建議：釋放教育培訓機構風險保障金，助力教育機構緩沖新冠疫情影響
作者：何周 姚娟 2020-02-26疫情之下，我們關注到教育機構發展正面臨的一些問題，尤其是受疫情影響被迫停止線下培訓服務的教育機構正經歷著資本寒冬，不排除部分教育機構因經營困難、資金斷裂等情況出現虧損甚至倒閉。令人惋惜的是，國內知名IT職業教育機構兄弟連創始人李超于2月6日晚在其微信公眾號正式宣告破產。對此，有什么解決之道？對于教育機構而言，必須積極展開自救，比如主動運用國家和各個地方發布的優惠政策，包括稅收減免緩、社保的緩交和免交、免交或者緩交營業場所租金、銀行貼息優惠貸款等，同時開源節流，有些線下培訓機構，轉而實行線上教學，以期渡過難關。
相比較而言，筆者建議，在實行教育機構風險保障金的地區，教育主管部門應當主動擔當并有所作為，經過適當的程序，適當釋放風險保障金，以期幫助教育培訓機構渡過難關，緩沖對教育機構個別是線下教育培訓機構的也影響。風險保障金雖未普及全國，但我國部分城市已經實施風險保障金制度，并取得了一定的成效。下面主要就風險保障金“怎么繳”“繳多少”“怎么用”以及新冠疫情下“是否可以用”等幾個方面展開討論，以期對能引起教育主管部門的重視，并切實采取措施對教育培訓機構有所幫助。
一、風險保障金的概述 (一) 概念 風險保障金，又稱為“風險保證金”“風險資金”，是指按照教育行政部門要求，由各級各類教育機構從辦學經費、學校年度收入等中提取一定比例的資金并存入指定賬戶，其主要用途是處理教育機構發生的突發事件。 (二) 性質 教育機構雖然被強制性要求提取一定比例的資金存入指定賬戶，專款專用，并受到教育行政部門對風險保障金的管理和監督，但不影響風險保障金的法律屬性，即教育機構法人財產之一。《民辦教育促進法》第36條規定“民辦學校對舉辦者投入民辦學校的資產、國有資產、受贈的財產以及辦學積累，享有法人財產權”， 以及第37條規定“民辦學校存續期間，所有資產由民辦學校依法管理和使用，任何組織和個人不得侵占。任何組織和個人都不得違反法律、法規向民辦教育機構收取任何”，因此，風險保障金屬于教育機構所有，教育機構享有占有、處分、收益的權利，只不過教育機構在支配該筆款項的自由權受到一定的限制，即經教育行政部門批準方可使用，該項制度有侵犯了學校的財產權之嫌疑。風險保障金的監管機制限制了教育機構對自有財產的支配權，使教育機構無法行使作為所有權人而享有的自由處分權。從嚴監管的看，風險保障金制度的合法性有待推敲，不可否認，制度制定的初衷是值得肯定的，一方面保障師生的切身利益，另一方面規范教育機構長期可持續健康發展。 (三) 意義 風險保障金制度設立的主要目的是為了應對及教育機構停辦、解散以及突發事件，有利于強化民辦學校管理風險的能力，保障學生、教師、舉辦者等多方權益，促進教育培訓行業建立系統、完善的風險管理體系。即使學校出現停辦、解散等情形，風險保障金可以避免或者減少發生學校無法退還學生學雜費、教職工工資等此類情況的發生，可以幫助教育機構主動應對與規避風險，最大化降低經濟損失，避免負面影響的出現，維護教育機構的社會聲譽。針對現階段教育培訓行業頻發的退費難、跑路等問題，通過強制教育機構預存“學習保障資金”的方式在一定程度上可以解決部分問題，緩解教育機構的資金壓力，不再以消極、被動的狀態甚至是逃避的方式去面對一些困難，讓學生家長對教育機構多一份信任。 二、 風險保障金的繳存 (一) 繳存時間 教育機構通常繳存時間節點主要有兩個，一是申辦時，二是各年度。 新設立的教育機構，部分地區要求教育機構在申辦時必須提取一定資金作為風險保障金。如：《焦作市實施<民辦教育促進法>辦法》第34條規定“民辦教育機構（指各類文化教育培訓班、補習班等）在申辦時，須一次性在審批機關指定的銀行存入總額為2萬元人民幣的辦學風險保障金”，《上海市教育培訓機構學雜費收繳和使用管理規定》（滬教委終〔2015〕7號）第8條規定 “新設立的教育培訓機構的學習保障資金繳存金額應不少于該教育培訓機構開辦資金的10%”。 而已設立且運營滿1年的教育機構，部分地區要求教育機構根據上年度學雜費收入總額調整學習保障金繳存數額。如：《山西省民辦學校風險保證金提取及管理辦法》第5條規定“民辦學校應當從年度學費收入中以不低于5%的比例，自建校舍的民辦學校不低于3%的比例，提取風險保證金”，《上海市教育培訓機構學雜費收繳和使用管理規定》第8條規定 “正常運行一年（及以上）的教育培訓機構的學習保障資金繳存金額應不少于該教育培訓機構上一年度學雜費收入總額的10%，最低不得少于人民幣10萬元(經營性民辦培訓機構分公司不少于人民幣5萬元)”。 (二) 繳存數額 各地教育行政部門綜合考慮了當地經濟等因素，各地教育機構提取的風險保障金數額各不相同，主要體現在四個方面：一是繳存基數，二是繳存比例，三是最低定額，四是最高定額。下面就部分地區的規定進行梳理： 1. 上海 《上海市教育培訓機構學雜費收繳和使用管理規定》第8條規定“新設立（含運行不足一年）的教育培訓機構的學習保障資金繳存金額應不少于該教育培訓機構開辦資金的10%，最低不得少于人民幣10萬元(經營性民辦培訓機構分公司不少于人民幣5萬元)；正常運行一年（及以上）的教育培訓機構的學習保障資金繳存金額應不少于該教育培訓機構上一年度學雜費收入總額的10%，最低不得少于人民幣10萬元(經營性民辦培訓機構分公司不少于人民幣5萬元)。” 2. 浙江 《衢州市人民政府關于促進民辦教育發展的若干意見（試行）》規定“民辦學校按不低于學費收入的5%提取風險保證金，由學校專戶儲存，日常不得使用，并接受教育部門檢查。” 《金華市人民政府關于加快推進民辦教育健康發展的實施意見》規定“不同類型的民辦學校按不同的比例提取風險保證金。……非學歷教育培訓機構和學歷教育學校按學費收入的5%提取，到最高定額時不再提取。……非學歷教育培訓機構最高定額為20萬元……”。 3. 天津 《天津市民辦學校建立辦學風險保證金制度管理暫行辦法》第3條規定“民辦學校要按照辦學開辦資金的5%和學校每年學費收入的3%的比例提取辦學風險保證金，直至達到民辦學校當年學費收入總額，可不再提取”以及第8條規定“辦學風險保證金使用后，該校仍具備繼續辦學條件，堅持辦學的，應按規定繼續交納辦學風險保證金，并按照第一年20%，第二年30%，第三年50%的比例補足已使用的辦學風險保證金”。 4. 黑龍江 《黑龍江省人民政府關于促進民辦教育發展的若干意見》第7條規定“民辦學校應當從年度收入中按2%的比例提取風險保證金，用于學校發生意外事故或其它有關事宜的處理。風險保證金累計達到學校資產總值的50%時，可不再提取”。 5. 重慶 《重慶市民辦非學歷教育培訓機構審批和管理辦法（試行）》第7條規定“風險保證金參照培訓機構全年在校生規模、收費總額以及社會信譽等情況合理確定，但不得少于10萬元”。 (三) 數額調整 通過對部分地區的風險保障金制度進行對比發現，《上海市教育培訓機構學雜費收繳和使用管理規定》第8條規定,教育培訓機構“學習保障資金”繳存金額每年度根據上年度學雜費收入總額調整一次。其中，有兩類機構可以申報下調“學習保障資金”繳存金額，一類是針對連續3年辦學規范（無違規辦學行為和糾紛與投訴），財務狀況良好，且依法使用學雜費專用賬戶收支管理辦學資金和信用狀況較好的教育培訓機構；另一類是部分辦學規模大、辦學規范和公益性辦學聲譽好、依法使用學雜費專用賬戶收支管理辦學資金，且財務狀況良好和資金信用度高的教育培訓機構。 政府相關職能部門（包括但不限于教育行政部門、財政局、稅務局、銀行等）在對其辦學狀況的全面審核和“風險評估”基礎上，就第一類教育機構，可以在“每滿3年可下調一個百分點”的范圍內，核定調整該教育培訓機構的“學習保障資金”繳存金額，累計可下調至該教育培訓機構上一年度學雜費收入總額的6%；符合第二類的教育機構，可以在該教育培訓機構上一年度學雜費收入總額的6%至10%內，調整確定該教育培訓機構“學習保障資金”，最低不得少于人民幣600萬元。此舉在一定程度上可以緩解教育機構的資金壓力，尤其是在疫情期間，教育機構沒有任何收入反而要支出大量人力、物力成本，申報下調“學習保障資金”繳存金額以解燃眉之急。 三、 風險保障金的使用 前文已經介紹，風險保障金制度主要目的是維護辦學秩序、防范辦學風險，那么教育機構風險保障金如何使用？ (一) 風險保障金的用途 何時可以使用風險保障金？各地的要求又不一樣。主要有兩類： 一是全方面覆蓋教育機構各種重大或者突發事件，如：《黑龍江省人民政府關于促進民辦教育發展的若干意見》規定，風險保障金用于學校發生意外事故或其它有關事宜的處理或者臨時用于學校的大型項目建設和設備購置等；《天津市民辦學校建立辦學風險保證金制度管理暫行辦法》規定，風險保障金主要用于學校重大責任事故處理和學校終止時善后事宜的處理。 二是主要用于處理教育機構終止時的一些問題，如：《呂梁市民辦學校風險保證金提取及管理辦法》規定，風險保障金主要用于民辦學校終止時退還向學生收取的學費、雜費和其他費用；《上海市教育培訓機構學雜費收繳和使用管理規定》規定，風險保障金主要為用于教育培訓機構在終止辦學時，為學習者提供保障性繼續學習服務時所需資金。 (二) 風險保障金的審批 前文在風險保障金的性質部分已經提及，風險保障金雖是教育機構法人財產，但有別于教育機構其他財產，它的使用受到了教育行政部門的管理和監督。因此，教育機構如若符合動用風險保障的情形，必須向當地教育行政部門申請，取得教育行政部門的批準文書后方可向銀行申請解封風險保障金。審批流程以及審批材料，建議教育機構咨詢當地教育行政部門及銀行，以他們的意見為準。 四、 釋放風險保障金的必要性 2月10日，就不少企業反映受疫情影響合同不能正常履行問題，全國人大常委會法工委發言人、研究室主任臧鐵偉表示，新冠肺炎疫情屬于突發公共衛生事件，就不能履行合同的當事人來說，新冠肺炎疫情屬于不能預見、不能避免并不能克服的不可抗力。由此可見，新冠狀病毒符合風險保障金制度制定的目的與初衷，現階段教育行政部門釋放部分風險保證金顯得尤為必要和迫切。主要體現在以下兩個方面： (一) 教育機構處境艱難 2020年2月21日，《中華人民共和國國家衛生健康委員會公告》（2020年第1號），一是將新型冠狀病毒感染的肺炎納入《中華人民共和國傳染病防治法》規定的乙類傳染病，并采取甲類傳染病的預防、控制措施；二是將新型冠狀病毒感染的肺炎納入《中華人民共和國國境衛生檢疫法》規定的檢疫傳染病管理。根據疫情發展情況，教育行政部門積極響應，發布了響應的政策指示，以保障師生安全與健康。 1月23日，上海市教委要求，培訓機構、托育機構即日起至2月29日暫緩開展線下服務（若有延長將另行通知）。 1月27日，教育部發布通知要求2020年春季學期延期開學，并要求學生“在家不外出、不聚會和參加集中性活動”，間接暗示線下培訓機構不得開展下線活動。 2月14日，國務院教育督導委員會發布緊急預警，要求疫情期間，嚴禁開展任何形式的線下培訓，不得舉辦任何形式的聚集性培訓活動。對頂風作案者，將給予最嚴厲的懲處。 2月18日，上海市教委經研究決定，根據疫情發展情況，為確保師生安全和健康，3月份起，本市大中小學開展在線教育（中小學在線教育從3月2日起開始），學生不到校。后續到校學習時間，將視疫情情況，經科學評估后確定。日期一旦確定，將提前向社會公布。同時，疫情期間，各類培訓機構和托育機構不得開展線下培訓和托育工作。疫情之下，線下培訓服務被迫暫停，教育機構除了每日要承擔高額的成本支出（包括但不限于教職工工資、場地租金等），還要維護生源的穩定，盡可能降低學員的退課率。另外，部分教育機構還要考慮是否要開展線上課程，一旦開展線上課程，線上合規、課時轉化、費用折抵等等一系列問題都在困擾著每個教育機構人。 (二) 行業優惠支持政策不夠 因新冠狀病毒，大中小企業或多或少都受到了影響。為了保障大中小企業在此期間可以平穩過渡，大到中央，小到地方，都出臺了一系列優惠政策。 在信貸優惠方面，《中國人民銀行 財政部 銀保監會 證監會 外匯局關于進一步強化金融支持防控新型冠狀病毒感染肺炎疫情的通知》與《上海市人民政府關于印發上海市全力防控疫情支持服務企業平穩健康發展若干政策措施的通知》明確，對受疫情影響較大的批發零售、住宿餐飲、物流運輸、文化旅游等行業，以及有發展前景但受疫情影響暫遇困難的企業，特別是小微企業，不得盲目抽貸、斷貸、壓貸。 在稅收優惠方面，《國家稅務總局關于充分發揮稅收職能作用 助力打贏疫情防控阻擊戰若干措施的通知》與《上海市人民政府關于印發上海市全力防控疫情支持服務企業平穩健康發展若干政策措施的通知》明確，疫情防控期間，因受疫情影響，納稅人在法定期限內辦理申報有困難的，可依法申請進一步延期。 在社保優惠方面，《人力資源社會保障部 財政部 稅務總局關于階段性減免企業社會保險費的通知》明確，自2020年2月起，各省、自治區、直轄市（除湖北省外）及新疆生產建設兵團（以下統稱省）可根據受疫情影響情況和基金承受能力，免征中小微企業三項社會保險單位繳費部分，免征期限不超過5個月。 中央及地方政府多部門出臺了一系列保障政策，在這些政策的加持下，教育機構其實還是舉步維艱。那么，教育行政主管部門在有限的政策空間里“果斷出手”就顯得尤為必要。 五、 釋放風險保障金的建議 （一）有序釋放風險保障金，助力教育機構度過難關 鑒于各地風險保障金制度實施路徑略有差別，如果新型冠狀病毒肺炎給教育機構帶來的一系列問題，已經嚴重影響到教育機構經營的，可以認定為教育機構的重大或者突發性事件，在當地政策允許的情形下，教育機構可以向教育行政部門申請動用風險保障金。相反，對于只能終止時使用的教育機構，從實操層面來看，如果以新型冠狀病毒肺炎為由申請動用風險保障金，不排除會受到教育行政部門的拒絕，甚至工作人員會生硬地解釋為僅限于“終止時”。風險保障金如果僅僅用于教育機構終止時，也就意味著教育機構一“生”只能用一次，保護的不再是教育機構，更多的消費者。教育機構的生存，誰來守護？這個問題值得政府相關職能部門去思考。 針對此次疫情，各地教育行政部門應當緊急制定疫情期間動用風險保證金的條件和具體流程，以及后續安排。制度制定之初，教育行政部門可以調研了解當地教育機構現階段面臨的問題，尤其是教育機構的資金問題，并通過問卷調查等方式了解教育機構所希望釋放風險保障金的比例。綜合教育機構的現實情況以及它們的訴求等因素，教育行政部門可以討論出一個折中的比例，以保全教育機構。制度制定之時，教育行政部門還應考慮到制度制定的體系性以及可操作性，主要內容包括但不限于：適用主體、適用條件、使用期限、動用比例、資金用途以及補正方式等。制度實施后，教育行政部門一方面要積極協助教育機構辦理相關審批手續，同時還要督促教育機構后續補足相應的風險保證金，維護制度的穩定性和一致性。 （二）設立責任保險制度和互助基金 為了避免以后此類情況的發生，保證教育機構的資金流動性，教育機構或者政府有關部門可以討論，風險保障金制度的廢除或者探索其他一些替代性方案來替代風險保障金制度。或者說也正在探討或者個別地區也在實踐，譬如教育行政部門可以協同保險公司針對民辦學校存在的風險設置險種，行業協會和機構可以成立互助基金等方式來替代直接繳存一般不能直接動用的保證金，增加教育機構資金的流動性和資金利用效率。 新冠疫情考驗的不僅是教育機構，同時也在考驗著風險保障金制度，是否“制”如其名，做到了真正的“保障”？這個“寒冬”很冷，希望風險保障金制度能夠成為教育機構的“雪中送炭”。
