《中華人民共和國反洗錢法》要點解讀
作者：袁娟斌 凌貝貝 2024-11-12歷經中國人民銀行于2021年6月1日發布的《中華人民共和國反洗錢法（修訂草案公開征求意見稿）》，全國人大常委會于2024年4月26日和2024年9月13日發布的《反洗錢法（修訂草案）征求意見》（以下簡稱“《修訂草案》”）和《反洗錢法（修訂草案二次審議稿）征求意見》（以下簡稱“《修訂草案二審稿》”），2024年11月8日，《中華人民共和國反洗錢法》（以下簡稱“新《反洗錢法》”）由第十四屆全國人大常委會修訂通過，于2025年1月1日起施行。2006年發布的《中華人民共和國反洗錢法》（以下簡稱“舊《反洗錢法》”）終于迎來十八年以來第一次系統性、規模性的修訂。
新《反洗錢法》共七章六十五條，分別為總則、反洗錢監督管理、反洗錢義務、反洗錢調查、反洗錢國際合作、法律責任和附則。絕大多數修訂來自于已經實施的行政監管措施，但也有少數修訂為新的法律制度創新。本文將依據新《反洗錢法》的章節順序，對此次修訂要點進行逐一解讀。
一、新《反洗錢法》的總則解讀
（一）進一步明確洗錢上游犯罪的類別
根據FATF發布的第四輪《中國反洗錢和反恐怖融資互評估報告》，我國洗錢上游犯罪部分合規，基于此《修訂草案》第二條將洗錢上游犯罪范圍擴張到一切犯罪，但新《反洗錢法》保留了舊《反洗錢法》對反洗錢的定義，與《中華人民共和國刑法》第一百九十一條保持一致，對七類洗錢上游犯罪進行正面列舉。同時，新《反洗錢法》增加“……和其他犯罪”的表述，為后續洗錢上游犯罪的增加或監管留下一定空間。
（二）引入“風險為本”的監管理念
FATF于《反洗錢、反恐怖融資和反擴散融資國際標準：FATF建議》中明確“風險為本”的反洗錢監管理念。近年來，實踐中反洗錢行政主管部門已經堅持此監管理念，金融機構實施和執行洗錢風險評估，并根據洗錢風險評估結果強化和完善反洗錢義務。此次新《反洗錢法》在法律層面引入“風險為本”的監管理念，進一步規定反洗錢義務機構的風險評估責任，同時在總則的條文中增加相應表述，如第三條強調反洗錢工作應當健全風險防控體系，第四條強調反洗錢措施與洗錢風險相適應。
（三）明確特定非金融機構的范圍
第四輪《中國反洗錢和反恐怖融資互評估報告》明確指出，我國對特定非金融行業反洗錢監管缺失，特定非金融機構普遍缺乏對洗錢風險及反洗錢義務的認識?；诖耍隆斗聪村X法》在法律層面對特定非金融機構進行規范。
舊《反洗錢法》雖明確特定非金融機構應當履行反洗錢義務，但并未明確其范圍。直至2018年《中國人民銀行辦公廳關于加強特定非金融機構反洗錢監管工作的通知》（銀辦發〔2018〕120號，以下簡稱“《通知》”）才列明八類特定非金融機構：房地產開發企業、房地產中介機構、貴金屬交易商、貴金屬交易場所、會計師事務所、律師事務所、公證機構、公司服務提供商。
與《通知》相比，新《反洗錢法》增加“寶石現貨交易商”一類特定非金融機構，刪除“貴金屬交易場所”“公司服務提供商”兩類特定非金融機構，且增加兜底條款“根據洗錢風險狀況確定的其他需要履行反洗錢義務的機構”，對特定非金融機構的范圍進行重新定義。
而與《修訂草案二審稿》相比，新《反洗錢法》對“貴金屬、寶石現貨交易的交易商”增加“規定金額以上”這一限定條件，限縮貴金屬和寶石現貨交易商的范圍，具體金額尚待反洗錢行政主管部門的進一步規定。
同時，新《反洗錢法》第六條對特定非金融機構履行反洗錢義務的要求與對金融機構的要求保持一致，包括建立健全反洗錢內部控制制度，履行客戶盡職調查、客戶身份資料和交易記錄保存、大額交易和可疑交易報告、反洗錢特別預防措施等。鑒于目前特定非金融機構普遍缺乏對反洗錢義務的認識，我們建議特定非金融機構在新《反洗錢法》正式生效之前做好履行反洗錢義務的準備，迎接即將到來的挑戰。
（四）強化反洗錢信息的保密
新《反洗錢法》第七條將反洗錢保密信息的范圍進一步擴大。除舊《反洗錢法》規定的客戶身份資料和交易信息之外，新《反洗錢法》還禁止金融機構向任何單位和個人提供反洗錢調查信息。
同時，新《反洗錢法》新增國家有關機關的反洗錢信息保密要求。國家有關機關獲得的反洗錢信息只能用于反洗錢監督管理和行政調查工作；國家有關機關使用反洗錢信息時，應當保護國家秘密、商業秘密和個人隱私信息，體現反洗錢信息保密義務的進一步強化。
（五）明確單位和個人的反洗錢責任
新《反洗錢法》第十條規定，任何單位和個人不得從事洗錢活動或者為洗錢活動提供便利，并應當配合金融機構和特定非金融機構依法開展的客戶盡職調查。同時，新《反洗錢法》第十一條新增反洗錢工作的表彰獎勵機制，對于在反洗錢工作中做出突出貢獻的單位和個人，給予表彰和獎勵。
（六）引入普遍管轄權
新《反洗錢法》第十二條規定反洗錢工作的境外保護，引入普遍管轄權。在境外的洗錢和恐怖主義融資活動，危害主權和安全，侵犯公民、法人和其他組織合法權益，或者擾亂境內金融秩序的，可以依照新《反洗錢法》以及相關法律規定處理并追究法律責任。
此規定可以解決因各國家、地區反洗錢法律法規不一致而造成的跨境執法困境。
二、反洗錢監督管理：監管力度不斷完善和強化
（一）明確受益所有人信息管理制度
FATF于《打擊洗錢、恐怖融資與擴散融資的國際標準：FATF建議》中明確“受益所有人”這一概念。而第四輪《中國反洗錢和反恐怖融資互評估報告》指出，我國法人和法律安排的受益所有權信息透明度不足。因此，新《反洗錢法》第十九條第四款明確受益所有人的概念為最終擁有或者實際控制法人、非法人組織，或者享有法人、非法人組織最終收益的自然人。
根據新《反洗錢法》第十九條的規定，識別受益所有人并非金融機構的單方義務，而是備案主體與金融機構的共同責任。法人、非法人組織應在辦理工商注冊登記時，主動、如實提交受益所有人信息，且在完成登記之后及時更新。與此同時，金融機構應獨立審核法人、非法人組織的盡職調查信息，準確識別出受益所有人，并在發現受益所有人信息錯誤、不一致或者不完整時進行反饋。
受益所有人信息登記的配套制度已經出臺。2024年4月，《受益所有人信息管理辦法》（中國人民銀行 國家市場監督管理總局令〔2024〕第3號，以下簡稱“《管理辦法》”）發布，規定公司、合伙企業、外國公司分支機構、中國人民銀行、國家市場監督管理總局規定的其他主體應當通過相關登記注冊系統備案受益所有人信息。2024年10月，中國人民銀行反洗錢局和國家市場監督管理總局聯合發布《受益所有人信息備案指南（第一版）》（以下簡稱“《備案指南》”），針對公司、合伙企業、外國公司分支機構等備案主體主動備案受益所有人信息相關事項作出具體規定?！豆芾磙k法》和《備案指南》的發布有利于備案主體主動履行受益所有人信息備案義務，落實受益所有人信息管理制度。
（二）對金融機構與特定非金融機構的反洗錢監管要求
新《反洗錢法》第十四條明確，金融監督管理局參與制定金融機構的反洗錢管理規定，并在金融機構市場準入中落實反洗錢審查要求。
新《反洗錢法》第十五條明確，特定非金融機構受到行業主管部門和反洗錢行政主管部門的監管，行業主管部門負責監督檢查特定非金融機構履行反洗錢義務的情況，處理反洗錢行政主管部門提出的反洗錢監督管理建議，根據需要請求反洗錢行政主管部門協助進行監督檢查。
（三）對金融機構的反洗錢監管職責和措施
新《反洗錢法》第二十一條明確反洗錢行政主管部門的監管職責，包括要求金融機構報送履行反洗錢義務情況，對金融機構實施風險監測、評估，并就金融機構執行本法以及相關管理規定的情況進行評價，并明確約談、監管提示等監管手段。同時，第二十二條詳細規定反洗錢行政主管部門的監督檢查措施和程序，規范反洗錢監督檢查流程，為反洗錢行政主管部門履行職責提供法律依據和保障。
（四）設立反洗錢監測分析機構
新《反洗錢法》第十六條以“反洗錢監測分析機構”取代舊《反洗錢法》的規定的“反洗錢信息中心”，并完善其職責，與實務保持一致。反洗錢監測分析機構的職責包括開展反洗錢資金監測，接收、分析大額交易和可疑交易報告，要求義務機構補充信息，移送分析結果，報告工作情況等。同時，新《反洗錢法》也強調反洗錢監測分析機構應當健全監測分析體系，不斷提高監測分析水平。要求反洗錢監測分析機構根據洗錢風險狀況開展監測分析工作，也體現出“風險為本”的監管理念。
（五）規范反洗錢自律組織和第三方服務機構
新《反洗錢法》第二十五條從法律層面確認“反洗錢自律組織”，履行反洗錢義務的機構可以依法成立反洗錢自律組織。
目前，部分行業自律組織已經發布反洗錢領域的指引手冊，如中國互聯網金融協會發布的《互聯網金融從業機構反洗錢和反恐怖融資風險管理及內控框架指引手冊》，中國證券投資基金業協會發布的《基金管理公司反洗錢客戶風險等級劃分標準指引》等，但尚未出現反洗錢義務主體成立的反洗錢自律組織。相信隨著新《反洗錢法》的頒布施行，相關行業的反洗錢自律組織會逐步成立，與行業自律組織協同開展反洗錢領域的自律管理。
新《反洗錢法》第二十六條明確了第三方服務機構的職責。提供反洗錢咨詢、技術、專業能力評價等服務的機構及其工作人員，應當勤勉盡責、恪盡職守地提供服務；對于因提供服務獲得的數據、信息，應當依法妥善處理，確保數據、信息安全。
雖然金融機構可以依托第三方服務機構開展客戶盡職調查，但是新《反洗錢法》依舊明確金融機構是第一責任人，確保第三方服務機構已經采取符合要求的客戶盡職調查措施，并承擔第三方服務機構未履行客戶盡職調查義務的法律責任。也同時強調了第三方服務機構應配合金融機構提供客戶盡職調查的資料，以解決部分金融機構引流客戶盡職調查工作存在的痛點問題。
（六）出入境人員的申報規定
新《反洗錢法》第十八條明確出入境人員的申報范圍，包括超過規定金額的現金、無記名支付憑證等。同時，海關也與反洗錢行政主管部門、外匯管理部門信息共享，共同確定申報范圍、金額標準以及通報機制等內容。
三、金融機構、特定非金融機構、單位和個人的反洗錢義務
（一）金融機構的反洗錢義務
1.反洗錢內部控制制度和洗錢風險定期評估
新《反洗錢法》第二十七條強調金融機構應當建立健全反洗錢內部控制制度，包括設立專門機構或者指定內設機構牽頭負責反洗錢工作，根據經營規模和洗錢風險狀況配備相應的人員，按照要求開展反洗錢培訓和宣傳等，并通過內部審計或者社會審計等方式確保反洗錢內部控制制度得以有效實施。
此外，金融機構應當定期評估洗錢風險狀況并制定相應的風險管理制度和流程，并根據需要建立相關信息系統。
2.建立客戶盡職調查制度
新《反洗錢法》正式將“客戶身份識別制度”更改為“客戶盡職調查制度”?？蛻舯M職調查制度不僅包括客戶身份識別，還涵蓋對客戶的交易背景和風險狀況進行調查。具體而言包括識別并采取合理措施核實客戶及其受益所有人身份，了解客戶建立業務關系和交易的目的，涉及較高洗錢風險時了解相關資金來源和用途，擴大原有客戶身份識別制度的義務范圍。
此外，根據新《反洗錢法》第三十三條的規定，客戶盡職調查可以通過反洗錢行政主管部門以及公安、市場監督管理、民政、稅務、移民管理、電信管理等部門依法核實客戶身份等有關信息，擴展舊《反洗錢法》規定的公安、工商行政管理等部門，加強反洗錢機構的合作和信息共享能力。
3.建立洗錢風險管理措施
新《反洗錢法》第三十條規定，業務關系存續期間，金融機構應當持續關注并評估客戶整體狀況及交易情況，了解客戶的洗錢風險。發現客戶進行的交易與金融機構所掌握的客戶身份、風險狀況等不符的，應當進一步核實客戶及其交易有關情況；對存在洗錢高風險情形的，必要時可以采取限制交易方式、金額或者頻次，限制業務類型，拒絕辦理業務，終止業務關系等洗錢風險管理措施。
同時，洗錢風險管理措施不可本末倒置，阻礙客戶辦理正常的金融業務。金融機構應當平衡管理洗錢風險與優化金融服務的關系，不得采取與洗錢風險狀況明顯不相匹配的措施，保障與客戶依法享有的醫療、社會保障、公用事業服務等相關的基本的、必需的金融服務。
4.明確反洗錢信息共享機制
新《反洗錢法》第三十七條明確，對于在境內外設有分支機構或者控股其他金融機構的金融機構和金融控股公司，應當在總部或者集團層面統籌安排反洗錢工作，明確信息共享機制和程序。
本條同時強調反洗錢信息的保密，共享反洗錢信息應當符合有關信息保護的法律規定，確保相關信息不被用于反洗錢和反恐怖主義融資以外的用途。
跨境金融機構和金融控股公司應當在集團層面實施洗錢風險管理策略，在集團內部共享反洗錢與反恐怖融資信息，并建立跨境信息保密保障措施?？缇辰鹑跈C構和金融控股公司的各境外分、子公司通過實施集團的洗錢風險管理策略，執行與集團層面相一致的反洗錢要求。
（二）特定非金融機構的反洗錢義務
新《反洗錢法》第四十二條規定特定非金融機構反洗錢義務，要求其在從事規定的特定業務時，參照金融機構履行反洗錢義務的相關規定，根據行業特點、經營規模、洗錢風險狀況履行反洗錢義務。也就是說，新《反洗錢法》將特定非金融機構的反洗錢義務上升到了和金融機構幾乎一致的程度，但同時可以“根據行業特點、經營規模、洗錢風險狀況”進行靈活調整。
（三）單位和個人的反洗錢義務
1.明確單位和個人的反洗錢責任
單位和個人配合履行反洗錢義務并非新要求。早在2020年，《中國人民銀行金融消費者權益保護實施辦法》（中國人民銀行令〔2020〕第5號）第二十九條第二款已經規定，金融消費者不能或者拒絕提供必要信息，致使銀行、支付機構無法履行反洗錢義務的，銀行、支付機構可以根據《反洗錢法》的相關規定對其金融活動采取限制性措施；確有必要時，銀行、支付機構可以依法拒絕提供金融產品或者服務。
此次新《反洗錢法》第三十八條詳細闡述單位和個人應當配合客戶盡職調查的具體內容以及拒不配合客戶盡職調查措施的后果，對單位和個人的反洗錢意識提出新要求。各單位和個人應提高對反洗錢工作的認識，積極配合金融機構的客戶盡職調查。此外，新《反洗錢法》第三十九條給予單位和個人一定的救濟措施，允許單位和個人對金融機構的洗錢風險管理措施提出異議、投訴和訴訟。
2.反洗錢特別預防措施
新《反洗錢法》第四十條列明需要采取反洗錢特別預防措施的涉恐名單，并闡釋具體措施內容，包括停止向名單所列對象及其代理人、受其指使的組織和人員、其直接或者間接控制的組織提供金融等服務或者資金、資產，立即限制相關資金、資產轉移等。建立涉恐名單是此次新《反洗錢法》的一大創新，可以預見此舉措能夠大力打擊恐怖主義融資活動。
需要注意，采取反洗錢特別預防措施并非僅是金融機構或特定非金融機構的義務，而是所有單位和個人的義務。因此，建議各單位落實涉恐名單的建立流程和篩查程序，積極履行反洗錢義務。
當然，新《反洗錢法》并未對涉恐名單所列對象一刀切，依舊規定對應的救濟措施。任何交易對手方，若不是故意合謀，收到的涉及洗錢或恐怖融資相關的資金、資產，都不能一律不加區別地采取特別預防措施，而應當具體問題具體分析。涉恐名單所列對象可以按照規定向國家有關機關申請使用被限制的資金、資產用于單位和個人的基本開支及其他必需支付的費用；善意第三人也可以依法進行權利救濟。
四、反洗錢調查：下放反洗錢調查權至設區的市一級
對于金融機構和特定非金融機構，新《反洗錢法》將開展反洗錢調查的級別由“反洗錢行政主管部門或者其省一級派出機構”調整為“反洗錢行政主管部門或者其設區的市級以上派出機構”，降低啟動反洗錢“調查核實”程序機構的級別，有利于減輕反洗錢調查壓力，推動反洗錢調查順利實施。另一方面，此變化勢必會增加地方反洗錢行政主管部門的反洗錢調查頻率，各反洗錢義務機構面臨的被調查幾率與被處罰風險大大提高。又因中小金融機構和特定非金融機構更有可能存在反洗錢內部控制制度不完善、反洗錢義務認識不充分等問題，可以預見此變化勢必將對中小金融機構和特定非金融機構產生較大影響。
五、反洗錢國際合作：跨境合作與信息共享機制
（一）反洗錢跨境合作
新《反洗錢法》強調反洗錢國際合作需遵循平等互惠的原則和對等原則。此外，對于涉及追究洗錢犯罪的司法協助，新《反洗錢法》第四十八條規定依照《中華人民共和國國際刑事司法協助法》以及有關法律的規定辦理。由此可見，國際刑事司法協助立足于中國的法律法規，其他的國際條約、國際慣例等，并非洗錢犯罪國際司法協助的基礎。
（二）反洗錢跨境信息共享機制
新《反洗錢法》對境內金融機構配合外國國家、組織履行反洗錢義務作出專門規定。關于跨境反洗錢信息，外國國家、組織基于合規監管的需要，要求境內金融機構提供概要性合規信息、經營信息等信息的，境內金融機構向有關金融管理部門和國家有關機關報告后可以提供或者予以配合。外國國家、組織違反對等、協商一致原則直接要求境內金融機構配合履行反洗錢義務的，金融機構不得擅自執行，并應當及時向有關金融管理部門報告。
并且，新《反洗錢法》第五十條再次強調反洗錢信息的保密，境內金融機構或特定非金融機構向外國國家或組織提供的資料、信息涉及重要數據和個人信息的，還應符合國家數據安全管理、個人信息保護的規定，強化反洗錢保密義務。
六、法律責任：加大處罰力度，確定“盡職免責”原則
（一）加大行政處罰力度
1.對反洗錢內部控制制度不完善的行政處罰
相比舊《反洗錢法》，新《反洗錢法》對反洗錢內部控制制度的處罰范圍和處罰措施提出更高標準的要求。處罰情形從三項增加至九項，內部控制制度規范、牽頭部門以及人員配備、風險評估與風險管理制度、可疑交易監測標準、內部審計或社會審計、反洗錢培訓、反洗錢相關信息系統、負責人職責等方面不完善的，均將受到反洗錢行政主管部門的處罰。
從處罰措施來看，舊《反洗錢法》僅規定責令限期改正；而新《反洗錢法》新增情節較重情形，處以警告或20萬元以下罰款；情節嚴重或逾期未改正的，處20萬元以上200萬元以下罰款，限制或者禁止其開展相關業務。
2.對反洗錢違規行為的行政處罰
舊《反洗錢法》第三十二條的內容被新《反洗錢法》拆分為第五十三至第五十五條，對反洗錢違規行為的處罰范圍和處罰措施提出更高標準的要求，處罰力度將會普遍提高。
新《反洗錢法》第五十三條和第五十四條規定金融機構未履行特定反洗錢義務的處罰措施，金融機構未按照規定開展客戶盡職調查、保存客戶身份資料和交易記錄、報告大額交易和可疑交易的，處以警告或20萬元以下罰款；情節嚴重或逾期未改正的，處20萬元以上200萬元以下罰款，提高舊《反洗錢法》規定的20萬元以上50萬元以下的罰款標準。
新《反洗錢法》第五十四條的處罰情形增加至七項，新增未按照規定對洗錢高風險情形采取相應洗錢風險管理措施，未按照規定采取反洗錢特別預防措施，篡改、偽造或者無正當理由刪除客戶身份資料、交易記錄，自行或者協助客戶以拆分交易等方式故意逃避履行反洗錢義務四類處罰情形，并明確規定比新《反洗錢法》第五十三條更為嚴格的行政處罰措施。
新《反洗錢法》第五十五條特別規定犯罪所得及其收益得以掩飾、隱瞞或恐怖主義融資后果發生的情況。相較舊《反洗錢法》規定的50萬元以上500萬元以下罰款，新《反洗錢法》根據涉及金額大小，可處50萬元以上二倍以下罰款，提高舊《反洗錢法》規定的罰款標準。情節嚴重的，可以處以限制、禁止其開展相關業務，或者責令停業整頓、吊銷經營許可證等處罰。
3.對董監高和其他直接責任人員的行政處罰
與舊《反洗錢法》相比，新《反洗錢法》第五十六條將監事納入行政處罰對象。此外，新《反洗錢法》根據不同的違法情形和違法后果的嚴重程度，給予董事、監事、高級管理人員（以下簡稱“董監高”）和其他直接責任人員更為嚴格的處罰措施。
違反新《反洗錢法》第五十二條至第五十四條規定的，可對負有責任的董監高和其他直接責任人員，給予警告或者處20萬元以下罰款，情節嚴重的，可以取消其任職資格、禁止其從事有關金融行業工作等。而舊《反洗錢法》的處罰措施僅為1萬元以上5萬元以下罰款，情節嚴重的給予紀律處分。
違反新《反洗錢法》第五十五條規定的，可對負有責任的董監高或者其他直接責任人員，處20萬元以上100萬元以下罰款，情節嚴重的，可以取消其任職資格、禁止其從事有關金融行業工作等。而舊《反洗錢法》的處罰措施僅為5萬元以上50萬元以下罰款。
（二）確立董監高和其他直接責任人員的“盡職免責”原則
新《反洗錢法》第五十六條第三款引入“盡職免責”原則。當金融機構或非特定金融機構的董事、監事、高級管理人員或者其他直接責任人員能夠證明自己已經勤勉盡責采取反洗錢措施的，即使金融機構或特定非金融機構發生了洗錢風險管理上的瑕疵，中國人民銀行也可以不予處罰。
七、總結
近年來，市場上的洗錢方式不斷更新升級，相應反洗錢監管措施也應結合我國實際情況和國際形勢不斷進行調整。根據個人所獲得訊息，2025年11月至2027年2月，我國將接受FATF第五輪互評估，新《反洗錢法》在此背景下提前修訂出臺，體現出我國在防范洗錢犯罪、維護金融安全方面的決心與努力，金融機構與特定非金融機構如何根據新《反洗錢法》的規定開展反洗錢活動，承擔反洗錢責任，勢必將成為未來一年的重點工作。
0
