《涉案企業合規建設、評估和審查辦法（試行）》簡評
作者：曾崢 陳伊韜 2022-05-162022年4月19日，全國工商聯、最高檢等九部委發布《涉案企業合規建設、評估和審查辦法（試行）》（以下簡稱《涉案企業合規辦法》）的通知，進一步推進企業合規改革試點工作。從整體內容來看，《涉案企業合規辦法》承襲了2021年6月《關于建立涉案企業合規第三方監督評估機制的指導意見》（以下簡稱《合規指導意見》），是對涉案企業合規工作中程序性規定及具體實施的探索落地。從篇幅重心來看，文件重點強調了涉案企業自覺開展合規建設的主觀能動性，除整改、預防企業刑事犯罪風險的基礎功能之外，兼有推動企業合理承擔社會責任，逐步完成從國家治理背景下主要針對企業犯罪的刑事合規向公司治理語境下自律自肅的企業合規的方向轉換。以下為文件要點概述：
一、企業合規：從“嚴管厚愛”到“自覺自制” 自2020年最高檢推動合規試點至今已經兩年有余，已經完成了兩輪試點并推出了一系列指導案例。可以看到，試點主要是以六穩六保為契機，在檢察機關主導下，通過審查起訴階段深入調查，或是法院判決后上門回訪的方式，努力讓企業“活下來”、“留得住”、“經營得好”，將嚴管厚愛落到實處而努力取得更好的司法效果。而第三方監管機制主要適用于具備一定自我調節，自我整改基礎能力的企業，《合規指導意見》第四條中表示：涉案企業需具備啟動第三方機制的基本條件，而《涉案企業合規辦法》總則部分則進一步明確提出：“針對未啟動第三方機制的小微企業合規，可以由人民檢察院對其提交的合規計劃和整改報告進行審查”。適格申請啟動第三方機制的企業，需要具備能夠獨立制定專項合規整改計劃，完善企業治理結構，健全內部規章制度，形成有效合規關系體系的能力。 《涉案企業合規辦法》第二章具體規定了企業進行合規建設的基礎要求： （一）企業一般應當成立合規建設領導小組，研究制定專項合規計劃和內部規章制度； （二）企業需要做出合規承諾，明確合規是企業的優先價值，融入企業自身發展文化理念； （三）企業應當設置與自身相適應的合規管理機構或管理人員； （四）企業應當建立健全合規管理的制度機制，設立合規目標，細化合規措施； （五）企業自主承擔合規管理制度機制有效運行所必要的支出投入； （六）企業應當建立檢監測、舉報、調查、處理機制； （七）企業應當建立合規績效評價機制，對企業高管及關鍵人員進行考核； （八）企業應當建立持續整改、定期報告等機制。 涉案企業在合規建設過程中有著明確的制度或者結構性規劃，因而在對其進行合規評估及合規審查前，需要完成組織計劃、管理執行、監督防控、考核評估的完整流程這種自下而上的驗收路徑，要求涉案企業主動積極貼合自身實際制定行之有效的合規措施并進行相應整改。 二、第三方組織：壓實中間人的監督責任 適用第三方機制的涉案企業需要自行成立領導小組進行管理監督，在合規建設階段對成果進行總結，并向第三方組織匯報。在《涉案企業合規辦法》第三章中對于第三方組織的合規評估工作進行了具體規定，主要包括： （一）對于涉案合規風險是否做到有效識別、控制； （二）對違規違法行為是否處置及時； （三）合規管理機構或人員配置是否合理； （四）合規管理制度是否完善； （五）合規建設所投入的人力物力是否得到保障； （六）合規檢測、舉報、調查、治理機制是否運行正常； （七）合規績效評價機制是否運行正常； （八）是否已經形成了持續整改機制與合規文化。 其中，第三方組織可以根據行業特點、涉案企業類型、規模、業務范圍以及涉罪行為等因素靈活調整上述指標的權重占比。 此外，根據《合規指導意見》第十二、十三條，第三方組織還應當完成以下職責： （一）在涉案企業提交合規計劃后，應當對合規計劃的可行性、有效性與全面性進行審查并提出完善的意見建議，并根據案件具體情況和涉案企業承諾履行的期限確定合規考察期限； （二）在合規考察期內，可以定期或不定期對涉案企業合規計劃履行情況進行檢查和評估； （三）在合規考察期屆滿后，應當對涉案企業的合規計劃完成情況進行全面檢查、評估和考核，并制作合規考察書面報告，報送負責選任第三方組織的第三方機制管委會和負責辦理案件的人民檢察院。 這里明確了第三方組織的相關權利與義務： （一）第三方組織具有對合規計劃的審查權、建議權以及合規考察期限決定權，同時在合規考察期限內具有對企業合規工作進度的評估權、監督權； （二）在具體事宜上，第三方組織主要通過對企業合規工作的各項要素以指標權重的形式進行判斷，同時需要制作合規考察書面報告并對此負責，向第三方機制管委會和承辦檢察院匯報。 在《涉案企業合規辦法》第四章及《合規指導意見》第十七、十八條中對于第三方組織的執行層人員設定了嚴格的義務性條例及懲罰措施，由于第三方組織作為直接對接人，其提供的合規材料是檢察院辦理案件過程中的重要參考，直接掛鉤涉案企業利益，而刑事處罰的嚴峻無疑進一步對評估的客觀、準確提出了更苛刻的要求。因此，落實第三方組織“中間人”的監督責任確有必要，但是反過來，第三方合規機制作需要檢方、企業方、第三方的協同配合，企業本身有著合規不起訴或輕緩處理的激勵驅動，而對于第三方組織過高的義務性規范不利于調動其積極性。由于目前《涉案企業合規辦法》尚未對合規評估中“具體細化、可操作的合規評估工作方案”給出明確指引，且一定程度上也賦予了第三方組織根據實際情況靈活調整的自主權，可能會導致其為避免責任風險，將壓力下放，對企業提出矯枉過正的嚴苛要求，致使企業“因病致貧”，元氣大傷，有悖于第三方合規保護民營經濟的初衷，該問題如何解決，尚待進一步規定明釋。 三、合規審查更應審慎嚴謹 《涉案企業合規辦法》第四章主要針對第三方機制管委會和人民檢察院的合規審查工作進行了具體規定，主要包括： （一）在收到第三方組織報送的合規考察書面報告后，審查方案、材料、依據和結論是否可行，有無存在可能影響公正履職的不當行為或涉嫌違法犯罪的行為； （二）收到對于第三方組織或其組成人員存在行為不當或者涉嫌違法犯罪問題的及時溝通審議； （三）確認第三方組織或其組成人員存在違反《指導意見》及其實施細則規定的禁止性行為，足以影響評估結論的真實性、有效性的，第三方機制管委會應當重新組建第三方組織進行評估。 《涉案企業合規辦法》中對于第三方機制管委會和檢察院合規審查的工作規定較為原則性，主要偏重評估報告的可行度以及對評估過程履職合法性的審查，對于履職不合法的，由第三方機制管委會解散重來。但問題在于： （一）合規審查作為合規整改后的一個關鍵性評價階段，其實重要性毋庸置疑，但《涉案企業合規辦法》中的綱領性規定尚顯簡要或者被動，只限于對書面報告的紙面審查和針對問題申訴的回應，比照《合規指導意見》第十六條，負責辦理案件的人民檢察院應當履行下列職責： 1、對第三方組織組成人員名單進行備案審查，發現組成人員存在明顯不適當情形的，及時向第三方機制管委會提出意見建議； 2、對涉案企業合規計劃、定期書面報告進行審查，向第三方組織提出意見建議； 3、對第三方組織合規考察書面報告進行審查，向第三方機制管委會提出意見建議，必要時開展調查核實工作； …… 應當作為具體實施細則的《涉案企業合規辦法》并未在原有基礎上進一步具闡述，看似還進行了部分收縮。 （二）應當針對評估報告可行度的審查結論規定具體的應對措施，比如審查后認為報告可行的，應當根據書面材料并結合實地考察是否實質上達到合規整改要求，避免形式化；若審查后認為報告尚需改進的，應該提出具體問題向第三方機制管委會或第三方組織提出意見，必要時開展調查核實工作；若審查后認為報告確有重大紕漏，嚴重問題的，則應細化后續處置的程序和方式。 （三）如果第三方機制管委會需要重新組建第三方組織進行評估時，涉案企業的利益如何得到保障。從程序上看，目前合規試點中通常將涉罪企業的合規考察期定為3個月至5個月，也有定為6個月至1年甚至更長。基于“改革合法性”考慮，目前合規考察期的期限設置主要遵從了我國刑事訴訟法對審查起訴期限的規定，力求在法定期限內尋求盡可能長的考察期限，以便為有效的合規監管創造時間保障。重新組建第三方組織進行評估的，必然需要進一步延長合規考察期限，大概率會超出當前刑事訴訟法規定的期限，因此相關法律規定還需統一調整。 四、余論 在上文框架性的要點概述之外，試行的《涉案企業合規辦法》中某些細節條文也有值得討論的地方： （一）第三條“涉案企業應當全面停止涉罪違規違法行為，退繳違規違法所得，補繳稅款和滯納金并繳納相關罰款，全力配合有關主管機關、公安機關、檢察機關及第三方組織的相關工作”。 試點中常見的企業中能夠適用合規機制的罪名，包括稅務、環境、商業賄賂舞弊、知識產權等，通常系存在前置行政違法性的犯罪行為，在進行處罰時自然會面臨行刑銜接問題，銜接不當就會導致處罰畸輕畸重。而目前第三方機制中需要進一步協調行政機關的配合協作。一方面，現行的行刑銜接中時常出現以罰代刑的問題，大量案件往往最先由行政主管部門發現處置后，認為構成犯罪的，再移送公安機關偵查，隨后待偵查階段結束，再移送至檢察院審查起訴，檢察院主體介入的時間節點相對滯后，行政機關有著先入為主的優勢；如果行刑銜接不好，第三方機制可能難以發揮其應有作用；另一方面，如果對涉案企業適用第三方機制從輕減輕處理，轉變為給予行政處罰的，其中程序如何銜接也需要進一步討論。 （二）第二十一條：涉案企業應當以全面合規為目標、專項合規為重點，并根據規模、業務范圍、行業特點等因素變化，逐步增設必要的專項合規計劃，推動實現全面合規。 從企業經營角度來看，創造利潤價值是第一驅動，而目前激烈的市場競爭中，有些不合規的現象可能是行業集體的通病；推行企業合規固然有著預防企業違法犯罪，提升企業合規管理水平，共同參與社會自治維護市場秩序穩定的訴求，但是就現狀而言，企業合規本身并非通過立法明確的強制性義務，企業遵守法律的義務并不能直接推導出制定和實施合規計劃的合規治理義務，在法律缺乏特別規定的情況下，現行的第三方機制合規似乎更應該緊密圍繞重點問題領域，而企業的全面合規治理則應當屬于企業自治的范疇。在企業主體看來，合規本來也意味著成本，如果短時間內過分追求大而全的效果，可能適得其反。 合規的精髓在于國家與企業的共治，在企業沒有直接實施犯罪的情況下，應該逐漸鼓勵引導企業對其經營進行全面合規治理，而不應是強制性的。刑法強制力與威懾力是底線和保證，但更要在合作共治的初心下，引導企業合規自主意愿的培養。
