終本制度將迎重大改革二評《民事強制執行法草案（征求意見稿）》
作者：張國明 2022-07-02前言
《民事強制執行法》從2000年開始起草至今長達22年，過程艱辛，成文不易。而此時距“執行難”問題的提出已過去35年。“執行難”問題的產生，成因很多，在此不做贅述。按照《民訴法司法解釋》第五百一十九條規定，終結本次執行程序（以下簡稱“終本”），是指經過財產調查未發現可供執行的財產，在申請執行人簽字確認或者執行法院組成合議庭審查核實并經院長批準后，可以裁定終結本次執行程序。 為了解決“執行難”的問題，2009年，中央政法委、最高人民法院在全國法院清理執行積案的專項行動中，提出“終本”這種執行案件的結案方式。此后，法院一般對六個月內窮盡執行措施后無可供執行財產，導致無繼續執行條件的案件，裁定終本。法院裁定終本后，如發現被執行人有財產可供執行的，申請執行人可提出恢復執行申請。 事與愿違的是，終本后的案件，如申請執行人無法提供可供執行財產，案件很難恢復執行。對于執行法官而言，新的執行案件不斷增加，主要精力用于辦理新案件，對終本案件的辦理隨意性較大，不夠嚴格規范。甚至有的法院執行恢復案件不再由原執行法官辦理，新指定的執行法官需要重新了解案情，不僅增加了當事人的溝通成本，也進一步加劇了終本案件的執行難度。 而《草案》則對終本作出更加嚴格、系統的規定，完全不同于之前的要求，本文從終本條件、窮盡調查手段、執轉破銜接、終結執行四個方面予以對比闡述。
一、終本條件對比
1、原執行法律規范對于終本條件的規定 《最高院關于嚴格規范終結本次執行程序的規定（試行）》第一條規定，人民法院終結本次執行程序，應當同時符合下列條件：（一）已向被執行人發出執行通知、責令被執行人報告財產；（二）已向被執行人發出限制消費令，并將符合條件的被執行人納入失信被執行人名單;（三）已窮盡財產調查措施,未發現被執行人有可供執行的財產或者發現的財產不能處置;（四）自執行案件立案之日起已超過三個月；（五）被執行人下落不明的，已依法予以查找；被執行人或者其他人妨害執行的，已依法采取罰款、拘留等強制措施，構成犯罪的，已依法啟動刑事責任追究程序。 2、《草案》對于終本條件的規定 《草案》第八十條規定，執行中，同時符合下列情形的，經申請執行人同意或者人民法院審查核實，人民法院可以裁定終結本次執行程序：（一）已向被執行人發出執行通知、依法責令被執行人報告財產；（二）已對被執行人依法采取限制消費措施，并將符合條件的被執行人納入失信被執行人名單；（三）已窮盡必要合理的財產調查措施，未發現被執行人有可供執行的財產、發現的財產不能處置或者已經處分完畢但是債權尚未全部實現；（四）已依法采取法律規定應當采取的其他執行行為。 經對比可發現，《草案》充分吸收了原規定的主要條款，前三條款基本原文吸收，第三條新增了“已經處分完畢但是債權尚未全部實現”的表述，使條文表述更為完整；刪除了原規定第四條的期限標準，因該條款實際意義不大；第五條則將原羅列的兩種情形概括為兜底條款，是為了避免羅列不全面的缺陷。 總體來說，《草案》規定終本的條件更為簡明扼要，可操作性更強。
二、窮盡調查措施對比
1、原執行法律規范的調查措施 《最高院關于嚴格規范終結本次執行程序的規定（試行）》第三條，本規定第一條第三項中的“已窮盡財產調查措施”，是指應當完成下列調查事項：（一）對申請執行人或者其他人提供的財產線索進行核查；（二）通過網絡執行查控系統對被執行人的存款、車輛及其他交通運輸工具、不動產、有價證券等財產情況進行查詢；（三）無法通過網絡執行查控系統查詢本款第二項規定的財產情況的，在被執行人住所地或者可能隱匿、轉移財產所在地進行必要調查；（四）被執行人隱匿財產、會計賬簿等資料且拒不交出的，依法采取搜查措施；（五）經申請執行人申請，根據案件實際情況，依法采取審計調查、公告懸賞等調查措施；（六）法律、司法解釋規定的其他財產調查措施。人民法院應當將財產調查情況記錄入卷。 2、《草案》規定的調查措施 《草案》不是以羅列的方式規定必須完成的調查事項，而是用第五章第三節整節共七個條文表述執行調查過程，細化了報告財產的具體內容、形式、要求及罰則，明確了法院核查財產線索的期限、調查令簽發和對被執行人搜查、審計、懸賞的流程要求。與此前羅列式措施相比，《草案》條文內容更加具體、程序更加明確、要求更加清晰、罰則更加嚴格。 值得肯定的是，《草案》第八十一第四款規定，終本后人民法院應當定期通過在線等適當方式調查被執行人的財產。發現被執行人有可供執行財產的，恢復執行。從本條規定看，終本后法院應主動定期調查財產，對符合恢復條件的案件是法院依職權恢復。當然，該條款目前還比較籠統，但如果《草案》生效，還需出臺與之配套的細則。
三、執轉破銜接對比
1、原執轉破銜接 2017年1月發布的《最高人民法院關于執行案件移送破產審查若干問題的指導意見》，共計21條，對執行案件移送破產審查的工作原則、條件與管轄，執行法院的征詢、決定程序，移送材料及受移送法院的接收義務，受移送法院審查與受理，受移送法院不予受理或駁回申請的處理，執行案件移送破產審查的監督進行了詳細規定。 2、 《草案》執轉破銜接 《草案》第八十二條規定，在金錢執行中，被執行人符合本法第八十條規定情形和破產法規定的清理債務情形的，人民法院應當裁定終結本次執行程序，將執行案件相關材料移送被執行人住所地人民法院。被執行人住所地人民法院應當自收到執行案件相關材料之日起三十日內審查，一般應當裁定受理破產申請；特殊情況不予受理的，應當將相關案件材料退回執行法院并書面說明原因。 從近五年情況來看，執轉破司法實踐不盡如人意，大部分符合執轉破條件的終本案件并沒有被移送破產，少量的終本案件移送破產也因無財產可破而僅僅是在破產程序中流轉了一圈而已，執轉破政策出臺的目的與現狀差距甚大。 而相比原來執轉破繁瑣的流程和較大的工作量，出于案結事了的考慮，執行法官理應樂于將符合條件的終本案件移送相應有管轄權的法院。按照《草案》的規定，破產法院在收到執轉破的材料后，以受理為原則，以退回為例外，而且要求退回時還需書面說明原因。這樣就可以大大地促進執轉破案件進入破產程序的概率。相比原來案件終本后石沉大海的結局，當事人更愿意接受破產受償的現狀。當然，移送的具體細節，還需要《草案》或配套法條做相應的細化，使得移送破產更順暢銜接。
四、終結執行創新
《草案》關于終本的最大創新是裁定終結的規定，即：第八十三條 有下列情形之一的，人民法院應當裁定終結執行：（八）自終結本次執行程序之日起滿五年且未發現被執行人可供執行的財產。 相當一部分人可能認為，終本滿五年無可供執行財產就終結執行，對申請執行人并不公平。但現實情況是，目前的執行法官超過一半的時間精力花費在終本案件上，而其中大量的時間精力花費在無實質意義的流程上。從2009年中央政法委、最高院首次清理執行積案以來，每兩到三年都會進行一次清理積案。具體工作就是把歷年的終本案件全部整理出來，通過網絡查控系統查詢一遍，卷宗重新打印簽字蓋章后歸檔。筆者在任執行法官期間，歷經幾次清理積案，重新查出財產線索的寥寥無幾，但清理工作量巨大，投入產出比嚴重不匹配。清理積案期間，法官幾乎沒有時間精力辦理正在執行案件，嚴重影響正在執行案件的辦理進度。可以設想一下，一位從業10年的執行法官，其名下累計的終本案件會是上千甚至上萬，按照前述清理積案的周期律來推測，該執行法官最終會把相當部分的時間都用來清理積案，而無法辦理新的案件。最終，讓能辦理的執行案件也歸于到積案的行列，從而陷入到一種惡性循環之中。 需要認識到，“執行難”的很大程度上是由于案件根本沒有可供執行的財產，并非有財產而法官怠于執行。在注重執行效率的當下，徹底解決“執行難”問題，就應當把執行法官有限的時間精力，花費在有財產線索和有執行到位可能的新進案件和終本案件上，適當兼顧那些無財產可供執行的終本案件，對長期無可供執行財產的案件應當分類剔除，即移送破產和終結執行。長此堅持，執行法官在辦案件會大幅減少，辦案壓力必將大大減輕，辦案效率也必將大大提升。
