調查。 因此，當事人申請行政執(zhí)法承諾應不屬于負面清單中的情形，并且案件已經經過必要的調查。 五、申請行政執(zhí)法當事人承諾的程序要求 根據(jù)《實施辦法》和《實施規(guī)定》，證監(jiān)會設立行政執(zhí)法當事人承諾審核委員會（以下簡稱“委員會”），負責組織開展行政執(zhí)法當事人承諾工作，并就受理行政執(zhí)法當事人承諾申請、簽署承諾認可協(xié)議、中止或者終止案件調查等重大事項進行集體決策。委員會下設行政執(zhí)法當事人承諾審核辦公室（以下簡稱“辦公室”），負責辦理行政執(zhí)法當事人承諾具體工作，具體程序如下： 《實施辦法》和《實施規(guī)定》在程序上明確了行政執(zhí)法當事人承諾制度的流程，讓當事人申請有法可依，有章可循。 結束語 本次國務院、證監(jiān)會出臺的行政執(zhí)法當事人承諾制度，在一定程度上解決了一些調查有難度、處罰有難度的案件的處理，也豐富了行政執(zhí)法的手段，給涉嫌違法的當事人有了彌補違法的機會，也給了投資人更多獲取賠償?shù)那溃俏覈姓徒庖约百Y本市場監(jiān)管的重要發(fā)展。相信在不久的將來，越來越多的行政案件會采用行政執(zhí)法當事人承諾制度，并且相信證券監(jiān)督管理機構會在不斷實踐中完善行政執(zhí)法當事人承諾制度。 注釋： [1]參見高振翔、陳潔《美國證券和解制度鏡鑒》，《證券市場導報》2020年第11期。 [2]參見高振翔、陳潔《美國證券和解制度鏡鑒》，《證券市場導報》2020年第11期。
