金融穩(wěn)定之金融風(fēng)險(xiǎn)處置工具及措施—解讀《金融穩(wěn)定法(草案征求意見稿)》
作者：胡潔 侯興政 冷月 2022-04-14中國(guó)人民銀行于4月6日發(fā)布《金融穩(wěn)定法(草案征求意見稿)》，旨在建立有效跨機(jī)構(gòu)工作機(jī)制，降低系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，明確金融機(jī)構(gòu)處置的資金和資源使用順序，壓實(shí)行政機(jī)關(guān)和風(fēng)險(xiǎn)主體職責(zé)，計(jì)劃設(shè)立國(guó)家金融穩(wěn)定保障基金，以防范、化解金融風(fēng)險(xiǎn)，健全金融法治的決策部署，建立維護(hù)金融穩(wěn)定的長(zhǎng)效機(jī)制，進(jìn)一步完善和加強(qiáng)我國(guó)金融穩(wěn)定制度的頂層設(shè)計(jì)。
一、 金融穩(wěn)定工作的常設(shè)機(jī)構(gòu)責(zé)任分工 明確由國(guó)家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制辦公室（“國(guó)務(wù)院金融委”）承擔(dān)日常工作，成員單位按照職責(zé)分工依法履行金融風(fēng)險(xiǎn)防范化解處置責(zé)任，落實(shí)國(guó)家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制議定事項(xiàng)；責(zé)任分工中，進(jìn)一步壓實(shí)金融機(jī)構(gòu)及其主要股東、實(shí)際控制人的主體責(zé)任，地方政府的屬地責(zé)任和金融監(jiān)管部門的監(jiān)管責(zé)任。人民銀行和財(cái)政部負(fù)責(zé)牽頭和參與處置系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，體現(xiàn)了誰(shuí)出資誰(shuí)負(fù)責(zé)的市場(chǎng)化機(jī)制。 二、金融穩(wěn)定工作的措施工具 金融穩(wěn)定工作的綜合性很強(qiáng)，過(guò)往的實(shí)踐中，多個(gè)行政機(jī)關(guān)以維護(hù)金融穩(wěn)定為目標(biāo)的介入和救助往往起到關(guān)鍵作用。征求意見稿第三十條例舉了經(jīng)批準(zhǔn)后，金融管理部門可采取的若干處理工具：…… （二） 向第三方機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移被處置金融機(jī)構(gòu)的部分或者全部業(yè)務(wù)、資產(chǎn)和負(fù)債； （三） 設(shè)立過(guò)橋銀行、特殊目的載體承接被處置金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)、資產(chǎn)和負(fù)債； （四） 暫停合格金融交易的終止凈額結(jié)算；…… （六） 被處置金融機(jī)構(gòu)符合國(guó)務(wù)院金融管理部門規(guī)定條件的，實(shí)施股權(quán)、債權(quán)減記和債轉(zhuǎn)股；…… 繼《商業(yè)銀行法》、《保險(xiǎn)法》已規(guī)定了接管等風(fēng)險(xiǎn)處置措施且實(shí)踐中也已并用諸如庭外重組、重整、預(yù)重整、接管、托管、撤銷等多種處置措施之后，征求意見稿充分總結(jié)現(xiàn)有法律規(guī)定和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并針對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的外溢性、突發(fā)性強(qiáng)、對(duì)風(fēng)險(xiǎn)處置工作的時(shí)效性要求高等特點(diǎn)，合理借鑒國(guó)際準(zhǔn)則，參考國(guó)際通行做法，引入整體轉(zhuǎn)移資產(chǎn)負(fù)債、設(shè)立過(guò)橋銀行和特殊目的載體、暫停終止凈額結(jié)算以及實(shí)施股權(quán)、債權(quán)減記和債轉(zhuǎn)股等具體的工具和方法。 1. 向第三方機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移被處置金融機(jī)構(gòu)的部分或者全部業(yè)務(wù)、資產(chǎn)和負(fù)債 改變以往由監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)實(shí)施接管，獲得對(duì)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)的間接方式，賦予金融管理部門直接有權(quán)處置業(yè)務(wù)、資產(chǎn)和負(fù)債，可以在不召開債權(quán)人大會(huì)的情況下，公告通知資產(chǎn)負(fù)債整體轉(zhuǎn)移至第三方。 該處置措施可提高風(fēng)險(xiǎn)處置的推進(jìn)效率，便于應(yīng)急處置以及保障債權(quán)人整體利益。在實(shí)踐中，如何解決與《破產(chǎn)法》第三十一條規(guī)定的管理人撤銷權(quán)的沖突，有待進(jìn)一步明確。 2. 依法實(shí)施股權(quán)、債權(quán)減記和債轉(zhuǎn)股，分?jǐn)偺幹贸杀?/strong> 全球金融穩(wěn)定理事會(huì)（FSB）提出，金融機(jī)構(gòu)陷入危機(jī)時(shí)應(yīng)以金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部紓困代替動(dòng)用納稅人資金進(jìn)行的外部援助。其發(fā)布的《全球系統(tǒng)重要性銀行損失吸收能力充足性要求》（TLAC條款）中強(qiáng)調(diào)，在全球系統(tǒng)重要性銀行（G-SIBs）進(jìn)入處置程序時(shí)，通過(guò)減記或轉(zhuǎn)股吸收銀行損失即金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部紓困。 從近年金融機(jī)構(gòu)的清理實(shí)踐看，大股東違規(guī)占用資金、利益股東地位造成嚴(yán)重的財(cái)務(wù)與經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，直接侵害其他股東及存款人的利益，是地方金融風(fēng)險(xiǎn)的高發(fā)原因。 征求意見稿明確規(guī)定了股東在被處置金融機(jī)構(gòu)中的財(cái)產(chǎn)權(quán)益不足以彌補(bǔ)被處置金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)損失，且該股東拒絕追加出資或者追加出資仍不足以彌補(bǔ)資產(chǎn)損失的，應(yīng)全額減記股權(quán)的規(guī)定，從根本上排除了股東、尤其是對(duì)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)負(fù)有直接責(zé)任的股東，利用自身對(duì)公司治理的影響力或此前積累的在金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部的話語(yǔ)權(quán)，與風(fēng)險(xiǎn)處置部門周旋或百般阻撓，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)處置工作施加干預(yù)的弊端，同時(shí)，亦解決了銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理部門雖陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，對(duì)金融機(jī)構(gòu)大股東的違規(guī)行為進(jìn)行界定及處理，但這類要求及措施主要是源于銀保監(jiān)會(huì)的部門規(guī)章，與股東權(quán)利作為民事主體的一項(xiàng)基本權(quán)利在法規(guī)效力層級(jí)上存在差距的尷尬。 3. 設(shè)立過(guò)橋銀行、特殊目的載體承接被處置金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)、資產(chǎn)和負(fù)債 借鑒國(guó)際通行做法，為處置高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)爭(zhēng)取更穩(wěn)妥處置的時(shí)間，防止金融風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大傳染和處置的風(fēng)險(xiǎn),修復(fù)市場(chǎng)流動(dòng)性。如： 美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）對(duì)于資不抵債、不能支付到期債務(wù)或資本充足率低于2%的某個(gè)存款類金融機(jī)構(gòu)，將依法接管，并向美國(guó)財(cái)政部相關(guān)部門申請(qǐng)?jiān)O(shè)立一家過(guò)橋銀行，使即將倒閉的機(jī)構(gòu)暫時(shí)能夠繼續(xù)營(yíng)運(yùn)。運(yùn)用過(guò)橋銀行并非最終處置結(jié)果，后續(xù)會(huì)根據(jù)過(guò)渡期的實(shí)際情況，進(jìn)行不同方式的終結(jié)性處理。 2008年美國(guó)次貸引發(fā)金融危機(jī)，多家銀行破產(chǎn)，至當(dāng)年末，F(xiàn)DIC共接管了28家銀行，其中最著名的是資產(chǎn)達(dá)3070億美元的華盛頓互惠銀行，它是美國(guó)有史以來(lái)倒閉的最大規(guī)模的銀行。FDIC以19億美元的價(jià)格將華盛頓互惠銀行出售給摩根大通，并最終實(shí)現(xiàn)破產(chǎn)重組。 美國(guó)財(cái)政部在問(wèn)題資產(chǎn)救助計(jì)劃（TARP）內(nèi)與FDIC共同實(shí)施公私合營(yíng)投資計(jì)劃（PPIP），通過(guò)政府與私人共同投資設(shè)立的SPV購(gòu)買金融機(jī)構(gòu)問(wèn)題資產(chǎn)。 4. 暫停合格金融交易的終止凈額結(jié)算 終止凈額結(jié)算，是指金融交易雙方根據(jù)協(xié)議約定，在一方發(fā)生違約或終止事件時(shí)，另一方有權(quán)終止該協(xié)議下的全部合格金融交易，并按照約定的方式軋差計(jì)算出凈額，由凈支付方轉(zhuǎn)移給凈收入方。 巴塞爾委員會(huì)（BCBS）認(rèn)同終止凈額結(jié)算降低信用風(fēng)險(xiǎn)的作用，我國(guó)在金融市場(chǎng)交易制度和監(jiān)管實(shí)踐層面，已經(jīng)確立了終止凈額結(jié)算制度。銀行間市場(chǎng)、證券期貨市場(chǎng)衍生品交易主協(xié)議均引入了終止凈額結(jié)算機(jī)制。原銀監(jiān)會(huì)在《衍生工具交易對(duì)手違約風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)計(jì)量規(guī)則》（銀監(jiān)發(fā)〔2018〕1號(hào)）等資本監(jiān)管規(guī)則中亦認(rèn)可凈額結(jié)算的信用風(fēng)險(xiǎn)緩釋作用。 由于國(guó)際行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)布的備忘錄認(rèn)定我國(guó)屬于‘非凈額結(jié)算司法管轄區(qū)’，中外資銀行普遍以全額計(jì)算以中資銀行為衍生工具交易對(duì)手的風(fēng)險(xiǎn)暴露和資本占用，凈額結(jié)算緩釋信用風(fēng)險(xiǎn)和節(jié)約資本的功用未能得到發(fā)揮，同時(shí)也影響了中資銀行在國(guó)際金融市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力。 2021年12月，銀保監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于衍生工具交易對(duì)手違約風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)計(jì)量規(guī)則有關(guān)問(wèn)題的通知》，進(jìn)一步明確符合條件的商業(yè)銀行可以凈額計(jì)算衍生品交易對(duì)手風(fēng)險(xiǎn)敞口和計(jì)提資本。 征求意見稿在金融行業(yè)上位法的層面確立了該項(xiàng)工具，進(jìn)一步完善衍生品市場(chǎng)制度，有利于中外資銀行在國(guó)際市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)。 三、金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置案例 1. 包商銀行 接管-新設(shè)銀行承接業(yè)務(wù)-破產(chǎn)清算 包商銀行是明天系集團(tuán)成員之一，因損失缺口巨大、缺少投資者參與而無(wú)法進(jìn)行市場(chǎng)化重組。 2019年5月24日，人民銀行和銀保監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布公告，對(duì)包商銀行實(shí)施為期一年的接管，由建設(shè)銀行托管業(yè)務(wù)。在行政接管階段，包商銀行被一分為二，原包商銀行內(nèi)蒙古自治區(qū)內(nèi)相關(guān)業(yè)務(wù)、資產(chǎn)及負(fù)債由新設(shè)的蒙商銀行承接；原包商銀行的四家省外分行核心資產(chǎn)和負(fù)債打包評(píng)估并轉(zhuǎn)讓給徽商銀行；未受保障債權(quán)及包商銀行股東權(quán)益留存于包商銀行，待進(jìn)入司法階段后破產(chǎn)清算，實(shí)現(xiàn)分擔(dān)部分經(jīng)營(yíng)損失的法律效果。存款保險(xiǎn)基金根據(jù)《存款保險(xiǎn)條例》授權(quán)，向蒙商銀行、徽商銀行提供資金支持，并分擔(dān)包商銀行的資產(chǎn)減值損失。 2020年11月，銀保監(jiān)會(huì)發(fā)布公告原則同意包商銀行進(jìn)入破產(chǎn)程序。北京市第一中級(jí)人民法院于2021年2月7日裁定包商銀行破產(chǎn)。具體處置過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)了對(duì)5000萬(wàn)元以下債權(quán)全額保障，對(duì)5000萬(wàn)元以上大額債權(quán)部分保障，全部債權(quán)保障水平近90%，并對(duì)二級(jí)資本債實(shí)施了減記，可以在未經(jīng)債權(quán)人同意的情況下減少或免除相關(guān)債務(wù)。 2. 安邦保險(xiǎn)集團(tuán) 接管-撤換高管-剝離與保險(xiǎn)主業(yè)協(xié)同性不強(qiáng)的非核心業(yè)務(wù)-承接未涉訴業(yè)務(wù)-清算注銷 2018年2月23日，原保監(jiān)會(huì)依法對(duì)安邦保險(xiǎn)集團(tuán)實(shí)施接管，安邦保險(xiǎn)集團(tuán)法定代表人變更為接管組組長(zhǎng)何肖鋒，引入保險(xiǎn)保障基金注資608.04億元。 2019年6月，安邦保險(xiǎn)集團(tuán)減少注冊(cè)資本203.6億元，變更為415.4億元。通過(guò)公開掛牌等形式，逐漸剝離與保險(xiǎn)主業(yè)協(xié)同性不強(qiáng)的、非核心業(yè)務(wù)的海外資產(chǎn)和非核心金融牌照。 2019年7月，大家保險(xiǎn)集團(tuán)注冊(cè)成立，注冊(cè)資本203.6億元，受讓安邦人壽、安邦養(yǎng)老和安邦資管的股權(quán)。設(shè)立大家財(cái)險(xiǎn)，受讓安邦財(cái)險(xiǎn)的部分保險(xiǎn)業(yè)務(wù)、資產(chǎn)和負(fù)債。重組完成后，安邦保險(xiǎn)集團(tuán)不開展新的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。 2020年2月22日，銀保監(jiān)會(huì)發(fā)布公告，根據(jù)《保險(xiǎn)法》第147條規(guī)定，從安邦保險(xiǎn)集團(tuán)股份有限公司拆分新設(shè)的大家保險(xiǎn)集團(tuán)已基本具備正常經(jīng)營(yíng)能力，銀保監(jiān)會(huì)依法結(jié)束對(duì)安邦集團(tuán)的接管。 截至2020年1月，接管前安邦保險(xiǎn)集團(tuán)發(fā)行的1.5萬(wàn)億中短存續(xù)期理財(cái)保險(xiǎn)已全部?jī)陡叮换就瓿墒兰o(jì)證券、邦銀金租、和諧健康、成都農(nóng)商行等非核心金融牌照處置。 2020年9月，安邦保險(xiǎn)集團(tuán)進(jìn)行解散清算。 3. 明天系金融板塊 接管-整體布局、分類施策 2020年7月17日，銀保監(jiān)會(huì)與證監(jiān)會(huì)同時(shí)發(fā)布公告，對(duì)明天集團(tuán)旗下9家金融機(jī)構(gòu)（2家券商、1家期貨、2家信托及4家保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)）依法實(shí)施接管，并于2021年7月發(fā)布公告將接管期延長(zhǎng)一年。經(jīng)公開信息檢索的處置進(jìn)展如下： 4. 恒豐銀行 地方政府托管-出售風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)-庭外債務(wù)重組-增資擴(kuò)股 2017年底，恒豐銀行因連續(xù)兩年未披露年報(bào)及公司治理存在較大漏洞、資產(chǎn)質(zhì)量惡化嚴(yán)重等問(wèn)題被山東省政府成立工作組托管并牽頭制定市場(chǎng)化改革方案。 2019年12月，恒豐銀行重組方案通過(guò)。恒豐銀行以799.57億元將賬面價(jià)值1438.9億元的不良資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給山東省屬的山東省金融資產(chǎn)管理股份有限公司。 2019年12月，恒豐銀行決定公開發(fā)行1000億股普通股，注冊(cè)資本由112.1億元增至1112.1億元，具體由中央?yún)R金認(rèn)購(gòu)600億股，山東省金融資產(chǎn)管理認(rèn)購(gòu)360億股，新加坡大華銀行和其他股東認(rèn)購(gòu)40億股。增資擴(kuò)股后，恒豐銀行的一級(jí)資本充足率、資本充足率大幅提升，業(yè)務(wù)成功轉(zhuǎn)型，擺脫風(fēng)險(xiǎn)銀行的標(biāo)簽。 5. 錦州銀行 引入戰(zhàn)略投資者-出售風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)-定向發(fā)行債務(wù)工具-增資擴(kuò)股 錦州銀行為香港上市銀行，影響范圍廣，其內(nèi)資股東多為民營(yíng)企業(yè)，產(chǎn)生的大量不良資產(chǎn)除與關(guān)聯(lián)內(nèi)部交易有關(guān)外 ，亦由于經(jīng)濟(jì)下行周期所致。監(jiān)管部門主要以債務(wù)重組方式對(duì)其處置。 2019年8月，由央行牽頭引入工銀金融資產(chǎn)投資、信達(dá)投資、長(zhǎng)城資產(chǎn)等戰(zhàn)略投資者，受讓錦州銀行內(nèi)資股股份，解決錦州銀行的內(nèi)部人控制問(wèn)題。 2020年7月通過(guò)重組方案，由具有央行背景的成方匯達(dá)出資450億元收購(gòu)錦州銀行賬面價(jià)值1500億元不良資產(chǎn)債權(quán)，同時(shí)定向認(rèn)購(gòu)（豁免本金）由錦州錦銀管理合伙企業(yè)（由遼寧金控集團(tuán)及存款保險(xiǎn)基金設(shè)立的基金）發(fā)行的750億元債務(wù)工具。上述風(fēng)險(xiǎn)事件處置完畢后，錦州銀行增資擴(kuò)股62億股，由成方匯達(dá)（及其一致行動(dòng)人）和遼寧金控（及其一致行動(dòng)人）定向認(rèn)購(gòu)。 6. 場(chǎng)外衍生品交易中終止凈額結(jié)算條款之效力認(rèn)定 渣打銀行訴張家口石化公司金融衍生品種交易糾紛案 2011年9月15日，渣打銀行（中國(guó)）有限公司與張家口聯(lián)合石油化工有限公司簽訂ISDA2002主協(xié)議及其附件。2014年3月7日，雙方簽訂《布倫特原油-買入績(jī)效互換》及對(duì)應(yīng)的《交易確認(rèn)書》，約定就布倫特原油開展互換交易。同日，渣打銀行就布倫特原油價(jià)格跌破執(zhí)行價(jià)格的虧損風(fēng)險(xiǎn)等向張家口石化公司進(jìn)行說(shuō)明，張家口石化公司最終確認(rèn)進(jìn)行系爭(zhēng)交易。相關(guān)協(xié)議簽訂后，渣打銀行與張家口石化公司依約履行了4期互換交易。2014年5月28日、2014年9月17日，渣打銀行與張家口石化公司的授權(quán)交易員通話，就系爭(zhēng)交易向其提示油價(jià)下跌風(fēng)險(xiǎn)。張家口石化公司均表示了解且希望按原約定3月份交易條款執(zhí)行。2014年11月11日，張家口石化公司出具《關(guān)于終止布倫特原油-買入績(jī)效互換的函》，要求提前終止協(xié)議，否認(rèn)2014年11月10日后互換交易的效力，并表示不再承擔(dān)11月10日后的損失。2014年11月27日，渣打銀行向張家口石化公司發(fā)出《提前終止通知》，并要求張家口石化公司支付提前終止款項(xiàng)以及到期應(yīng)付的利息。 本案爭(zhēng)議焦點(diǎn)之一是終止凈額結(jié)算條款的性質(zhì)為何及如何計(jì)算。法院認(rèn)為，掉期交易中，交易雙方對(duì)具體違約責(zé)任觸發(fā)交易提前終止的合約安排，實(shí)質(zhì)上屬于繼續(xù)性合同的約定解除。ISDA主協(xié)議的出臺(tái)為場(chǎng)外衍生品交易提供了適用于國(guó)際市場(chǎng)的標(biāo)準(zhǔn)化合約，并作為國(guó)際慣例和國(guó)內(nèi)行業(yè)規(guī)則在衍生品交易實(shí)踐中被廣泛采用并為交易參與方所熟知。因此，若交易協(xié)議中實(shí)際采用了ISDA主協(xié)議的相關(guān)規(guī)定，則應(yīng)當(dāng)認(rèn)為交易各參與方對(duì)協(xié)議中所列違約責(zé)任的承擔(dān)具有一定的預(yù)期，可以依據(jù)終止凈額結(jié)算條款計(jì)算違約損失。本案中，法院認(rèn)定張家口石化公司的行為構(gòu)成違約，判決由張家口石化公司向渣打銀行支付提前終止款項(xiàng)1,305,777.97美元。 上述案例中，以整體或部分轉(zhuǎn)移資產(chǎn)負(fù)債，對(duì)被處置機(jī)構(gòu)依法實(shí)施股權(quán)、債權(quán)減記和債轉(zhuǎn)股等措施，具有明顯的行政先行、引入市場(chǎng)化風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制的綜合施策特征，終止凈額結(jié)算的市場(chǎng)制度已通過(guò)司法判例得以確認(rèn)。隨著金融穩(wěn)定法律法規(guī)的不斷完善，征求意見稿規(guī)定的工具及措施在補(bǔ)齊現(xiàn)有制度短板，防范金融風(fēng)險(xiǎn)等方面將發(fā)揮巨大作用。
