一文看懂分散式風電項目相關法律問題（下）
作者：張超 程賽 李丹璠 2023-06-20一、倒賣路條問題
所謂“路條”，通常代指新能源項目的項目核準文件。對風電項目而言，擁有“路條”意味著該項目已納入當地年度風電場工程建設規劃及年度開發計劃，可以享受國家可再生能源發電補貼。因此“路條”不僅意味著開工建設的許可，更意味著后期的收益保障，是一種稀缺“資源”。因此，市場上部分具備較強公關能力的企業和個人，拿到“路條”后并不直接進行新能源項目的投資與建設，而是通過倒賣“路條”方式獲益，既有損政府公信力，擾亂了市場秩序，又加重了有真實投資意愿的企業投資建設新能源項目的成本。因此，打擊倒賣“路條”行為一直是監管部門重點監管和打擊的對象，發改委、能源局也出具了多個文件對倒賣“路條”行為進行嚴厲打擊(詳見附件1)。
實務中，倒賣“路條”的行為通過以買賣項目公司股權的方式進行，即在項目公司拿到政府的核準備案文件后在開工建設前或在項目并網前將項目公司的股權進行轉讓，倒賣“路條”的收益通常以溢價的股權轉讓款形式或在項目建設中通過各種咨詢費、服務費方式體現。
經梳理目前國家能源局及相關監管部門出具的各類關于規范新能源建設開發秩序的規定，并結合我們過往項目經驗，項目在取得核準/備案文件或取得項目前期工作批復文件后，正式投產前（即項目并網前），如存在以下情形的，存在被認定為涉嫌倒賣“路條”的風險：
1.直接變更項目投資主體，即投資主體直接從A變更為B；
2.變更項目投資主體控股權，即投資主體的控股股東發生變更；
3.變更項目投資主體的實際控制人，即投資主體層面股權不發生變動，僅在投資主體的控股股東層面進行股權轉讓，也即實務中俗稱收購“夾層公司”模式；
4.項目投資主體在投產前簽訂預收購協議，收購主體實質性參與項目建設，投產后正式收購并完成股權變更并進行工商變更登記。
而一旦項目被認定為存在倒賣“路條”情形的，除項目公司存在被行政處罰、責令整改、停業整頓等風險外，還可能導致項目被取消建設指標、失去申請可再生能源補貼的資格、投資主體被限制參與后續新能源項目申請甚至被列入失信名單等，給投資人造成巨大投資風險。
因此，律師在受托對新能源項目進行調查時，應重點關注項目公司、項目公司上級夾層公司（如有）在投產前的股權變更情形，核實股權變更原因、轉讓對價、是否辦理了核準備案變更等程序；并對項目投產前簽署的相關協議進行審查，核實是否存在預收購行為等。一旦發現可能涉及倒賣“路條”風險的，需及時提示委托人相關風險。
2.用地不規范的問題
分散式風電場項目通常建于村鎮、城郊或山區，因當地執法力度、合規意識或招商引資等壓力下，在風電場項目建設過程中，常出現“未批先建”或“邊建邊批”等問題，甚至出現項目都已建設投產并網運行，依然沒有獲得享有的建設用地使用權或相關驗收手續不完整的問題。
常見的用地不規范情況包括：
1.未取得林地、草地使用審批違規占用林地草地，此違規行為還通常伴隨.未辦理砍伐許可證違規砍伐林木的違規行為；
2.未通過洪水影響評價，占用湖泊、河道等水域架設風電機組；
3.用地審批與實際不符，如取得的臨時用地審批，但在地上建設永久建筑等；
4.未完善農用地轉建設用地審批手續，僅通過“以租代征”“以補代征”等方式違規使用農地、占用耕地進行非農建設，甚至壓占基本農田等。
但需要額外注意的時，并非所有“以租代征”“以補代征”均為違法用地。個別省份例如廣州市、上海市等地的《供用電條例》中就有規定架空電力線路保護區不實行征地，架空電力線路的塔（桿）基礎用地不辦理建設用地使用權登記，通過對相關集體土地所有權人、土地承包經營權人或者建設用地使用權人給予一次性經濟補償方式用地的規定。
因此，律師在核查風電場項目是否存在違規用地問題時，建議結合《一文看懂分散式風電項目相關法律問題（上）》篇中提及的風電項目用地標準，并根據不同建設設施實際占地情況進行判斷被標的項目是否存在用地不規范的問題。如項目已開始糾正過往用地不規范問題的，如已開始啟動建設用地申請報批等程序的，還需根據實際情況判斷申請的建設用地與實際占地的面積、區位是否相符，審批程序辦理進度及后續安排，判斷獲批建設用地的可行性、獲批時間及后續成本，并考慮對項目整體建設進度的影響。
3.送出線路工程的建設問題
歷史原因送出線路公司應由電網企業投資建設，后為鼓勵清潔能源發展，國家允許發電企業按照電網規定自行建設送出線路接入電網，并于電網協商后期收購、移交事項。因送出線路工程的建設涉及各項電網接入技術規范且后期涉及產權的移交等，實務中送出線路工程通常區分風電場主體工程作為一個單獨的建設項目，單獨辦理項目核準。因此，與風電場主體工程一樣，送出線路公司同樣需要履行各項前期手續、建設開發手續及驗收手續。尤其是如采用溝渠敷設送出線路或通過高架塔進行線路送出的，除根據當地規定可以通過租賃方式或支付征收補償方式用地外，原則上送出線路的溝渠及高架塔所占的土地應當辦理建設用地手續，涉及農用地的，應當辦理農用地轉建設用地程序。
但實務中因投資成本較大、時間長，建設單位在建設送出線路工程時，通常漏辦、少辦甚至不辦各項前期手續及建設開發手續。因此，在盡調過程中，建議結合《一文看懂分散式風電項目相關法律問題（上）》篇中提及的風電項目應辦各項前期手續的內容，核實送出線路工程相關建設審批手續是否齊全、相關用地是否規范、是否涉及非法壓占耕地甚至壓占基本農田等“紅線”問題。
附件：關于監管部門倒賣“路條”文件的梳理
