突發公共衛生事件中公民言論自由的法律邊界
作者：何海軍 李露露 林庭芳 2020-02-07經濟學家盛洪說：要打贏這場防疫之戰，就必須讓信息自由發布和流動，讓它跑過病毒。最高人民法院公眾號文章就武漢市公安機關處罰8名醫生關于發布“華南水果海鮮市場確診7例SARS”案件進行回應，認為如果機械地理解適用法律的確可以認定，鑒于新型肺炎不是SARS，說武漢出現了SARS，屬于編造不實信息，且該信息造成了社會秩序的混亂，符合法律規定的編造并傳播虛假信息的行為，給予其訓誡或行政處罰甚至刑事處罰都有其正當性。事實證明，盡管新型肺炎并不是SARS，但是信息發布者發布的內容并非完全捏造；如果社會公眾當時聽信了這個“謠言”，并且基于對SARS的恐慌而采取了佩戴口罩、嚴格消毒、避免再去野生動物市場等措施，這對我們今天更好地防控新型肺炎，可能是一件幸事。
2020年新春伊始，一場突發的新型冠狀病毒公共衛生事件，讓最高人民法院首次就公民的言論自由邊界問題轉發文章表明立場。文章接連三問：為什么會發生謠言？如何治理謠言？應該打擊什么樣的謠言？這是在打贏抗擊新型肺炎的戰爭中，必須要面對的問題。我們認為，在突發公共衛生事件中應當保障公民的言論自由，只有這樣才能倒逼各級政府信息的及時公開，信息的及時公開才能解除人民群眾的恐慌，謠言自然會失去傳播的基礎。高效透明法治的現代政府，應保障公民說錯話的權利；若言論自由是說正確話的自由，政府將聽不到真實的聲音，也會貽誤疫情的防控。千人之諾諾，不如一士之諤諤。但是，任何自由和權利的行使，都有一定的邊界。
一、關于公民言論自由的法律規定 《憲法》第三十五條規定：中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由；第五十一條又規定：中華人民共和國公民在行使自由和權利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的和其他公民的合法的自由和權利。 （一）民事責任 《侵權責任法》第三十六條規定：網絡用戶、網絡服務提供者利用網絡侵害他人民事權益的，應當承擔侵權責任。網絡用戶利用網絡服務實施侵權行為的，被侵權人有權通知網絡服務提供者采取刪除、屏蔽、斷開鏈接等必要措施。網絡服務提供者接到通知后未及時采取必要措施的，對損害的擴大部分與該網絡用戶承擔連帶責任。網絡服務提供者知道網絡用戶利用其網絡服務侵害他人民事權益，未采取必要措施的，與該網絡用戶承擔連帶責任。 （二）行政責任 《治安管理處罰法》第二十五條規定：有下列行為之一的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款；情節較輕的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款：（一）散布謠言，謊報險情、疫情、警情或者以其他方法故意擾亂公共秩序的…… （三） 刑事責任 《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理利用信息網絡實施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》第五條第二款規定：編造虛假信息，或者明知是編造的虛假信息，在信息網絡上散布，或者組織、指使人員在信息網絡上散布，起哄鬧事，造成公共秩序嚴重混亂的，依照刑法第二百九十三條第一款第（四）項的規定，以尋釁滋事罪定罪處罰。 《最高人民法院關于審理編造、故意傳播虛假恐怖信息刑事案件適用法律若干問題的解釋》第一條規定：編造恐怖信息，傳播或者放任傳播，嚴重擾亂社會秩序的，依照刑法第二百九十一條之一的規定，應認定為編造虛假恐怖信息罪。明知是他人編造的恐怖信息而故意傳播，嚴重擾亂社會秩序的，依照刑法第二百九十一條之一的規定，應認定為故意傳播虛假恐怖信息罪。第六條規定：本解釋所稱的“虛假恐怖信息”，是指以發生爆炸威脅、生化威脅、放射威脅、劫持航空器威脅、重大災情、重大疫情等嚴重威脅公共安全的事件為內容，可能引起社會恐慌或者公共安全危機的不真實信息。 二、突發公共衛生事件中公民言論自由的保護 根據上述規定，可以看出謠言和虛假信息屬于法律規范的對象。謠言是生活中的用語，虛假信息屬于法律上的表述。無論是行政處罰還是追究刑事責任，主觀上要有編造和傳播的故意，客觀上確實屬于虛假信息，行為后果上擾亂公共秩序或造成公共秩序嚴重混亂。如果主觀上沒有編造和傳播的故意，比如武漢的八名醫生，在特定的工作群或朋友圈交流發布疫情信息、提示風險，在病毒的認識上尚不夠全面的情況下，就不能認定編造和傳播的故意；如果只是將新型肺炎誤判為sars,也不能認定為虛假信息，只能是不全面的信息或不客觀的信息；如果認定擾亂公共秩序或造成公共秩序嚴重混亂，應當排除特定的朋友圈或工作群、好友群、同學群、家庭成員群，不能認定為公共范圍。 編造、傳播虛假信息，治安管理處罰法將此類行為認定為“擾亂公共秩序的行為”，刑法將此類行為認定為“妨害社會管理秩序”中的“擾亂公共秩序”犯罪行為。在突發公共衛生事件中，政府有義務及時召開新聞發布會澄清事實真相，以滿足公眾的知情權和監督權，不應動用公權力對行為人采取強制措施。因為“政府的壓制”可能會導致所謂的“謠言”進一步擴散，不能從根本上切斷“謠言”傳播的渠道，只會增加人民群眾對政府的不信任感。對于負面信息的壓制，本質上是官本位思維和唯上思維的體現，因為權力的賦予并非來自普通百姓，這種積弊限制了公民言論自由的保護。2003年的非典事件和孫志剛事件，被民間稱為胡溫新政，推動了輿論和言論放開。2020年的新型肺炎事件，能否成為保護公民言論自由的新契機？ 三、突發公共衛生事件中公民言論自由保護的意義 政府或組織體系有著嚴密的流程，以確保政府或組織的控制和有序運行。但是，在突發公共衛生事件中，按照官方流程往往會貽誤疫情的防控。這次的新型肺炎事件，2019年12月初就被發現3個人沒有海鮮市場接觸史，說明具有人傳人的性質；12月30日，八個醫生在微信群交流sars病毒檢測結果，同日確認冠狀病毒；隨后被武漢公安機關以違反治安管理處罰法處理。政府的壓制行為直接導致了民間信息的阻斷，使公眾、專家、中央政府獲得的信息嚴重滯后，導致公眾長期暴露在病毒面前，無法及時防范并阻斷疫情。政府的誤判、民間信息的阻斷，兩條線都徹底失去作用，導致疫情的快速傳播和爆發。 在突發公共衛生事件中，疫情和病毒的認識有一個過程，政府初期反應無法趕上病毒傳播和發展的速度可以被理解。但是，應當允許民間第一線的本能反應，敬畏生命比敬畏體制更可貴，人的生命安全永遠是第一位的。著名的沙利文案中，布倫南法官指出：“錯誤的陳述也有‘呼吸的空間’，故也需要保護。如果僅是事實錯誤，并不得抑制言論自由。”其次，從媒體實踐來看，記者不是科學家，既要及時傳播信息，又要每一次細節都不出差錯，幾乎無法操作，等于扼殺了輿論監督。只有傳播出來，才有試錯的機會，才能最終發現真相。1976年的唐山大地震，距唐山較近的青龍縣無一人傷亡，縣委書記冉廣歧冒著丟烏紗帽的勇氣及時傳播了信息。四十多年后的今天，我們是否能夠與時俱進？ 四、結語 自媒體時代的到來，公民的言論自由理應在法律的規范下行使。《網絡安全法》第十二條規定：國家保護公民、法人和其他組織依法使用網絡的權利，促進網絡接入普及，提升網絡服務水平，為社會提供安全、便利的網絡服務，保障網絡信息依法有序自由流動。任何個人和組織使用網絡應當遵守憲法法律，遵守公共秩序，尊重社會公德，不得危害網絡安全，不得利用網絡從事危害國家安全、榮譽和利益，煽動顛覆國家政權、推翻社會主義制度，煽動分裂國家、破壞國家統一，宣揚恐怖主義、極端主義，宣揚民族仇恨、民族歧視，傳播暴力、淫穢色情信息，編造、傳播虛假信息擾亂經濟秩序和社會秩序，以及侵害他人名譽、隱私、知識產權和其他合法權益等活動。但是，我們不應該曲解或縮小解釋網絡安全法及其他法律的規定，尤其在突發公共衛生事件或其他關系民眾生命安危的事件中。 由于信息的嚴重不對稱，公民不可能對公共事件或政府的行為作出完全正確的描述與評價;公民與政府的不一致或批評被視為錯誤屬于理所當然。憲法的保障不是為了保障公民說正確話的自由，而是為了保障公民有說錯話的權利。本次的疫情尚未結束，教訓極其慘痛、損失極其巨大，追責政府官員對于疫情的防控不治標也不治本。我們期待立法和司法機關積極作為，尤其在突發公共衛生事件中，只有保障公民的言論和信息傳播自由，歷史的悲劇才不會重演。
