民辦教育分類管理制度正式落地，《民辦教育促進法實施條例》要點評析
作者：何周 姚娟 2021-05-15為貫徹落實黨的十九大精神和新修訂的《民辦教育促進法》要求，支持和規范社會力量興辦教育，保障民辦教育事業健康發展，教育部提請國務院對《民辦教育促進法實施條例》（國務院令第399號）進行修訂。教育部先是在充分調研與廣泛征求意見基礎上，研究起草了《民辦教育促進法實施條例（修訂草案）（征求意見稿）》，并于2018年4月20日面向社會公開征求意見。后于2018年8月10日司法部發布《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例（修訂草案）（送審稿）》，再次公開征求意見。歷經三年，《民辦教育促進法實施條例》（以下簡稱“《條例》”）終于塵埃落定，于2021年9月1日正式施行。《條例》在立法精神上與《民辦教育促進法》保持了一致性，在內容上做了大范圍調整，而且在用詞上更加準確、嚴謹。
本文主要就《條例》與《送審稿》和現行《民辦教育促進法實施條例》中重大變化予以介紹與評析。
一、 禁止義務教育類民辦學校關聯交易，對其他民辦學校關聯交易持開放態度 2020年11月，教育部在《關于政協十三屆全國委員會第三次會議第3379號（教育類343號）提案答復的函》明確“為保障非營利性民辦學校舉辦者權益，回應舉辦者訴求，教育部對合法合規的關聯交易持開放態度。”但是，《條例》第45條禁止義務教育類民辦學校與利益關聯方進行交易。這就意味著義務教育類民辦學校與利益關聯方之間的關聯交易（包括但不限于：房屋租賃、商品或服務采購、委托管理、品牌授權許可等）在2021年9月1日后將被禁止，簽署相關合同將因違反行政法規的強制性規定而無效。那么，現存的必要的關聯交易后續應如何處理將成為民辦教育從業者重點關注與思考的問題。 《條例》第45條對義務教育類民辦學校關聯交易的禁止性規定，深入貫徹教育的公益性，可謂是迄今為止最嚴厲的條文。同時，《條例》第62條規定，有關部門對違反該規定的組織或者個人視情節嚴重程度追究相應的法律責任，包括但不限于：責令限期改正、退還所收費用、沒收違法所得、行業準入限制、治安管理處罰以及刑事責任等。而且，責任承擔主體也由《送審稿》規定的“民辦學校舉辦者及其實際控制人”調整為“民辦學校舉辦者及其實際控制人、決策機構或者監督機構組成人員”，在監管對象上基本全覆蓋。 二、阻斷學前教育非營利性民辦學校與義務教育類民辦學校通過VIE方式境外上市 《條例》第13條在《送審稿》的基礎上新增第4款，即“任何社會組織和個人不得通過兼收并購、協議控制等方式控制實施義務教育的民辦學校、實施學前教育的非營利性民辦學校。”該款不是創設性規定，且早已初見端倪，結合《條例》第45條解讀就更能全面理解其立法意圖，遏制資本的過度逐利行為，讓非營利性民辦學校，特別是實施學前教育的非營利性學校與實施義務教育的民辦學校回歸公益的本質屬性。 2018年11月15日發布的《中共中央 國務院關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》第24條中“社會資本不得通過兼并收購、受托經營、加盟連鎖、利用可變利益實體、協議控制等方式控制國有資產或集體資產舉辦的幼兒園、非營利性幼兒園”。2020年9月7日發布的《學前教育法（草案）》第27條第1款再次重申“社會資本不得通過兼并收購、受托經營、加盟連鎖、利用可變利益實體、協議控制等方式控制公辦幼兒園、非營利性民辦幼兒園”。《條例》吸收了前述規定的內涵，并結合《條例》第45條的規定，實施學前教育與義務教育的非營利性民辦學校不得以VIE方式上市是應有之義。 由此可見，擬上市教育集團旗下擁有實施學前教育與義務教育非營利性民辦學校的，原定通過VIE方式境外上市的計劃將面臨被擱置的尷尬處境，業務模塊及其未來戰略規劃亦應根據《條例》作相應的調整。 三、加速義務教育階段“公參民”學校退公改革是大勢所趨 “公參民”學校退公改革不是新政，早在國務院國資委等六部門聯合印發的《關于國有企業辦教育醫療機構深化改革的指導意見》（國資發改革[2017]134號）就提出“推進國有企業辦教育機構、醫療機構深化改革”。《條例》第8條是在此基礎之上，重申“公參民”退公的必要性與緊迫性，要求厘清民辦學校的財產權屬，不得公（國有）私混同，防止國有資產流失。 《條例》第8條新增第1款，厘清了“公參民”學校的概念。“公參民”學校是指利用國有企業、公辦教育資源舉辦或者參與舉辦實施義務教育的民辦學校，主要指國有民辦與公辦助民兩種。《條例》第8條釋放了“公參民”義務教育階段的民辦學校退公的信號，后續如何實現退公，具體實施路徑還應以各地的法規或政策為準。通常而言，“公參民”學校退公有多種路徑，如：轉制、變更舉辦者、捐贈或終止辦學等。該等學校如何選擇可能還需結合各地實際情況而定，可能是一校一策，難以“一刀切”，尤其需要兼顧社會公共利益，從而選擇有助于該等學校發展的最佳方案。 四、民辦學校舉辦者變更可以取得收益，但應堅持“三不得”原則 根據《民辦教育促進法》規定，民辦學校可以進行變更舉辦者，無可爭議。至于民辦學校舉辦者變更能否獲得批準取決于審批機關對舉辦者變更材料的審查情況。但是，民辦學校舉辦者變更能否取得收益，仁者見仁智者見智。 《送審稿》認為，除現有民辦學校外的“非營利性民辦學校”舉辦者變更取得收益持反對觀點。我們認為，舉辦者變更不涉及分類管理，而且舉辦者變更變的不僅僅是舉辦者的身份，還包括因舉辦者身份而享有的權益。舉辦權作為舉辦者的權利，其可以自由處分，任何人不得加以干涉。只要原舉辦者與擬任舉辦者基于雙方真實意思表示，就舉辦者變更達成“變更收益”的合意，且未損害國家、社會以及學校合法權益的，法律不應禁止原舉辦者在舉辦者變更中取得收益。 《條例》印證了我們的觀點，刪除了第12條第1款“不得從變更中獲得收益”的表述。民辦學校舉辦者變更不再區分營利性與非營利性民辦學校，并認可了“舉辦權”的存在，確認了舉辦權是兼具人身性與財產性的權利。值得注意的是，民辦學校舉辦者變更取得收益還應當堅持“三不得”原則，即：一是不得涉及學校的法人財產；二是不得影響學校發展；三是不得損害師生權益。 五、民辦學校的許可范圍不作具體性規定，依照有關法律、法規執行 《條例》刪除了《送審稿》第14條、第15條關于各類民辦學校（含校外培訓機構）的審批要求，第15條第1款僅作方向性的規定，并且用詞非常嚴謹，即“設立民辦學校的審批權限，依照有關法律、法規的規定執行”。相比其他條款的表述，則是“有關法律、行政法規的規定”，第15條不用“行政法規”而用“法規”，此中有深意。 本條所規定的“法規”包括行政法規、地方性法規。具體而言，未利用互聯網技術在線實施教育教學活動的民辦學校是否需要取得審批，應當依照各地的法規或政策要求辦理。這主要是考慮到，各地就民辦學校設立與管理制定了相關法規或者政策，且具有一定的地域性，不宜做統一性規定。利用互聯網技術在線實施教育教學活動的民辦學校，則應當依照《條例》的規定取得相應的辦學許可。但是，現階段校外線上學科類培訓機構實行的是備案制，重點是對培訓機構、培訓內容和培訓人員等進行備案。《條例》第16條第2款所要求的“辦學許可”應如何理解，是特指辦學許可證還是視辦學內容予以許可或備案；另外，在線教育辦學許可如何辦理還需要相關部門制定相關指引性的文件。因此，在線教育的辦學許可如何落地，尚待觀察。 六、其他變化 相比于《送審稿》，《條例》除前述重大變化外，還對有關內容進行了增減與調整，主要如下： （一） 《條例》刪除的內容 1、 刪除了“校外培訓機構”的表述，并刪除校外培訓機構的教學要求、收費標準、收費周期以及預付費等有關規定； 2、 刪除了“集團化辦學”的表述，禁止舉辦或者實際控制多所民辦學校的舉辦者或者實際控制人改變非營利性民辦學校的性質以取得辦學收益； 3、 刪除了實施學歷教育的營利性民辦學校注冊資本以及籌設期實繳比例； 4、 刪除了民辦學校的稅收優惠政策以及水電氣熱的價格政策，沿用《民辦教育促進法》第54條關于稅收優惠政策的完整表述； 5、 刪除了地方政府對非營利性民辦學校教職工社會保障方面的支持與鼓勵政策等。 （二） 《條例》新增的內容 1、 公辦學校舉辦或者參與舉辦者民辦學校不得僅以品牌輸出的方式參與辦學，并應當經其主管部門批準。公辦學校舉辦或者參與舉辦者非營利性民辦學校，不得以管理費等方式取得或者變相取得辦學收益； 2、 鼓勵發展職業教育，實施職業教育的公辦學校可以吸收企業的資本、技術、管理等要素舉辦者或者參與舉辦實施職業教育的營利性民辦學校； 3、 對實施義務教育的民辦學校決策機構組成人員提出新要求，董事或理事應當具有中國國籍，且有審批機關委派的代表； 4、 實施高中教育的民辦學校在符合省、自治區、直轄市人民政府教育行政部門有關規定的可以跨區域招生； 5、 公辦學校教師未經所在學校同意不得在民辦學校兼職； 6、 對于因資不抵債無法繼續辦學被終止的民辦學校應向人民法院申請破產清算等。 （三） 《條例》調整的內容 1、 鼓勵民辦學校理事會、董事會或者其他形式決策機構吸收社會公眾代表，根據需要設立獨立理事或者董事，不再限于非營利性民辦學校； 2、 降低了發展基金提取的比例，由25%調整為10%，且發展基金的計算基數限于年度非限定性凈資產增加額或者凈收益； 3、 同時舉辦或者實際控制多所民辦學校的舉辦者或者實際控制人違反《條例》規定，情節嚴重的，行業準入限制由5年調整為10年等。 七、 結語 《條例》踐行民辦教育分類管理制度，對營利性民辦學校與非營利民辦學校進行差別化監督與管理。其中，要求非營利性民辦學校回歸教育的“公益”屬性，尤其明文禁止義務教育類民辦學校進行關聯交易，禁止學前與義務教育教育類非營利性民辦學校通過兼收并購、協議控制等方式控制民辦學校等；同時，強調非營利性民辦學校享有與公辦學校同等的稅收優惠政策。《條例》回應了實踐中存在的一些問題，但仍有部分問題有待有關政策文件或有關部門予以解答，如：義務教育類民辦學校現有關聯交易如何處理、VIE上市的義務教育或學前教育類教育集團是否要拆除VIE、在線教育的“辦學許可”如何理解及審批機關是縣級還是省級教育行政部門等等。 無論公辦教育還是民辦教育，都是人民的教育，屬于社會公益事業。我們應當清醒正視民辦教育的定位，同時厘清營利性民辦學校和非營利性民辦學校的邊界和紅線。《條例》以堅持分類管理為手段，以促進民辦教育發展為目的，多個角度平衡“教育公益性”與“資本逐利性”之間的關系，依法保障民辦教育所涉及的各方利益。 《民辦教育促進法》的實施，開啟了民辦教育分類管理制度新時代；《條例》的修訂完成，標志著我國民辦教育分類管理制度正式落地生根，必將在相當長的時期內影響和決定民辦教育的發展路徑和方向！
