如何為高稅行業(yè)尋找新的出口機遇——淺述歐盟反傾銷新出口商復審制度
作者：向東 于佳慧 2022-05-31近年來，新冠疫情持續(xù)、俄烏沖突爆發(fā)、貿易限制與制裁化為政治工具，這些都給出口企業(yè)帶來了越來越多的不確定因素，中國企業(yè)也不得不在市場形勢不好的情況下，從廣種薄收轉到精耕細作，最大限度地挖掘市場潛力。面對各國發(fā)起的反傾銷調查，除了在立案后積極應對，爭取在原案中取得較好的結果，保住原有市場外，一些已經被課征高稅的行業(yè)，一些新建企業(yè)或原案中沒有出口的企業(yè)，通過合理利用反傾銷法中的新出口商復審制度，為自己爭取在高稅下進入市場的機會，不失為開發(fā)新市場的良方。《反傾銷協(xié)議》第9.5條確立了新出口商的基本原則，各成員國均在本國反傾銷法中加以落實，本文將主要圍繞歐盟的新出口商復審制度展開具體的分析與介紹。
一、歐盟新出口商復審制度的確立背景
自1979年歐盟對中國的機械鬧鐘和糖精鈉發(fā)起反傾銷調查到現在，歐盟已對中國發(fā)起了154起反傾銷調查，截止2022年5月，裁定征稅且仍然維持的案件有68起，占比44%[1]。涉及行業(yè)廣，時間跨度久，除了在應訴中取得低稅的企業(yè)外，大部分企業(yè)的稅率都比較高，從而達到保護歐盟產業(yè)的目的。而這也對新入行或新入歐盟市場的企業(yè)造成傷害，由于不符合原審應訴條件或者是原審時還未成立，未能參與調查，裁決后的出口只能適用最高的懲罰性關稅。客觀講，稅率是依據原案中有歐盟出口的企業(yè)的出口價格計算得出的，當時未成立或未有歐盟銷售的企業(yè)不是傾銷行為的參與者，卻因為不符合法定應訴條件，未能應訴而被征最高的懲罰性關稅，這就違背了法律“罰當其責”的原則。由此，法律為相關企業(yè)設立了另一個救濟渠道——新出口商復審制度，作為反傾銷原審調查的補充，為上述企業(yè)提供了一個根據自身實際出口情況確定反傾銷稅率的機會，成為這些企業(yè)“可能”打開歐盟市場大門的關鍵“鑰匙”。在此之所以用“可能”一詞，而非“一定”，是要考慮原案是否有抽樣程序。如果原案有抽樣程序，符合新出口商的企業(yè)只能獲得原案的平均稅，企業(yè)在未申請時就可確知自己的傾銷幅度，從而決定是否走申請程序；如果原審沒有抽樣，原案中的企業(yè)均是根據自己的出口價格計算得出的傾銷幅度，那么企業(yè)獲得新出口商資格，也存在重新計算的傾銷幅度較高的可能。當然，如果是適用2017年后新法的案件，由于代表國數據已知，企業(yè)可以通過律師提前計算后作出是否申請的決擇。
在引入新出口商復審制度前，上述新出口商的救濟方式通常是申請期中復審。然而，根據歐盟《反傾銷條例》第11條第3款的規(guī)定，應出口商申請而啟動期中復審的條件非常嚴苛，不僅有時間上的限制，而且還有證據上的要求：出口商必須等到反傾銷措施已經實施至少一年的合理時期后，方可提出期中復審。同時，必須有充分的證據證明傾銷幅度或損害幅度已經降低，因而“不必繼續(xù)采取措施”和/或“取消或更改現行措施，損害也不可能繼續(xù)或再次發(fā)生”，證明難度頗高。因此，要想通過期中復審方式獲得新稅率難度較大。在這樣的背景下，有必要提供專門的機制，幫助新出口商獲得更為公正的評價。
早在1989年尚未在立法中確立新出口商復審制度時，歐委會在對香港和韓國錄像帶反傾銷一案中就已提及調查期后才向或將向歐盟出口錄像帶的出口商的問題。對此，歐委會表示，只要這些出口企業(yè)能夠提供充分證據證明其沒有在調查期內向歐盟出口錄像帶，是在調查期以后才開始出口，同時該企業(yè)與調查期內涉案企業(yè)沒有關聯關系，那么歐委會將立即啟動復審程序[2]。后來，一家名為Master Technologies的香港公司向歐委會提出自己符合申請條件。基于此，歐委會啟動復審調查程序，核查該公司是否屬于新出口商（new comer）并最終認定其新出口商資格[3]。由此，歐盟新出口商復審制度逐見雛形。然而，該制度真正以立法的形式確定下來，是在1994年12月22日公布的第3283/94號條例，該條例自1995年1月1日后開始實施。根據歐盟官方公報發(fā)布的信息，該條例的通過與適用是“為了平衡《關稅及貿易總協(xié)定》（GATT）中的權利和義務。鑒于1994年結束的多邊貿易談判已達成《關于執(zhí)行1994年關貿總協(xié)定第六條的協(xié)議》（通稱WTO《反傾銷協(xié)定》），因此應根據新協(xié)議對歐共同體規(guī)則進行修訂”[4]，將1995年1月1日生效的WTO《反傾銷協(xié)議》第9.5條對新出口商制度的規(guī)定轉化、吸收為國內法。由此可見，歐委會繼1989年第一次有新出口商實踐后，最終于1995年通過立法的形式正式確定新出口商復審制度，這樣的做法旨在履行其國際義務，為新出口商行政復審制度提供明確的法律依據。
由此，即使是在反傾銷措施實施的第一年，新出口商也有了有效的救濟途徑。此外，與其他復審不同，新出口商復審是在加速的基礎上進行。根據歐盟現行《反傾銷條例》第11條第5款，新出口商復審一般自立案之日起九個月內完成調查。而期中復審的期限一般是立案之日起十二個月，特殊情況下可以延長三個月。因此，新出口商復審的審限明顯比期中復審更短。另外，新出口商復審只需審查申請人的傾銷幅度，而不涉及國內產業(yè)的損害情況，因為原審調查已確定了損害的存在，這種損害不會因為新增一個出口商而消失。
二、歐盟新出口商復審的啟動條件
歐盟新出口商復審主要包括兩部分內容：一是申請人是否具有新出口商資格；二是如果具有新出口商資格，對其適用的傾銷幅度是多少。在歐盟新出口商復審中，“新出口商”資格的認定是復審啟動的關鍵。
根據歐盟現行《反傾銷條例》第11條第4款以及歐委會官方釋明，要想獲得“新出口商”資格從而啟動復審，必須滿足以下三個條件：第一，在反傾銷原審調查期間沒有向歐盟出口過涉案產品；第二，與被采取反傾銷措施的任何生產商或出口商無關聯關系；第三，在調查期后開始或受不可撤銷的合同約束而向歐盟出口一定數量規(guī)模的涉案產品[5]。出口商在滿足上述條件后，可以向歐委會提出新出口商的資格審查，以確定其是否存在傾銷，以及在被認定存在傾銷的情況下確定應交納的反傾銷稅率。歐委會在收到復審申請后，會對條件是否滿足進行初步審查。若滿足，則會決定啟動新出口商復審程序，但這并不代表歐委會已經確認申請方享有新出口商的身份。反之，如果申請復審的出口商不符合上述三個條件，歐委會將否認其新出口商資格并隨時終止復審程序。
具體來看，第一個條件要求新出口商在調查期內未向歐盟出口過涉案產品。這一條件旨在與原案調查期內因不合作而獲得最高稅率的出口商相區(qū)別，確保該出口商在原案調查期內并未參與傾銷，因而在原案終裁后才可以通過新出口商復審的途徑獲得公平待遇，避免本應適用最高稅的企業(yè)通過新出口商逃避征稅。因此，由第一個條件可以看出，新出口商復審制度中的“新”字并不必然單指調查期后才開始生產或出口涉案產品的企業(yè)，只要在特定調查期內對歐盟沒有出口的企業(yè)就符合第一個條件。在新出口商復審申請時，如果申請企業(yè)是在原調查期后才成立并生產涉案產品，則可通過提交營業(yè)執(zhí)照、公司章程等工商注冊登記文件予以證明。如果調查期內企業(yè)存續(xù)并已從事涉案產品的生產，則須通過企業(yè)出口銷售明細賬、海關出口申報等資料，證明銷售目的地均為歐盟以外的第三國。需要注意一種情況，就是這里的“出口”包括間接出口，也即通過其他中國企業(yè)出口歐盟，歐委會完全可以根據申請企業(yè)調查期內的客戶清單，與進口海關申報中的出口商相對比，找出蛛絲馬跡。
第二個條件要求申請人證明與被征收反傾銷稅的其他涉案產品生產商或出口商無關聯關系。如果在原案應訴及征稅過程中，該出口商作為應訴企業(yè)的關聯方存在，則應作為關聯企業(yè)共同應訴，取得與關聯公司相同的稅率。因此，確定申請方的關聯關系成為申請工作的重中之重。歐委會發(fā)放的復審申請問卷附錄明確列出了符合關聯關系的幾種情況，不僅包括大眾通常所理解的直接或間接控制關系，還包括擔任企業(yè)高管或董事、法律承認的商業(yè)伙伴、存在雇傭關系或家庭成員關系等，這也使得關聯關系的審查范圍較廣。隨著中國企業(yè)信息公開化的完善，不少公信平臺被申訴方和歐委會作為調查中國公司歷史和關聯關系的工具。但如果申請人與被采取反傾銷措施的出口商有關聯關系，而該出口商在申請時已經不存在，歐委會仍然會認定申請人符合第二個標準。在歐盟對進口自印度的床上用品征收反補貼稅的新出口商復審調查中，歐委會指出，考慮到關聯公司已經不再存續(xù)確實是本次調查中一個重要因素，但是不能據此認定該新出口商不符合第二個條件。因此，該公司通過新出口商復審適用了非抽樣合作企業(yè)7.6%的平均稅率[6]。
第三個條件涉及原調查期后申請方的行為，即確認申請出口商確實要進出歐盟市場。其中，第一種情況要求出口商在原審調查期后應對歐盟有實際的出口。具體審查時，往往需要提供一系列完整的銷售文件予以證明，從下單、開具商業(yè)發(fā)票、裝箱單、國內運費、保險費、海運費和報關單等，到歐盟清關文件以及按原案最高稅率繳納反傾銷稅的證明文件。在這種情況下，關鍵是要證明該筆銷售的最終出口目的國為歐盟。因此，僅提供國內報關單是不夠的，歐盟的清關文件以及反傾銷稅完稅證明也要相印證。還有一個需要關注的問題是出口的數量必須是正常貿易，而非僅僅為了滿足條件出口少量樣品。第二種情況規(guī)定，如果在申請時，還沒有歐盟出口銷售，但可以證明基于不可撤銷的合同約定將要向歐盟出口一定規(guī)模的涉案產品，如已與歐盟進口商訂立了買賣合同，這也符合新出口商的申請條件。法律列明這一情形對申請方來說有著重要的現實意義，畢竟在反傾銷措施生效實施之后，高額的反傾銷稅降低了新出口商在歐盟市場的競爭力，使得他們幾乎很難向歐盟出口。因此，若只允許有歐盟實際出口的出口商才可申請復審，則無異于架空了這一制度，將一大批想要進入歐盟市場的出口商擋在門外，違背了制度設計理念。在申請復審的實務工作中，證明符合第二種情況一般需提供證據證實存在不可撤銷的合同約定或義務，比如有買賣雙方簽字蓋章的合同文件、定金支付水單等部分履行文件。另外，需要強調的是，如果原案調查沒有抽樣程序，則要基于申請企業(yè)提供的數據確定其出口價格，并計算傾銷幅度。而對出口規(guī)模的要求，歐盟現行法沒有具體數額規(guī)定，因此應符合一般貿易狀況。例如，歐委會在對印度聚乙烯袋和聚丙烯袋的裁決中提到，出口商兩年內只有一筆數量為15噸的歐盟出口銷售，但足以啟動新出口商復審[7]。不過，出口量低可能會影響到后續(xù)傾銷幅度的確定。
三、歐盟新出口商復審的程序
1. 歐盟新出口商申請與調查流程
正如上文所述，不同于期中復審受限于一年的時間要求以及嚴格的證據要求，在反傾銷終裁決定征稅并且公布后或歐委會接受價格承諾協(xié)議后第二天，出口商或生產商即可提起新出口商復審申請。
在原案未采取抽樣程序的情況下，歐委會適用復雜程序，在確定申請人符合新出口商資格的基礎上，為其單獨計算傾銷幅度。具體而言，歐委會會對申請方的新出口商資格進行初步認定，若確定符合上述三個條件，則以發(fā)布條例的方式宣布啟動新出口商復審。隨后，歐委會向申請人發(fā)放調查問卷，內容涉及國內銷售價、對歐盟出口價、生產成本等。申請者必須在要求的期限內按時完成問卷，如確有延期需要，需向歐委會提出申請，說明原因，并獲得批準，逾期將視為不合作。填卷后，歐委會將就申請人的答復進行核查以確定傾銷幅度，未經核查的信息通常不予考慮。最后，歐委會將通過在官方公報上發(fā)布條例的方式宣布維持或修改反傾銷措施。值得注意的是，一旦復審立案，歐委會對調查中的新出口商出口歐盟的涉案產品不再征收反傾銷稅，而是先采用進口登記的方式[8]，待新出口商復審裁定后，以調查中確定的稅率征收。
相較之下，在原案采取了抽樣程序的情況下，歐委會將采用簡易程序，僅就申請人是否符合新出口商資格進行審查。因此，在簡易程序中，歐委會不會發(fā)布復審啟動條例，不廢止針對新出口商的反傾銷措施，也不對該出口商的進口進行登記[9]，而是直接判斷該出口商是否符合“新出口商”資格的三個條件。若裁定三個條件均符合，歐委會會發(fā)布新條例對原案終裁進行修改，將該出口商列入原案出口生產商名單中[10]。
值得一提的是，如果出口商在原案調查期內并未向歐盟出口涉案產品，但歐委會通過調查了解了相關情況，同時有充分證據表明該出口商滿足了新出口商的三個標準，則無需等待該出口商在終裁后單獨提出新出口商復審申請，歐委會可以主動裁定將其劃定在終裁措施范圍內。在歐盟對原產于印度、印度尼西亞和泰國的聚乙烯袋和聚丙烯袋的終裁中，歐委會指出，三家印度公司在調查期內沒有向歐盟出口涉案產品，但是要求作為新出口商，在審查確定其滿足《反傾銷條例》第11條第4款規(guī)定的標準后，決定對這三家新出口商適用印度合作企業(yè)10.5%的加權平均稅率[11]。
2. 對傾銷幅度的認定
若新出口商資格認定失敗，新出口商身份被否認，則適用涉案國全國統(tǒng)一反傾銷稅率。若出口商被認定為新出口商后，歐委會將為其確定傾銷幅度。而對于傾銷幅度的具體認定方式，則根據原案是否抽樣進行劃分。
在原案沒有抽樣的情況下，則根據復雜程序，對該申請人計算單獨的傾銷幅度。理想情況下，歐委會認定該出口商不存在傾銷，進而免除反傾銷稅。同時，如果傾銷幅度被認定為低于最低限度門檻，也可以免于征收反傾銷稅。例如，在歐盟對臺灣聚對苯二甲酸乙二醇酯的新出口商復審調查中，歐委會認定申請人在復審調查期內的傾銷幅度低于2%的最低限度門檻，因此其傾銷幅度為0[12]。值得一提的是，如果對歐盟出口交易并不頻繁，交易數量較少，并且對歐盟國家的出口價格明顯高于其他國家時，雖然仍然可以獲得新出口商的身份，但傾銷幅度可能會受到不利影響。在歐盟對泰國聚對苯二甲酸乙二醇酯發(fā)起的新出口商復審調查中，歐委會認定，在復審調查期內，申請人只有兩筆銷售數量分別為40噸和20噸的歐盟出口，占公司總銷售量的0.1%和出口銷售量的0.4%。而這兩筆銷售的價格比申請人對歐盟外第三國的平均銷售價格高45%左右。因此，歐委會認定，復審調查期內對歐盟的出口銷售無法作為傾銷的評估依據，因此適用在原審裁決中確定的傾銷幅度[13]。總體來看，歐委會根據不同情況可作出以下三種裁決：一是傾銷幅度低于歐盟反傾銷法規(guī)定的最小限度，則以無稅結案或裁定傾銷幅度忽略不計。二是傾銷幅度高于最小限度，認定存在傾銷行為，根據低稅規(guī)則征收反傾銷稅；三是接受價格承諾。
如果原審采取了抽樣調查的方式，則新出口商復審依據簡易程序，申請人的傾銷幅度直接適用參與調查的非抽樣合作生產商的加權平均稅率。
四、中國企業(yè)在歐盟新出口商復審中的得失
近八年來，中國企業(yè)在原案采取抽樣程序的基礎上，申請獲得新出口商的案例主要集中在歐盟對華發(fā)起的四類產品反傾銷調查中，分別是：聚酯高強力紗（High Tenacity Yarns of Polyesters）、瓷磚（Ceramic Tiles）、陶瓷餐具和廚具（Ceramic Tableware and Kitchenware）以及電動自行車（Electric Bicycles）。在這幾起調查中，因原案均采用了抽樣程序，歐委會僅就申請方是否滿足新出口商認定的三個條件進行了審查，除未公布裁決的情況外，均認定申請人符合新出口商資格，予以適用非抽樣合作企業(yè)的平均稅。例如，2020年一家位于中國醴陵市的陶瓷生產商向歐委會提出新出口商申請。鑒于原案進行了抽樣調查，此次新出口商的審查適用簡易程序，歐委會僅就該企業(yè)是否符合新出口商資格進行審查，并裁定其滿足新出口商的三項標準，適用非抽樣合作企業(yè)17.9%的反傾銷稅率[14]。
由此可見，在原案抽樣的基礎上，是否能滿足新出口商的三個申請條件，直接影響到復審結果。然而這三個條件看似簡單，實則體現了新出口商的審查實質。即便公司實際情況滿足了申請條件，如何在積極配合調查的前提下，保證前后提交數據和證明文件的完整、準確和一致至關重要。為證明符合第一、第三個條件，歐委會通常會要求企業(yè)提供經審計的銷售明細以證明其調查期內及其后的出口情況，并要求能夠清楚地區(qū)分產品類別以及最終目的地，至少涵蓋發(fā)票日期、發(fā)票號、產品描述、客戶名稱和國家、最終目的國、數量金額等重要信息，這對企業(yè)財務記賬有了一定要求。在原案調查啟動較早的情況下，數據時間跨度可能達到數年，加大了數據準備工作的負擔，而通常情況下，企業(yè)的準備時間有限。因此，企業(yè)應在日常的經營活動規(guī)范記賬，完善財務記賬體系，不斷優(yōu)化財務記賬系統(tǒng)。而對于第二個關聯關系條件，歐委會對關聯關系審查范圍之廣需要相關企業(yè)，尤其是家族企業(yè)及其股東，在對外投資管理活動中予以特別注意，做好盡職調查。
而在原案未采取抽樣程序的情況下，中國企業(yè)近八年提出的新出口商復審申請有成功的經驗也有失敗的教訓。在歐盟對華手動叉車及其主要配件（Hand Pallet Trucks and Their Essential Parts）反傾銷一案中，歐委會于2014年9月作出新出口商復審終裁，寧波一家新出口商申請人成功獲得了單獨計算的54.1%傾銷幅度，低于70.8%的其他企業(yè)統(tǒng)一稅率[15]。在歐盟對華三氯異氰尿酸（TCCA）反傾銷一案中，聊城一家申請企業(yè)于2014年成功通過新出口商復審，并獲得單獨計算的32.8%傾銷幅度，低于42.6%的其他企業(yè)統(tǒng)一稅率[16]。然而，2021年，3家中國企業(yè)在該案中提出的復審申請，卻均以終止復審的失敗結果告終。歐委會指出，鑒于每位申請人在復審調查期內只有一筆數量有限的單一出口交易，歐委會重點審查了該出口交易是否足以準確反映申請人當前和未來的歐盟出口行為。在進一步分析了申請人出口份額并進行價格比較后，歐委會認為，申請方提交的交易情況不具代表性，無法充分準確地反映其當前和今后的歐盟出口定價行為。歐委會強調，其終止復審的決定并非基于缺乏代表性的數量，而是基于對申請人出口價格的評估，即無法根據這三個出口商各自交易的出口價格確定合理準確的傾銷幅度[17]。
在原案沒有采取抽樣調查的情況下，基于申請方調查期之后的出口行為及其出口價格計算傾銷幅度這一環(huán)節(jié)尤為關鍵。與TCCA案中失敗的三家申請企業(yè)經歷相似，在2008年歐盟對中國進口酒石酸征收反傾銷稅的新出口商復審調查中，歐委會同樣以無法計算傾銷幅度為由決定終止審查。歐委會認為在復審調查期內，申請人只能提供表明貨物從中國出口但未注明出口目的地的報關單，但發(fā)票是開給第三國的客戶。隨后對出口文件的核查也沒有表明這些貨物已在歐盟境內自由流通。因此，裁定申請人在復審調查期內沒有向歐盟的出口，從而無法確定其單獨傾銷幅度[18]。這也體現了企業(yè)做好“證據留痕”工作的必要性。企業(yè)在日常經營中應保管好各類憑證和文件，例如一套完整的銷售文件，不僅要保存好發(fā)票水單等，由進口商或客戶保管的文件建議也提前保留好復印件，以便從容應對歐委會的各項要求。
從中國企業(yè)的申請經驗中可以看出，企業(yè)應從自身的實際情況出發(fā)，結合多方因素慎重衡量是否提出復審申請，不要將新出口商申請作為解決高稅的捷徑，低估了歐盟委員會的調查能力。在原案采取抽樣調查的情況下，圍繞三個申請條件，真正的新出口商大概率可以較低的成本獲得平均稅率。而在原案沒有抽樣的情況下，歐委會適用復雜程序，在確定該申請人的出口價格的基礎上，為其計算單獨的傾銷幅度，這對相關出口數據及證明文件有著較高要求。面對這樣的情況，建議財務制度較為完善或具備明顯產品優(yōu)勢的企業(yè)提出新出口商復審申請，盡量避免陷入耗時耗力卻得不到更優(yōu)惠稅率的困境。
另外，一些程序上的因素也會對新出口商的申請結果造成影響。例如，因反傾銷措施的到期而終止新出口商復審的調查。在歐盟對中國進口鎂磚征收反傾銷稅一案中，歐委會裁定終止反傾銷日落復審調查，結束反傾銷措施，同時決定終止新出口商復審調查[19]。此外，申請人正式撤銷申請，也會使歐委會作出終止審查的決定。2020年，在對華進口自行車征收反傾銷稅一案[20]中，歐委會裁定，因申請人撤銷申請而終止新出口商復審的調查，對申請人適用全國性統(tǒng)一稅率。
歐盟新出口商復審制度作為對反傾銷原審調查的補充，是為原審中沒有傾銷行為的新出口商提供的一種不完全的法律救濟，確保了新出口商的公平待遇。我國遭遇反傾銷調查的涉案新出口商應善于利用這一制度，抓住重獲歐盟市場的機會。同時，各地方政府在尋找出口新增長點時，也可以梳理一下已征稅案件的情況，對于能夠通過新出口商制度申請到較低稅的案件，提醒或組織原案中沒有出口的企業(yè)積極行動。
[1] 來源：歐盟官網 https://tron.trade.ec.europa.eu/investigations/search
[2] Council Regulation (EEC) No 1768/89
[3] Council Regulation (EEC) No 3522/90
[4] Council Regulation (EC) No 3283/94 of 22 December 1994
[5] 來源：歐委會官網 https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2013/april/tradoc_151019.pdf
[6] Council Regulation (EC) No. 2143/2004
[7] Council Regulation (EC) No. 2744/2000
[8] “EU Anti-Dumping and Other Trade Defence Instruments”第六版，Van Bael & Bellis編制, 第493頁。
[9] “EU Anti-Dumping and Other Trade Defence Instruments”第六版，Van Bael & Bellis編制, 第493頁。
[10] Commission Implementing Regulation (EU) 2018/1121
[11] Council Regulation (EC) No. 1950/97，
[12] Council Implementing Regulation (EU) No. 295/2013
[13] Council Regulation (EC) No. 823/2004
[14] Council Implementing Regulation (EU) No 2021/1821
[15] Council Implementing Regulation (EU) No 946/2014
[16] Council Implementing Regulation (EU) No 569/2014
[17] Council Implementing Regulation (EU) No 2022/619
[18] Council Regulation (EC) No 727/2008
[19] Council Implementing Regulation (EU) No. 616/2011
[20] Council Implementing Regulation (EU) No. 2020/966
