簡要解析《行政事業性國有資產管理條例》
作者：尹燕德 王寧 2021-03-232021年2月1日，國務院公布《行政事業性國有資產管理條例》（以下簡稱《條例》），自2021年4月1日起施行。《條例》是我國行政事業性國有資產管理的第一部行政法規，全文分為八章共六十一條。同年3月18日，司法部網站發布《司法部 財政部負責人就<行政事業性國有資產管理條例>有關問題答記者問》（以下簡稱《答記者問》）。筆者結合《答記者問》以及《全國人大常委會預算工作委員會、全國人大財政經濟委員會關于行政事業性國有資產管理情況調研報告》（以下簡稱《調研報告》）等文件，對《條例》內容作簡析如下。
一、《條例》的出臺背景
在《條例》之前，行政事業性國有資產管理沒有專門的法律或行政法規進行規范，2006年財政部頒布的《行政單位國有資產管理暫行辦法》和《事業單位國有資產管理暫行辦法》屬于部門規章，效力層級較低。行政事業性國有資產作為國有資產的重要組成部分，對其管理應當建立在完善的法律監督基礎之上，因此，我國有必要通過提升法律規范層級完善對行政事業性國有資產的監管。
從行政事業性國有資產管理制度存在的問題來看，《調研報告》指出：“一些部門、地方和單位政治站位不夠高，對于黨中央加強國有資產管理和治理的重大決策部署、對于事業性國有資產在社會建設和推進基本公共服務均等化中的關鍵支撐作用等認識不夠到位，普遍存在“重資金、輕資產”、“重購置、輕管理”等現象。在管理理念、體制機制、基礎工作、規范管理和法制建設等方面，還存在不少突出問題，亟待研究解決。”
在上述背景下，對規模不斷壯大的行政事業性國有資產加大監管力度很有必要。國務院根據《全國人大常委會關于加強國有資產管理情況監督的決定》，制定《條例》。
《條例》第三條規定，行政事業性國有資產屬于國家所有，實行政府分級監管、各部門及其所屬單位直接支配的管理體制。從表述來看，并無太大變化。但內容上，《條例》對現行管理體制有所調整。
原《行政單位國有資產管理暫行辦法》和《事業單位國有資產管理暫行辦法》中，明確各級財政部門是國有資產管理的職能部門。而《調研報告》指出，當前管理體制中，有地方反映資產配置、使用、處置等都由財政部門審批，造成財政部門壓力大，效率不高；也影響部門單位管理資產的積極性主動性，主體責任較難落實。
為應對上述問題，《條例》強調了各級政府的管理職責，分別規定了各級政府、各部門、各單位各自的權限和職責（詳見下表）。
主體 | 職責內容 | 出處 |
各級政府 | 各級人民政府應當建立健全行政事業性國有資產管理機制，加強對本級行政事業性國有資產的管理，審查、批準重大行政事業性國有資產管理事項。 | 第四條 |
國務院財政部門 | 國務院財政部門負責制定行政事業單位國有資產管理規章制度并負責組織實施和監督檢查，牽頭編制行政事業性國有資產管理情況報告。 | 第五條第一款 |
機關事務管理部門 | 國務院機關事務管理部門和有關機關事務管理部門會同有關部門依法依規履行相關中央行政事業單位國有資產管理職責，制定中央行政事業單位國有資產管理具體制度和辦法并組織實施，接受國務院財政部門的指導和監督檢查。 | 第五條第二款 |
各部門 | 各部門根據職責負責本部門及其所屬單位國有資產管理工作，應當明確管理責任，指導、監督所屬單位國有資產管理工作。 | 第六條第一款 |
各部門所屬單位 | 各部門所屬單位負責本單位行政事業性國有資產的具體管理，應當建立和完善內部控制管理制度。 | 第六條第二款 |
三、資產配置、使用和處置——貫徹節約高效原則
《條例》第二章加強了對資產配置、使用、處置等環節的規范管理，貫徹節約高效原則。具體體現在以下幾個方面：
（1）建立完善資產配置標準體系。《調研報告》指出行政事業性國有資產配置的標準化建設滯后，使用單位、審批部門、審計部門等都缺乏相應依據，配置的科學性和經濟性較難保證。為應對該問題，第十條明確，縣級以上人民政府應當組織建立、完善資產配置標準體系，明確配置的數量、價值、等級、最低使用年限等標準。
（2）調劑優先、建立共享共用機制。目前管理中，部分單位強調對國有資產的“單位占有、使用和支配”的權利，導致調劑使用、共享共用困難，資產使用效率不高。因此，第十一條規定，應當優先通過調劑方式配置資產。不能調劑的，可以采用購置、建設、租用等方式；第十八條規定，縣級以上人民政府及其有關部門應當建立健全國有資產共享共用機制，鼓勵國有資產共享共用。
（3）明確資產配置目的。根據第十二條、第十三條規定，行政單位國有資產應當用于本單位履行職能的需要，事業單位國有資產應當用于保障事業發展、提供公共服務。明確不得用于對外投資或者設立營利性組織，強調了行政單位國有資產的非營利性。
（4）明確資產使用人和管理人的崗位責任。第十五條要求行政事業單位明確資產使用人和管理人崗位責任，規范資產使用管理。
（5）明確科技成果的使用和處置。第二十三條采用援引的立法技術，研究開發機構、高等院校對其持有的科技成果的使用和處置，依照《中華人民共和國促進科技成果轉化法》、《中華人民共和國專利法》和國家有關規定執行。
四、《條例》加強了預算管理與基礎管理
1. 預算管理
《調研報告》指出，目前資產管理與預算管理銜接不夠。資產管理與預算管理分割，沒有做到資產的“存量”管理與預算資金的“流量”管理統籌協調，形成有機統一的整體。針對前述問題，《條例》專設一章對資產的預算管理作了規定，包括預算編制與執行、收入管理、決算管理、績效管理幾個方面：
（1）預算的編制與執行。根據第二十四條規定，首先應當提出資產配置需求，編制資產配置相關支出預算，并嚴格按照預算管理規定和財政部門批復的預算配置資產。該規定針對的是目前一些部門在編制預算時對存量資產狀況統籌考慮不夠的情形。
（2）收入管理。第二十五條規定，行政單位國有資產出租和處置等收入，應當按照政府非稅收入和國庫集中收繳制度的有關規定管理；事業單位國有資產的處置收入，應當按照政府非稅收入和國庫集中收繳制度的有關規定管理。該項規定旨在解決目前“部分國有資產處置和出租出借收入未按規定實行收支兩條線管理或納入預算管理，脫離監管”的問題。
（3）決算管理。第二十七條規定，行政事業單位應當在決算中全面、真實、準確反映其國有資產收入、支出以及國有資產存量情況。
（4）績效管理。當前的資產管理中，管理評價指標體系不夠系統，缺乏成本效益等經濟性評價指標，容易造成閑置浪費。基于此，第二十八條規定，行政事業單位應當按照國家規定建立國有資產績效管理制度，建立健全績效指標和標準。該規定有利于對管理工作進行評價獎懲問責。
（5）基礎設施預算。第二十九條規定，縣級以上人民政府投資建設公共基礎設施應當依法落實資金來源，加強預算約束，防范政府債務風險。
2. 基礎管理
對于基礎管理，《調研報告》指出，目前存在產權管理基礎薄弱、會計核算制度不完善、信息化建設比較滯后等問題。從調研情況看，資產登記、變更、注銷、處置、盤點不及時，資產核算不準確，家底不清、賬賬不符、賬實不符等問題仍然存在。為此，《條例》專設“基礎管理”一章，對資產臺賬、會計核算、資產盤點、資產評估、資產清查、權屬登記、資產糾紛處理和信息化等作了規定，旨在切實保障行政事業性國有資產安全完整、提高資產效能。具體包括以下幾個方面：
（1）設置臺賬。《調研報告》指出，當前管理存在賬外資產沒有及時入賬等問題。為此，第三十條明確，行政事業單位應當按照國家規定設置行政事業性國有資產臺賬，依照國家統一的會計制度進行會計核算，強調不得形成賬外資產。
（2）按期辦理竣工財務決算。為應對“不及時按規定進行項目決算、 在建工程比例較高”的現象，第三十一條規定，各部門及其所屬單位采用建設方式配置資產的，應當在建設項目竣工驗收合格后及時辦理資產交付手續，并在規定期限內辦理竣工財務決算，期限最長不得超過1年。
（3）定期盤點、對賬。第三十四條規定，行政事業單位應當定期或者不定期對資產進行盤點、對賬，出現資產盤盈盤虧的，應當按照財務、會計和資產管理制度有關規定處理，做到賬實相符和賬賬相符。該規定旨在加強日常管理，嚴格落實定期盤點工作，摸清國有資產家底。
（4）資產評估。第三十二條規定，對無法進行會計確認入賬的資產，可以參照資產評估方法進行估價，并作為反映資產狀況的依據；第三十六條規定，行政事業單位將國有資產進行轉讓、拍賣、置換、對外投資等，應當按照國家有關規定進行資產評估。
（5）資產清查。第三十七條規定，行政事業單位有下列情形之一的應當進行國有資產清查：根據本級政府部署要求，發生重大資產調撥、劃轉以及單位分立、合并、改制、撤銷、隸屬關系改變，因自然災害等不可抗力造成資產毀損、滅失，會計信息嚴重失真，國家統一的會計制度涉及資產核算方法發生重要變化等。
（6）權屬登記。第四十條規定，對需要辦理權屬登記的資產應當依法及時辦理。該規定旨在應對“部分單位重使用輕登記，重購建輕管理”的問題。
（7）推進信息共享。第四十二條規定，國務院財政部門應當建立全國行政事業性國有資產管理信息系統，推行資產管理網上辦理，實現信息共享。該項規定意在應對信息化建設滯后的問題。
六、《條例》完善了報告制度與監督體系
2017年中共中央印發的《關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》明確行政事業性國有資產報告重點是：資產負債總量，相關管理制度建立和實施，資產配置、使用、處置和效益，推進管理體制機制改革等情況。
2020年12月發布的《全國人民代表大會常務委員會關于加強國有資產管理情況監督的決定》明確將行政事業性國有資產的配置和分布作為國有資產管理情況綜合報告的重點內容。故而，《條例》第五章以“資產報告”為標題，作了以下規定：
（1）向人大常委會報告。第四十三條規定，建立行政事業性國有資產管理情況報告制度。明確國務院向全國人大常委會報告全國行政事業性國有資產管理情況，縣級以上地方人民政府按照規定向本級人大常委會報告行政事業性國有資產管理情況。
（2）細化報告內容。第四十四條規定，資產管理情況報告主要包括資產負債總量，相關管理制度建立和實施，資產配置、使用、處置和效益，推進管理體制機制改革等情況，并按照國家有關規定向社會公開管理情況。
（3）完善報告程序。第四十五、四十六條規定，各部門所屬單位應當每年編制本單位行政事業性國有資產管理情況報告，逐級報送相關部門；各部門匯總編制后報送本級政府財政部門。縣級以上地方人民政府財政部門應當每年匯總本級和下級行政事業性國有資產管理情況，報送本級政府和上一級政府財政部門。
對于行政事業性國有資產的監督，《調研報告》指出，政府國有資產管理和人大國有資產監督的規范性有效性有待提高。對此，《條例》從以下六個方面完善了監督體系：
（1）人大監督。第四十七條規定，縣級以上人民政府應當接受本級人民代表大會及其常務委員會對行政事業性國有資產管理情況的監督，組織落實整改要求，并報告整改情況。
（2）政府層級監督。第四十八條規定，縣級以上人民政府對下級政府的行政事業性國有資產管理情況進行監督，下級政府應當組織落實上一級政府的監管要求，并報告落實情況。
（3）財政監督。第四十九條規定，縣級以上人民政府財政部門對本級各部門及其所屬單位行政事業性國有資產管理情況進行監督檢查，依法向社會公開檢查結果。
（4）審計監督。第五十條規定，縣級以上人民政府審計部門依法對行政事業性國有資產管理情況進行審計監督。
（5）行業監督。第五十一條規定，各部門應當建立健全行政事業性國有資產監督管理制度，根據職責對本行業行政事業性國有資產管理依法進行監督。
（6）社會監督。第五十二條規定，公民、法人或者其他組織發現違反本條例的行為，有權向有關部門進行檢舉、控告；接受檢舉、控告的有關部門應當依法進行處理，并為檢舉人、控告人保密。同時，向社會公開是最好的監督途徑之一，第七條明確了公開透明原則，第四十四條第二款明確行政事業性國有資產管理情況按照國家有關規定向社會公開。
七、總結評論
《條例》的出臺，使行政事業性國有資產管理規范的效力層級從部門規章上升到行政法規，是健全國有資產法律體系的重要步驟。《條例》對《調研報告》指出的諸多問題均有所回應，并采納了相關建議，體現了立法的問題導向，是對近年來探索與實踐的一次總結。當然，《條例》所確立的多項制度有待進一步落實，從長期來看，我國還應考慮制定效力層級更高的《行政事業性國有資產管理監督法》，進一步提升國有資產管理領域的法治化程度。
