國有企業股權投資退出方式的問題研究
作者：田亞強 馮世卿 2023-10-08國有企業作為不同于私有企業的生產經營組織形式，在宏觀上具有實現國家調節經濟的目標以及協調國民經濟各方面的作用，追求國有資產的保值、增值，國有股權投資便是實現上述目的的重要途徑之一。然而，在實踐中面對股權投資項目公司經營狀況惡化等情況時，國有企業在退出股權投資過程中存在一定的障礙與困境。本文針對國有企業如何退出股權投資的問題，依據《中華人民共和國公司法》等相關法律法規并結合相關的判例及實務經驗，將股權轉讓、定向減資及解散清算三種運作方式進行梳理與分析，總結實際操作過程中各階段存在的法律風險并提出相應建議。
關鍵詞：國有企業；股權投資；退出方式
一、國有企業股權投資的退出方式
（一）股權轉讓
1、股權內部轉讓
在國有企業以階段性股權投資方式進行投資時，一般會以附期限或者附條件的形式要求項目公司與其簽署股權回購協議，在協議中約定項目公司在特定情形下回購該國有企業持有的項目公司股權，例如投資期限屆滿或者觸發股權回購事項時，控股股東或者實際控制人應當回購股權。具體的回購條件包括但不限于項目公司沒有如期上市掛牌、沒有按期向國有企業支付投資收益或沒有達到所約定的利潤目標等。當協議中約定的觸發條件成就或者約定的回購期限屆滿時，國有企業就可以依據協議將其持有的股權轉讓給公司的大股東，此種股權轉讓方式即為對內轉讓。完成股權對內轉讓的所有流程后，國有企業即可如期的從項目公司中退出，此時由于項目公司的大股東受讓了股權，項目公司大股東的持股比例因此增加，且由于此次股權轉讓發生在企業內部，項目公司整體的注冊資本總額并沒有發生任何變化，這種股權轉讓方式無論是對國有企業，還是對項目公司的大股東，還是對項目公司，都是較為有利的方式，因此實踐中多選擇此種方式實現退出股權投資項的目的。
股權對內轉讓的具體流程一般為：股東會進行決議——上報國有資產監督管理機關以獲得批準——確定受讓股東并依據協議內容支付回購款——在產權交易場所進行公開掛牌交易程序——向新股東出具出資證明并注銷原股東的出資證明——進行變更備案。
國有企業在對內轉讓之前，應注意公司的內部制度和章程中是否對股東內部轉讓股權作了特殊規定。如果公司的章程中明確規定限制股東內部轉讓股權或者對轉讓附加了一定的限制條件，則股權內部轉讓時要遵守公司章程中相應的規定和條件。
此外，關于對內轉讓過程中所涉及的非公開轉讓協議的效力問題，司法實踐中存在不同的意見，部分人民法院在裁判時認為國有資產轉讓必須進場交易，以非公開轉讓協議進行轉讓的方式無效。例如（2021）最高法民申89號判決書中，法院認為未通過產權交易機構對外披露產權轉讓信息，公開征集受讓方的情形實際上以公開掛牌交易的形式掩蓋了私下直接交易的目的，侵害了不特定主體同等條件下參與競買的權利，損害了社會公共利益；（2020）京03民終13060號判決書中，法院認為國有資產轉讓應當遵循《中華人民共和國企業國有資產法》的相關規定，對擬轉讓的資產未依法進行資產評估，也沒有通過法定的交易場所和交易方式進行轉讓的情形，屬于違反了法律的強制性規定，合同中關于轉讓股權的約定應屬無效。但如該股權轉讓經國有資產監管機構批準同意，法院也可能會認可該非公開協議轉讓方式的效力。
2、股權對外轉讓
股權對外轉讓一般采取進場交易模式，其流程一般為：國企內部形成決議，做好產權轉讓的可行性研究和方案論證——報經股東同意或機構批準——審計與評估——對外披露產權轉讓信息，公開征集受讓方——按照披露的競價方式組織確認受讓方——簽訂產權交易合同——對外公告交易結果，辦理產權變更登記手續。
其中，如轉讓項目自首次正式披露信息之日起超過12個月未征集到合格受讓方的，應當重新履行審計、資產評估以及信息披露等產權轉讓工作程序。另外，在最終簽訂交易合同時，雙方不得以交易期間企業經營性損益或以存在其他交易變動為由調整已達成的交易條件與價格。
此外，根據《企業國有資產交易監督管理辦法》第三十一條的規定[1]，符合該規定的情形，也可以通過非進場交易的方式進行股權對外轉讓。
3、股權轉讓的法律風險
（1）存在認定股權轉讓行為無效的風險
根據《企業國有資產評估管理暫行辦法》第二十七條[2]的規定，國有企業在進行股權轉讓時要嚴格遵守法定程序，依法進行評估、核準或者備案，并通過產權交易中心進行掛牌交易。沒有進行資產評估、資產評估機構不具備相應資質、與資產評估機構串通作弊或材料虛假導致評估結果不具備真實性等情形都可能導致股權轉讓行為無效。如未經有批準權的政府及金融行業監督管理部門批準，存在法院直接認定股權轉讓合同未生效或不具有合法性的風險。
（2）對未履行出資義務的部分承擔連帶責任的風險
根據最高人民法院關于適用《中華人民共和國公司法》若干問題的規定（三）第十八條規定[3]及《最高人民法院關于民事執行中變更、追加當事人若干問題的規定》第十九條規定[4]，當國有企業對外轉讓股權但并未對項目公司實繳出資時，國有企業的出資義務不會因為對外轉讓股權而被免除，國有企業仍有義務在項目公司及其債權人要求下承擔出資義務和被追加為被執行人。國有企業和受讓人之間對出資義務承擔主體的約定只在國有企業和受讓人內部有效，并不能以此對抗項目公司和債權人。即國有企業在沒有履行出資義務的情形下對外轉讓股權，如果受讓方不履行完畢出資義務，國有企業依然要履行出資義務。因此，建議國有企業在股權轉讓之前向項目公司履行完畢出資義務，再將股權以不低于出資價格轉讓的方式退出。
（二）定向減資
1、定向減資
定向減資是國有企業退出股權投資項目的另一常見方式，其實現路徑一般為項目公司通過召開內部股東會，作出將國有企業的出資金額與持股比例調整為零的決議，與此同時項目公司的注冊資本相應減少，以此實現國企退出股權投資。具體實施流程為：項目公司以股東會決議的形式確認減少國企的原注冊資本——編制項目公司的財產清單及資產負債表——在法定時限內通知債權人并進行公告——實施減資方案——辦理變更登記手續。
鑒于公司資本的減少將直接影響公司預期或實際可支配的財產，最終將影響債權人的利益，不利于維護市場經濟秩序和交易安全，故我國對國有企業減少資本的條件、程序等各方面的限制較為嚴格，法律程序相對繁雜，如項目公司存在經營異常、對外負債金額大等情形，以上定向減資的方式并不易實現。
2、定向減資的法律風險
定向減資方式所存在的法律風險與股權轉讓方式存在相同之處，即減資前國有企業應當就其出資義務完全履行，若法定出資未完全履行且項目公司在減資前尚有對外債務未清償，則國有企業仍將面臨實繳注冊資本或者承擔相應責任的風險。此外，定向減資還存在如下其他法律風險：
（1）被認定為抽逃出資的風險
根據最高人民法院關于適用《中華人民共和國公司法》若干問題的規定（三）第十二條的規定[5]，如果沒有經過法定程序就將項目公司的出資抽回的，將有可能被法院認定為抽逃出資。例如國有企業未將減資行為通知項目公司的債權人，使得債權人權益受到損害，存在法院將該情形比照股東抽逃出資進行認定的可能，繼而導致國有企業面臨承擔相應的民事責任、行政責任甚至是刑事責任的風險。
（2）可能會觸發項目公司清償債務或提供擔保
減資行為可能導致項目公司提前清償對外所負全部債務或對外提供相應的擔保，如項目公司現有資金無法實現全部清償或相應擔保，則國有企業將承擔無法退出股權投資的不利后果。同時，如項目公司在實施減資程序中并未履行通知已知債權人的義務，致使債權人未能及時行使要求項目公司清償債務或者提供擔保的權利，從而影響其債權的實現，法院可能認定該減資行為違反了公司資本維持原則，存在支持債權人關于要求國企股東在其減資范圍內承擔補充賠償責任的訴訟請求的可能性。
（三）解散清算
1、自行解散
國有企業還能通過項目公司自行解散的方式實現退出股權投資，也就是股東會表決通過，作出解散項目公司的決議，通過解散、清算和注銷相應公司的形式，達到國有企業退出的目的。上述方式在實際應用中使用較少，但能完全解決相應公司對外的負債、擔保和國有企業退出等問題。根據《公司法》關于解散、清算項目公司的規定，具體流程如下：股東會依法作出解散公司的決議——股東會依法作出成立清算組的決議——在登記機關進行登記備案——發出清算公告，開展債權申報登記工作——清算組制定清算方案報股東確認并實施——清算組制作清算報告報股東確認——辦理注銷稅務登記與公司注銷登記。
在清算過程中，清算組應梳理盤點公司財產，作出財產清單，核實確定負債金額，制定針對公司各方面情況處理的具體清算方案，并報經股東會、股東大會或人民法院進行確認。公司剩余財產應當按照法定順序清償，清償公司債務后所剩余的財產，按照股東的股份比例進行分配，最終在全部清算工作結束后，制作清算報告報各股東進行確認。
2、司法解散
根據《中華人民共和國公司法》一百八十二條[6]的規定可知，如國有企業股東擬通過提起公司解散之訴實現退出目的，則項目公司必須符合以下條件：公司經營管理已發生嚴重困難，各股東之間的矛盾導致運行僵局，公司的“人和性”已然喪失，若繼續存續會使股東利益受到重大損失，且不存在其他有效解決途徑。但是此方式在司法實踐中的適用具有一定的困難，一方面由于代表國家司法權的法院基于維護公司自治性的考慮，不愿意過多干涉公司的內部治理與決策，因而導致在對公司陷入僵局的認定方面有較高的標準。此外，在主體方面，司法解散需要單獨或者合計持有公司全部股東表決權百分之十以上股東提起，這樣的主體限制條件要求持有表決權低于百分之十的國有企業需通過聯合其他股東才能提起訴訟以期實現退出投資的目的。
3、清算解散的法律風險
（1）對項目公司的債務承擔連帶責任的風險
當國有企業在項目公司清算時仍有未繳納的出資，尚未繳納的出資即應作為項目公司的清算財產來計算，如出現項目公司的清算財產不足以清償債權人的債務的情形，債權人有權要求國有企業在未完全履行出資的范圍內承擔連帶清償責任。因此，建議國有企業選擇采取解散清算方式退出股權投資時，可采取法律盡職調查或專項審計的方式事先調查項目公司的債權債務情況，避免風險的同時可為后續的解散清算創造條件。
此外，根據最高人民法院關于適用《中華人民共和國公司法》若干問題的規定（二）第十八條第二款[7]規定，如果項目公司主要財產、賬冊等重要文件的滅失是由于國有企業履行義務不當導致的，則債權人可以要求國有企業對項目公司的債務承擔連帶清償責任。國有企業應當依法合規的履行股東清算義務，妥善保管項目公司相關文件，同時還要盡可能督促其他股東以及項目公司妥善保管公司證照、印章、財務資料等重要文件。
（2）無法全額收回投資款的風險
《中華人民共和國公司法》第一百八十六條[8]規定，只有在項目公司按照法定順序清償費用后，股東才有權將剩余財產按照比例進行分配，而選擇解散清算時公司通常已無多余財產甚至處于資不抵債的狀態，因此在實踐中國有企業股東的投資款可能無法全額收回。
二、關于國有企業股權投資退出的建議
（一）嚴格遵守相關法律法規，學習落實新文件
基于國有企業主體身份的特殊性以及防止國有資產流失的目的，國有企業在資產進行轉讓時，同時受到《中華人民共和國公司法》、《企業國有資產法》、《企業國有資產監督管理辦法》等法律法規的共同規制，立法機關對本文的三種退出方式均規定了較為詳細的實體條件和程序條件，國有企業應該加強對各種股權退出方式的學習與研判，按照相關規定依法合規的進行實際操作，最大程度上避免造成相關經濟損失、法律行為無效或承擔法律風險的后果。
此外，還應貫徹落實有關上級部門的意見或指導性文件，主動學習國家有關國有資產退出股權投資的各項新規定，注重國家政策的調整或新變化，例如中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合發布的《關于進一步推進國有企業貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》的規定，將國有企業所進行股權退出路徑都歸為企業發展戰略、資產調整、產權轉讓和利益調配等重大決策的范疇，國有企業必須按照該文件的具體要求，合法合規地履行相應程序。
（二）確認項目公司內部狀況，合理選擇退出方式
在有關退出路徑的選擇問題上，如國有企業未完全履行出資義務，則無論采取哪種方式債權人均可以請求國有企業承擔連帶責任。如選擇通過定向減資的方式退出，則可能導致國有企業需提前清償債務或者提供相應擔保，且如果項目公司的債權人較多、債權債務關系較為復雜或存在諸多涉訴情形的，將會導致國有企業股權退出過程中面臨一定的訴訟及被執行的風險。要求國有企業必須做好事前調查，掌握項目公司的詳細內部狀況，國有企業應通過各種方式積極行使股東知情權，尤其需要最大程度地了解項目公司的經營狀況、債權債務、資產負債等關鍵狀況，最終結合項目公司的實際情況選擇最為適合的退出方式，實現風險的最小化。
（三）注重股東會決議的合法合規性，積極與國有資產監督管理部門溝通
國有企業在實施股權轉讓、定向減資或者解散清算過程中，應根據《企業國有資產法》的相關規定，針對退出的相應問題與各股東溝通，依法應由公司股東會決定的情形必須通過股東會作出有效決議。同時，結合司法實踐及最大程度規范流程操作的考慮，做好向國有資產監督管理部門的咨詢、請示工作。
三、結論
本文通過對國有企業退出股權投資項目公司的不同方式進行分析，在闡明具體流程的同時也探討了各類方式所涉及的法律風險。有關方式的選擇，國有企業可就其所面臨的實際情況，結合風險綜合考量自行決定，但三種路徑都存在債權人要求國有企業承擔連帶責任的風險。國有企業應在退出前依據相關法律法規所規定的實體與程序條件進行整體分析研判，在充分了解項目公司內部狀況的前提下做出選擇，在退出過程中同時注重內部股東會決議的合法合規并考慮提前向國有資產監督管理部門咨詢、請示，最大程度的減少法律風險，維護各方合法權益，防止國有資產流失。
四、參考文獻
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注釋
[1] 《企業國有資產評估管理暫行辦法》第三十一條：以下情形的產權轉讓可以采取非公開協議轉讓方式：（一）涉及主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域企業的重組整合，對受讓方有特殊要求，企業產權需要在國有及國有控股企業之間轉讓的，經國資監管機構批準，可以采取非公開協議轉讓方式；（二）同一國家出資企業及其各級控股企業或實際控制企業之間因實施內部重組整合進行產權轉讓的，經該國家出資企業審議決策，可以采取非公開協議轉讓方式。
[2] 《企業國有資產評估管理暫行辦法》第二十七條： 企業違反本辦法，有下列情形之一的，由國有資產監督管理機構通報批評并責令改正，必要時可依法向人民法院提起訴訟，確認其相應的經濟行為無效:（一）應當進行資產評估而未進行評估；（二）聘請不符合相應資質條件的資產評估機構從事國有資產評估活動；（三）向資產評估機構提供虛假情況和資料，或者與資產評估機構串通作弊導致評估結果失實的；（四）應當辦理核準、備案而未辦理。
[3] 最高人民法院關于適用《中華人民共和國公司法》若干問題的規定（三）第十八條：有限責任公司的股東未履行或者未全面履行出資義務即轉讓股權，受讓人對此知道或者應當知道，公司請求該股東履行出資義務、受讓人對此承擔連帶責任的，人民法院應予支持；公司債權人依照本規定第十三條第二款向該股東提起訴訟，同時請求前述受讓人對此承擔連帶責任的，人民法院應予支持。
[4] 《最高人民法院關于民事執行中變更、追加當事人若干問題的規定》第十九條：作為被執行人的公司，財產不足以清償生效法律文書確定的債務，其股東未依法履行出資義務即轉讓股權，申請執行人申請追加該原股東為被執行人，在未依法出資的范圍內承擔責任的，人民法院應予支持。
[5] 最高人民法院關于適用《中華人民共和國公司法》若干問題的規定（三）第十二條：公司成立后，公司、股東或者公司債權人以相關股東的行為符合下列情形之一且損害公司權益為由，請求認定該股東抽逃出資的，人民法院應予支持：……（四）其他未經法定程序將出資抽回的行為。
[6] 《中華人民共和國公司法》第一百八十二條：公司經營管理發生嚴重困難，繼續存續會使股東利益受到重大損失，通過其他途徑不能解決的，持有公司全部股東表決權百分之十以上的股東，可以請求人民法院解散公司。
[7] 最高人民法院關于適用《中華人民共和國公司法》若干問題的規定（二）第十八條第二款：有限責任公司的股東、股份有限公司的董事和控股股東因怠于履行義務，導致公司主要財產、賬冊、重要文件等滅失，無法進行清算，債權人主張其對公司債務承擔連帶清償責任的，人民法院應依法予以支持。
[8] 《中華人民共和國公司法》第一百八十六條：清算組在清理公司財產、編制資產負債表和財產清單后，應當制定清算方案，并報股東會、股東大會或者人民法院確認。
公司財產在分別支付清算費用、職工的工資、社會保險費用和法定補償金，繳納所欠稅款，清償公司債務后的剩余財產，有限責任公司按照股東的出資比例分配，股份有限公司按照股東持有的股份比例分配。
清算期間，公司存續，但不得開展與清算無關的經營活動。公司財產在未依照前款規定清償前，不得分配給股東。
