強化權力制約、化解行政爭議：《行政復議法實施條例（修訂征求意見稿）》深度解讀
作者：吳衛明 2025-08-072025年8月4日，國務院發布了《中華人民共和國行政復議法實施條例（修訂征求意見稿）》（簡稱《征求意見稿》），向社會公開征求意見?！墩髑笠庖姼濉肥恰吨腥A人民共和國行政復議法》（簡稱《行政復議法》）的配套規則，2007年，國務院即發布了現行有效的《中華人民共和國行政復議法實施條例》（簡稱《實施條例》），作為1999年《中華人民共和國行政復議法》的配套規則。后隨著《行政復議法》經過2009年、2017年、2023年的多次修訂，現行有效的《實施條例》逐漸無法適應行政復議的法律與實踐。本次《征求意見稿》的發布，是對于《行政復議法》最新立法精神與行政復議實踐的回應。征求意見稿相較《行政復議法》的規定更為細化，使得行政復議流程更加具有操作性。一方面，通過細化規定限縮了自由裁量權，另一方面也為復議活動提供了更多的保障。
一、進一步突出具體行政行為的“適當性”審查
1、“適當性”審查的沿革與發展
1999《行政復議法》及2009年與2017年的修訂版中，在第三條行政復議機關職責部分規定了“審查申請行政復議的具體行政行為是否合法與適當，擬訂行政復議決定?！辈⒃谠诘诙藯l規定，行政復議機關負責法制工作的機構應當對被申請人作出的具體行政行為進行審查，提出意見，經行政復議機關的負責人同意或者集體討論通過后，按照下列規定作出行政復議決定：具體行政行為認定事實清楚，證據確鑿，適用依據正確，程序合法，內容適當的，決定維持。
1999《行政復議法》及2009年與2017年的修訂版中雖然規定了審查內容應包括“合法與適當”，但是并未將適當性審查予以突出。
2023年《行政復議法》修訂，首次出現了“適當性”的表述，該法第四十四條規定，被申請人對其作出的行政行為的合法性、適當性負有舉證責任。并且，該法還將適當性作為行政復議機關決定變更行政行為的情形。該法第六十三條規定，行政行為有下列情形之一的，行政復議機關決定變更該行政行為：事實清楚，證據確鑿，適用依據正確，程序合法，但是內容不適當。
從《行政復議法》的修訂過程看，整體上體現了的對于具體行政行為適當性審查的逐漸重視。也體現了逐漸限縮行政執法自由裁量空間的立法精神，推進行政執法的標準統一和可預期性。
在2023年《行政復議法》首次提出“適當性”的基礎上，本次《征求意見稿》，則進一步突出了“適當性”審查的原則?！墩髑笠庖姼濉返诙l開宗明義指出，行政復議機關應當對行政行為的合法性、適當性進行全面審查，保護公民、法人和其他組織的合法權益，強化對行政權力運行的制約和監督，推動行政爭議實質性化解，促進從源頭上預防和減少行政爭議。
《征求意見稿》第四十五條還規定，被申請人提出書面答復時，重點圍繞行政行為合法性、適當性提出意見，并對申請人的請求作出回應。被申請人發現行政行為違法或者不當的，應當自行糾正，并將處理情況報送行政復議機關。
相較于《行政復議法》，《征求意見稿》明確將“適當性”納入了全面審查的范圍，并在總則部分專門表述，體現了對于“適當性”審查的重視。
2、具體行政行為“適當性”審查的標準
關于適當性審查，《征求意見稿》的一個重大突破在于對如何認定具體行政行為“不適當”進行了規定。
如前文所述，對于內容不適當而由行政復議機關變更行政行為的情形，在2023年《行政復議法》中已經做出了規定。但是，對于如何認定行政行為內容不適當，卻一直沒有具體規定。本次《征求意見稿》第六十條明確了具體行政行為內容不適當的五種情形：
（1）行政行為采取的處理方式和內容與行政目的、現實情況不相適應或者不符合其所適用依據的立法目的。
按照這一原則，行政行為應綜合考慮行政目的，即除了考慮法條的具體內容外，還應關于響應的立法目的，并與現實情況相結合。從而一定程度上消除機械式執法，讓執法更貼進立法的本意。
（2）行政行為超過必要限度。
這一原則，實際上體現了執法的過罰相適應的原則，避免過度執法和過度處罰。關于處罰不超必要限度的思路，在《行政處罰法》中已經有所體現，對于違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰。并且，《行政處罰法》還規定，行政機關可以依法制定行政處罰裁量基準，規范行使行政處罰裁量權。行政處罰裁量基準應當向社會公布。
這一思路，在部分地方政府的規范性文件中也有體現，上海市委員會辦公廳、上海市人民政府辦公廳2002年發布的《關于全面推行輕微違法行為依法不予行政處罰的指導意見》中也規定，依法制定、嚴格實施輕微違法行為依法不予行政處罰清單（以下簡稱“不予處罰清單”），深化精細化執法和包容審慎監管，激發市場活力，提升執法效果，建設更加包容、更具活力、更有溫度的營商環境，促進經濟社會高質量發展。
（3）行政行為對相同情況的當事人差別對待，缺少正當理由的；
在法定的裁量范圍內，如果對情況相同的行政相對人適用差別待遇，將會引發社會公眾對于行政裁量權適用正當性的質疑，影響執法的社會效果。因此，消除執法的差別待遇，不僅能夠讓公眾建立對行政執法的信任，也有利于降低執法的自由裁量空間。
（4）行政裁量未考慮相關因素或者考慮不相關因素的；
（5）行政行為不適當的其他情形。
綜上，《征求意見稿》進一步突出具體行政行為的“適當性”審查，并強調審查的全面性。其目的是為了保護公民、法人和其他組織的合法權益，強化對行政權力運行的制約和監督，推動行政爭議實質性化解，促進從源頭上預防和減少行政爭議。“適當性”審查標準的落實，在深化依法行政方面，無疑據有重大意義。
二、對于行政復議范圍的進一步細化
1、《行政復議法》規定的可申請行政復議范圍
按照學理和對法規的一般理解，能夠申請行政復議的事項是具體行政行為。但是，對于什么樣的事項應該歸入行政行為，則存在一定的爭議?！缎姓妥h法》及歷次修訂中，也在逐漸擴大可復議事項的范圍。
2、《征求意見稿》對于可申請行政復議事項的細化
在2023年《行政復議法》修訂的基礎上，《征求意見稿》對于可申請行政復議的事項又做了進一步的解釋和細化。
（1）對于行政復議范圍細化
《征求意見稿》第九條規定，下列五種情形，屬于行政復議法第十一條規定的復議范圍：（一）對行政機關作出的列入嚴重失信主體名單決定及失信懲戒措施不服的；（二）對行政機關依照法律、法規或者規章作出的金融業審慎監管措施不服的；（三）對教育行政部門就學校對學生實施的懲戒、給予的處分等決定作出的復核決定不服的；（四）對學位授予單位不受理學位申請、不授予學位或者撤銷學位等行為不服的；（五）對行政機關在公務員或者參照公務員管理的工作人員錄用工作中對報考者的違紀違規行為作出的處理決定等行政行為不服的。
以上情況，在以往的實踐中爭議較大。比如對于失信懲戒措施，其是否屬于行政行為？或者對于學位授予活動，是否屬于行政復議范圍？本次《征求意見稿》很好地解答了這些疑問，從而對于準公共權力的運用有了更好的約束。
（2）對于行政協議做了細化的解釋
《征求意見稿》第十條對于行政協議的類型做了進一步解釋，行政協議包括以下類型：（一）政府特許經營協議；（二）土地、房屋等征收征用補償協議；（三）國有土地使用權、礦業權等國有自然資源使用權出讓協議；（四）政府投資的保障性住房的租賃、買賣等協議；（五）醫療保障服務協議；（六）行政機關為了實現行政管理或者公共服務目標，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的其他行政協議。
此外，在認為行政機關不依法訂立、不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等行政協議的復議案件中，行政復議機關審理行政協議案件，可以參照適用《中華人民共和國民法典》關于民事合同的相關規定。
三、復議申請主體的明確
1、《行政復議法》對于復議申請人資格的確定較為原則
該法第十四條（申請人資格）規定，依照本法申請行政復議的公民、法人或者其他組織是申請人。并規定，有權申請行政復議的公民死亡的，其近親屬可以申請行政復議。有權申請行政復議的法人或者其他組織終止的，其權利義務承受人可以申請行政復議。有權申請行政復議的公民為無民事行為能力人或者限制民事行為能力人的，其法定代理人可以代為申請行政復議。
2、《征求意見稿》對于申請主體進一步明確
（1）明確了近親屬范圍
《征求意見稿》第十二條規定了近親屬的范圍，近親屬包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女和其他具有扶養、贍養關系的親屬。
（2）規定了特殊主體的申請人資格
特殊主體主要包括個體工商戶、農村承包經營戶、合伙企業、其他合伙組織、農村集體經濟組織或者依法代行集體經濟組織職能的村民委員會、轉為城鎮居民的農村集團經濟組織成員、業務委員會等特殊主體。詳見下表所列：
四、對于若干程序問題的細化
1、對于若干部門共同做出行政行為的復議
《征求意見稿》對于兩個以上國務院部門共同作出的行政行為不服的復議，也做了規定。該《征求意見稿》第三十四條規定，對兩個以上國務院部門共同作出的行政行為不服的，可以向其中任何一個國務院部門申請行政復議，由作出行政行為的國務院部門共同作出行政復議決定。
對海關、金融、外匯管理等實行垂直領導的行政機關、稅務機關、國家安全機關與其他行政機關共同作出的行政行為不服的，可以向其中任何一個有管轄權的行政復議機關申請行政復議，由有管轄權的行政復議機關共同作出行政復議決定。
按照《征求意見稿》，在多部門共同做出行政行為的情況下，僅需向其中一個部門申請行政復議即可，然后由多個有管轄權的復議機關共同做出復議決定。這一規定，可以便利申請人提出行行政復議。
2、行政復議的提級管轄
按照《征求意見稿》第三十七條規定，在兩種情況下，可以對行政復議案件由有管轄權的復議機關的上級機關提級管轄。
一是上級行政復議機關對下級行政復議機關已經受理的行政復議案件，認為屬于下列情形之一，有必要由本機關審理的，可以決定提級管轄：（一）在本行政區域內有重大影響或者涉及重大社會公共利益的；（二）在本行政區域內屬于新業態、新領域、新類型案件，且案情重大疑難復雜的；（三）具有法律適用指導意義的；（四）更有利于行政復議案件公正審理的。
二是下級行政復議機關對已經受理的行政復議案件，認為符合前款規定情形，需要由上級行政復議機關審理的，可以報請上級行政復議機關決定，報請提級管轄期間不計入行政復議案件辦理期限。
3、規定了回避制度
《征求意見稿》確立了復議的回避制度，第四十四條規定，行政復議員與本案有利害關系或者有其他關系可能影響公正審理的情形的，應當及時提出回避申請，或者由行政復議機構分管負責人提出回避要求。當事人認為行政復議員與本案有利害關系或者有其他關系可能影響公正審理，有權申請行政復議員回避。是否回避，由行政復議機構負責人決定。
4、合并審理制度
《征求意見稿》第四十七條規定了合并審理制度，因同一行政行為或者同類行政行為發生的行政復議案件，有下列情形之一的，行政復議機關可以決定合并審理：（一）兩個以上行政機關分別對同一事實作出行政行為，公民、法人或者其他組織不服向同一行政復議機關申請行政復議的；（二）行政機關就同一事實對若干公民、法人或者其他組織分別作出行政行為，公民、法人或者其他組織不服分別向同一行政復議機關申請行政復議的；（三）在行政復議期間，被申請人對申請人作出新的行政行為，申請人不服向同一行政復議機關申請行政復議的；（四）行政復議機關認為可以合并審理的其他情形。
綜上，2025年發布《征求意見稿》在諸多方面對《行政復議法》進行了細化，不僅讓行政復議程序更為順暢，也有利于約束自由裁量權的行使。行政復議是行政機關依法行政、保障行政相對人權益的重要制度，《征求意見稿》的制定及通過，對于行政復議制度的施行具有積極意義。
