《金融控股公司監督管理試行辦法（征求意見稿）》初解
2019-08-132019年7月26日，中國人民銀行（簡稱“央行”）正式公布了《金融控股公司監督管理試行辦法（征求意見稿）》（簡稱“《辦法》”）。《辦法》共七章、五十六條，本文擬就《辦法》重點條款加以解讀與分析，并結合央行“關于《辦法》的說明”及其“有關部門負責人就《辦法》答記者問”相關內容，從法律實務角度對《辦法》提出初步意見，同時為相關客戶落實法規的前期預備工作提供初步建議。
一、《辦法》的適用對象及監管機制
（一）何為金融控股公司（簡稱“金控公司”）？
本辦法的規制對象為“金融控股公司”，依據《辦法》第二條定義，金控公司即“依法設立，對兩個或兩個以上不同類型金融機構擁有實質控制權，自身僅開展股權投資管理、不直接從事商業性經營活動的有限責任公司或者股份有限公司”。
1．涵蓋哪些類型的“金融機構”？
“對兩個或兩個以上類型金融機構擁有實質控制權”，這是金控公司的核心特征之一，但我們注意到，本《辦法》規定的金融機構類型與先前法規存在差異。如《中國人民銀行關于印發〈金融機構編碼規范〉的通知》（銀發〔2009〕363號）（簡稱“《通知》”）對我國金融機構的類型作了細致的劃分，但《辦法》所稱金融機構與《通知》所列類別不盡相同（詳見下表）：
從以上表格可以看出，《辦法》所稱“金融機構”僅涵蓋《通知》列明金融機構的一部分，諸如汽車金融公司、貸款公司、保險經紀公司、保險公估公司等金融機構均未被列入，且近期監管較為關注的融資租賃公司和互聯網小貸公司等新型金融機構亦未被列入。但這并不意味著該些機構被徹底排除在《辦法》的適用范圍之外，由于《辦法》在界定金融機構時設置了兜底條款，即第二條第三款第（六）項“金融管理部門認定的其他金融機構”，這賦予了金融管理部門較大自由裁量權，因而未列明機構仍有可能因管理部門的認定而納入《辦法》規制范圍。
此外，還需注意的是，關于《辦法》規制的金控公司所控股金融機構是否包含其所實質控制的“境外金融機構”，這一問題的答案尚不清晰。《辦法》第二條第三、四款規定：
“……（第三款）本辦法所稱金融機構是指依法設立的、經國家金融管理部門批準從事金融業務的機構。
（第四款）本辦法所稱金融控股公司所控股金融機構是指金融控股公司實質控制的境內外金融機構。……”
通過對比上述兩款可以看出，第四款所稱“金控公司實質控制的境內外金融機構”明顯涵蓋了“境外金融機構”，而第三款對“本辦法所稱金融機構”定義的寫法，一般特指依據中國法律法規、經中國金融管理部門批準的“境內金融機構”，從而將境外金融機構排除在外。這兩個條款之間疑似存在的矛盾，有待發文機構后續進一步明確。
2. 如何認定“實質控制權”？
依據《辦法》第三條，可通過以下兩種路徑認定投資方實質控制權的存在:
* 若存在兩個或兩個以上投資方并且其均有資格單獨主導被投資方不同方面的決策、經營和管理等活動，則他們之中能夠主導對被投資方回報產生最重大影響的活動的一方，視為對被投資方形成實質控制。
3. 金控公司從事經營活動有何限制？
金控公司的主要業務是對所投資的金融機構進行股權管理，原則上不可直接從事商業性經營活動。但《辦法》第十六、十七條例外規定金控公司在特定情況下可從事其他金融業務及投資非金融機構。如下表所示:
（二）何種金控公司將受到規制？
依據《辦法》第二條第二款之規定，《辦法》適用于實際控制人為“境內非金融企業和自然人”的金控公司，即表示本辦法的重點規制目標是“非金融資本實際控制多個金融機構”這種情況，而對于金融機構跨業投資控股形成的金融集團，金融監管部門將另行制定具體細則以進行規制。
1. “境內”實際控制人作何理解？
《辦法》主要規制境內非金融企業和自然人作為金融機構實際控制人的情形，因此，對于境外主體直接投資境內兩個或兩個以上不同類型的金融機構的行為（如下圖情形1），即使構成實際控制，也應不在《辦法》的規制范圍內（當然，境外主體投資、入股境內金融機構及其監管模式確為金融業對外開放的重要命題之一，將另文分析）。但對于境內企業通過在境外投資設立企業，再由該境外企業投資控制境內兩個或兩個以上不同類型的金融機構的行為（如下圖情形2），依據《辦法》第五條所確立的“穿透監管”的原則及相關規定，例如第三條末款“投資方在申請設立金控公司時應當書面逐層說明其股權結構，直至最終的實際控制人”等規定，極有可能致使該類投資安排在穿透之后仍然落入《辦法》的規制范圍內。
2. 《辦法》對金融系金融集團的規制意義何在？
根據央行有關部門負責人的說明，加強對非金融企業投資形成的金控公司的監管主要是由于實踐中存在一些金控公司（主要是非金融企業投資形成的金控公司）盲目向金融業擴張，存在監管真空，風險不斷累積和暴露。而對于金融機構跨業投資控股形成的金控集團（金融系金融集團），《辦法》第二條第二款規定“金融監管部門根據本辦法，對金融機構跨業投資控股形成的金融集團實施監管”，僅是“具體實施細則由金融監管部門另行制定”。
依據全國人大常委會2011年發布的《全國人大常委會法制工作委員會關于印送〈立法技術規范(試行)(二)〉的函》（簡稱“《立法技術規范（試行）（二）》”）第二部分第13點之闡述，立法用語中，引用憲法、法律作為立法依據時，用“根據”； 適用其他法律或者本法的其他條款時，用“依據”。《辦法》第二條第二款用詞雖為“根據”，但明顯應理解為《立法技術規范（試行）（二）》中所述“依據”之意。亦即，對金融機構跨業投資控股形成的金融集團的監管應適用本《辦法》的規定。因此，且先不論此處所稱“金融集團”究竟該作何理解，其內涵是否類似于“金融控股集團”（在本《辦法》語境下，二者內涵并不完全一致），從文義上可以確定的是，該款規定同時將金融機構跨業投資控股的情形納入了《辦法》規制之列。為此，我們認為某些業界同仁所稱“本辦法不適用于金融機構跨業投資控股形成的金融集團”這一觀點存在誤讀誤導之嫌。也就是說，若未來監管機構口徑不發生大的變化，針對金融系金融集團的實施細則在方向與原則性規定上應當會與《辦法》保持一致，僅在特殊領域及具體規則上作區別處理。
據此，我們建議已經或有意從事跨業投資控股活動的金融機構客戶對《辦法》予以高度關注，尤其是其所體現的監管精神與原則。
（三）金控公司及其所控股金融機構受到何種監督管理？
《辦法》第四條構建了針對金控公司及其所控股金融機構的監管機制。具體梳理如下：
央行對金控公司實施持續、并表的監管，涵蓋設立、變更及終止等環節。內容包括對金控公司主要股東、控股股東及二者的入股資金進行監管，要求金控公司報送監管所需信息，對金控公司進行現場檢查，與金控公司的高級管理人員進行談話，追究發起人、控股股東和實際控制人的違法責任等。其中，央行尤其注重對金控公司的風險管理活動實施監管，其監管實施細則將由央行會同相關部門依照法律、行政法規及《辦法》制定。
而對于金控公司所控股金融機構，《辦法》則規定由國務院銀行保險監督管理機構、證券監督管理機構及國家外匯管理部門“依法”進行監管。我國目前處于金融監管體制改革階段，正在探索構建現代金融監管框架，由機構監管模式向功能監管、行為監管模式轉變，但改革尚未完成，根據現行法律法規規定及監管機構的機構設置，金融監管仍采用機構監管模式，即仍由銀行保險監督管理機構負責銀行業及保險業金融機構的監管，證券監督管理機構負責證券業金融機構的監管。
二、 《辦法》對企業合規提出的具體整改要求
就《辦法》對所規制企業的具體合規要求，本文將分兩部分進行解讀：第一部分是針對金控公司現有機制進行調整的即期整改要求，第二部分是針對金控公司未來風險防范所需設立的長效合規機制。
第一部分 即期要求
（一） 公司設立
1. 何種情形下應設立金控公司？
（1）設立金控公司的一般判斷標準
《辦法》第六條對何種情況下應設立金控公司作出規定。依據該條第一款，非金融企業、自然人實際控制的金融機構若符合以下情形（見下表）之一的，應當申請設立金控公司，其實際控制的所有金融機構都納入金控公司進行管理，并需要受到《辦法》的規制。
（2）企業集團滿足一定條件可選擇申請設立/變更為金控公司
然而，就企業集團設立或母公司變更為金控公司的情形，有下列三個問題待《辦法》正式頒布時再進一步明確：
① 如何判斷“企業集團內的金融資產”范圍？
《辦法》第六條第二款規定企業集團欲申請設立或母公司變更為金控公司的適用條件之一是“企業集團內的金融資產占集團總資產的比重達到或超過85%”。但在實踐中判斷“企業集團內的金融資產”具有一定復雜性，且缺乏通用、明確和具體的定義，一般理解為其包括母子公司、參股公司及其他成員單位的企業集團內所有成員分別實際控制的資產之總和。
② 若選擇新設金控公司，如何判斷設立申請的主體？
相較于變更情形下“企業集團母公司申請作為金控公司”的明確規定，“由企業集團申請設立金控公司”這一表述顯得模糊不清，無法確定具體的申請主體。從合理性角度分析，我們建議，未來立法若有意向進一步明確此問題，可將代表企業集團進行設立申請的主體資格賦予該企業集團的管理機構、主要機構，一般成員單位則無此權限。
③ 若選擇申請變更為金控公司，是否會導致金控集團的范圍擴張？
按《辦法》第六條第二款之表述，企業集團母公司申請變更為金控公司后，企業集團整體將被視為金控集團，即除原企業集團母公司和其所控股機構外，其他未控股機構（如參股成員單位等）也將被視為金控集團的一部分。此范圍相較于其第二條第四款所定義的金控集團的范圍僅包括“金控公司及其所控股機構”，及本條本款前半句新設金控公司情形下所定義的金控集團的范圍僅由“金融控股公司及其控股機構共同構成”而言，發生了明顯擴張。這種擴張是否合理，是否需要作出排除，須法規正式頒布時予以明確。
2. 對金控公司股東有哪些特別要求？
《辦法》對金控公司的章程、實繳注冊資本、股東、董監高及風控制度都提出了要求，并設置了“符合其他審慎性條件”這一兜底條款。此處首先重點關注對金控公司股東的要求及限制。
《辦法》對不同類型的金控公司股東的資質作出了不同的要求，目的在于防范財務風險和道德風險。金控公司股東應符合正面清單和負面清單的雙向要求，其中第八條和第九條列舉出正面清單，第十條列舉出負面清單。
3. 金控公司的設立、許可及變更終止
央行是金控公司的監管主體，負責審批金控公司的設立、許可及變更終止等事項，詳細流程見上表。在此處需重點關注兩個問題：
（1）承諾函的法律性質
《辦法》第十四條對承諾函作出了相關規定。無論是新設金控公司或是變更為金控公司，發起人或者控股股東都應當出具包含特定內容的說明或承諾函，并在承諾內容發生變化時，重新出具說明或承諾函。但此條并未明確將承諾函定性，故無法確認承諾函僅屬于單方聲明，還是需要第三方中立機構的盡調參與。
（2）“金融控股”、“金控”、“金融集團”等字樣的使用
《辦法》第十三條末款規定在名稱中使用“金融控股”、“金控”、“金融集團”等字樣需經央行的批準。在此可以理解為只有申請新設金控公司或企業集團母公司更名的情形下，方可使用以上字樣。而目前全國眾多已使用上述字樣的企業，應向登記機關申請變更名稱的變更登記，但該項名稱變更的實施方式和具體期限有待監管機構明確。
（二）公司治理
我國金控公司處于初級發展階段，金控公司一般通過直接或間接參股、控股不同類型公司從而形成規模龐大、結構復雜的金融集團。因股權結構龐雜，一方面，公司的重要利益相關者，如投資人、管理者，往往難以清楚了解公司內部各成員之間的授權關系和管理責任，以致難以判斷和衡量公司的整體風險；另一方面，監管部門的監管難度大幅增加。因此，探討公司治理問題可進一步為金控公司合規提供制度保障。
1. 股權結構管理
《辦法》第十八條第一款首句先就金控公司的股權結構提出了明確要求：應當“簡明、清晰、可穿透，法人層級合理，與自身資本規模、經營管理能力和風險管控水平相適應”。隨后又規定金控公司股東、金控公司和所控金融機構法人“法人層級原則上不得超過三級”，對此我們主要從以下幾方面解讀（為更清晰直觀，同時列出一般金融集團的股權架構圖）：
（1）法人層級原則不得超過三級
按本條規定，圖示中投資人A、金控公司B以及金融機構法人C1/C2便已構成符合要求的三級法人層級結構。但是轉向第十八條第二款，其似乎又構成三級原則的例外。按其規定，金融控股公司所控股金融機構可以經金融管理部門認可而控股與其自身類型相同或屬業務延伸的金融機構，即C可以參與控股圖示的金融機構D。依據2018年央行、銀保監會、證監會、外管局聯合發布的《關于規范金融機構資產管理業務的指導意見》（銀發〔2018〕106號）第十四條第二款和2018年銀保監會《商業銀行理財業務監督管理辦法》（中國銀行保險監督管理委員會令2018年第6號）第十四條之規定，商業銀行可以設立理財子公司。如果C是商業銀行，則D可以是理財子公司，如此法人層級也相應延展為四級，突破了三級的原則性規定。
（2）對違反三級股權原則的處置措施
實踐中大多已存在的金控集團在業務經營上呈現多元化趨勢，具備風險復雜性高和交易透明度低的特征，往往都不符合三級法人層級的基本要求。為達到規制目的，《辦法》第十八條作出規定，不符合三級要求的企業集團，都必須在金融管理部門認可的期限內，“降低組織架構復雜程度，簡化法人層級”。金控公司股權結構或法人層級發生變化的，應向央行說明情況，對屬于應當批準的事項應當依法履行審批程序。同時結合《辦法》第三條第四款，投資方在申請設立金控公司時，就“應當逐層說明其股權結構”。
2. 對三級法人的股權合規性的要求
（1）投資者：參控股金控公司數量限制
《辦法》第十九條對投資者參控股金融公司數量作出了限制，要求“同一投資人及其關聯方、一致行動人”作為主要股東參股金控公司的數量加計不超過兩家，作為控股股東和實際控制人控股金控公司的數量加計不超過一家。本條規定可理解為監管部門對投資者的關聯方及一致行動人參與控股金控公司的嚴格管控和限制，依然是為了防止金控公司背后產生復雜的股權結構，以降低風險。
（2）金控公司：完善治理結構，不得濫用實質控制權
《辦法》第二十條對金控公司主要提出兩點要求：完善公司治理結構，不得濫用實質控制權。對于濫用實質控制權的監管機構，依據第四十條央行對金控公司真實股權結構實施穿透性監管，一般理解為央行。同時對于實際產生濫用實質控制權的情形，可以依照第五十條“違反本辦法其他情形”的情況加以處罰。
（3）金控公司所控金融機構：禁止交叉持股
《辦法》第十八條第二款著重對金控公司所控金融機構所持股權主要作出了四點限制：金融機構不得反向持有金控公司股權；金融機構間不得交叉持股；金融機構不得再成為其他類型金融機構的主要股東（已成為的，鼓勵將股權轉讓給金控公司）；企業整體被認定為金控集團的，集團內金融機構與非金融機構不得交叉持股。
3. 對違反股權結構標準的處置措施
《辦法》第十八條第三款還指出，企業集團股權結構不符合三層級法人架構原則及所控機構交叉持股規定的，應當在申請設立金控公司時，向央行提交整改計劃，明確所涉及股份及整改時間進度安排。此款安排僅提出針對違反第十八條兩款的股權結構的情形，需向央行提交整改計劃；但對于其他因股權結構產生的問題，比如前文提到的投資人參控股金控公司數量不符合十九條規定，央行是否也給予機會整改以及如何整改（是否亦需要提交整改計劃等），《辦法》并未作明晰規定。
（三）公司經營
1. 對金控公司并表監管的一般規定及特殊要求
并表管理作為體系化監管的重要方式，其重要性不言而喻。為有效識別、計量、監測和控制金控集團的總體風險狀況，《辦法》要求金控公司應當對納入并表管理范圍內所控股機構的公司治理、資本和杠桿率等進行全面持續監控。
依據《辦法》第二十四、二十五條，并表管理范圍包括金控公司所控股機構、符合特定條件的非控股機構兩大部分。需注意，該范圍與《辦法》對“金融控股集團”定義的范圍并不完全一致（對不同金控集團并表管理范圍的總結詳見下表）。對整體被認定為金融控股集團的企業集團而言，并表管理范圍須遵循特殊要求，即金控公司須對企業集團內從事金融業務的機構實現單獨并表管理。需注意，此處“從事金融業務的機構”范圍大于《辦法》第二條所列舉的“金融機構”范圍，且企業集團內“機構”范圍除母公司、子公司外，還包括其他成員如參股公司以及與母子公司形成生產經營、協作聯系的其他企業法人、事業單位法人或者社會團體法人。因此，企業集團內雖不屬于《辦法》定義的“金融機構”，但實際“從事金融業務的機構”，也須納入并表管理范圍。當然，這一理解還需要法規正式頒布時再行確認。
2. 金控公司須建立資本補充機制
依據《辦法》第二十六條，金控公司、所控股金融機構以及金控集團整體的資本“應當與資產規模和風險水平相適應”，資本充足水平須“以并表管理為基礎計算”，且持續符合央行、銀保監會、證監會的規定。第二十七條則規定金控公司應當“建立資本補充機制”，并在所控股金融機構資本不足時及時為其補充資本。除此之外，金控公司還須加強資產負債管理，嚴控債務風險。《辦法》對資本管理的要求仍較為原則性，具體辦法有待央行另行制定。
（1）金控公司應有持續補充資本的能力
為保持資本充足之目的，除第二十七條外，《辦法》亦在多處規定了金控公司的資本補充要求：如第七條第（六）項要求金控公司“有能力為所控股金融機構持續補充資本”；第十四條第（七）項要求承諾函內容包括“必要時金融控股公司向所控股金融機構及時補充資本金”；第四十六條規定了金控公司的救助義務等。
對金控公司有限責任的調整和加重源于金控公司權責結構的特殊性。美國采取力量之源(the source of strength) 以及凈值維持(the net worth maintenance agreement)作為管理金控公司的工具，要求銀行母公司補充注資（infusing capital），歐盟、日本等地區也已通過立法構建了銀行股東加重責任法律制度。我國在2018年1月5日銀監會發布的《商業銀行股權管理暫行辦法》（中國銀行業監督管理委員會令2018年第1號）第二十八條中要求商業銀行的章程中應當列入“主要股東應當在必要時向商業銀行補充資本”寫入公司章程。
按照現行《公司法》第三條的規定，有限責任公司和股份有限公司的股東分別對公司承擔其認繳的出資額為限和其認購的股份為限的有限責任。本《辦法》提出持續補充資本的要求，是對金控公司施加的超越有限責任邊界的特別法律義務，這一立法目的可以理解，但在層級上似缺乏上位法依據。
（2）金控公司可發行合格資本工具保證資本充足率
依據《辦法》第二十七條第二款規定，除使用自有資本外，金控公司還可通過“依法發行合格資本工具”來保證資本充足率。
何謂合格資本工具？對于商業銀行，依據銀監會于2013年6月7日發布的《商業銀行資本管理辦法（試行）》（中國銀行業監督管理委員會令2012年第1號），商業銀行補充一級資本的工具包括IPO、配股、公開增發、定向增發、可轉債、優先股、永續債等；補充二級資本工具包括二級資本債。對于保險公司，依據保監會于2018年2月13日修訂并發布的《保險公司次級定期債務管理辦法》（中國保險監督管理委員會令2011年第2號，最近一次于2018年修訂），符合條件的保險公司可申請募集次級債；依據央行和保監會于2015年1月22日發布的《保險公司發行資本補充債券有關事宜公告》（中國人民銀行、中國保險監督管理委員會公告〔2015〕第3號），為補充資本之目的，保險公司可發行資本補充債券。對于證券公司，依據證監會于2017年12月7日發布的《證券公司次級債管理規定》（證監會公告〔2012〕51號，最近一次于2017年修訂），證券公司可非公開發行次級債。對于金融資產管理公司，依據銀監會于2011年3月8日發布的《金融資產管理公司并表監管指引（試行）》（銀監發〔2011〕20號），集團合格核心資本工具可包括實收資本、資本公積、盈余公積、未分配利潤、少數股權等，集團合格附屬資本工具可包括重估儲備（須經財政部批準）、一般準備、優先股、可轉換債券、混合資本債券、長期次級債券等。
除針對特定金融機構資本工具的規定以外，目前相關法律法規對金控公司可發行“合格資本工具”并無明確定義。因此，建議《辦法》在后續出臺時對金控公司可發行合格資本工具的具體涵義、類型或范圍進一步明確。
第二部分 長效機制
（一）建立內部協同機制
《辦法》第二十二條要求金控公司“可以在集團內部建立金控公司與其所控股機構之間、其所控股機構之間的協同機制”。“協同”即金控公司系統各部分之間相互協助，通過整合功能重復的部門，合理配置資源、形成優勢互補，并達到整體價值大于獨立之和的效果。實踐中我國諸多金控公司雖然已搭建了金控公司框架，但協同效應并不明顯，《辦法》為此確定了相關原則但并未制定實施細則。同時，實踐中一般認為，金控公司的協同效應來自于管理協同效應、業務（經營）協同效應、財務協同效應和無形資產協同效應（各項具體內容見下表）：
（二）建立集團內部信息共享機制
《辦法》第二十二條、二十三條、三十三條、三十四條均對金控公司建立集團內部信息共享機制的內容有所涉及。依據第三十三條，金控公司應主動掌握同一企業融資情況，對于融資余額較大的企業，建立集團內信息共享機制應當由金控公司牽頭。又依據第二十二條，其將金控公司與所控股機構之間、其所控股機構之間“可以共享客戶信息銷售團隊、信息技術系統、運營后臺、營業場所等資源”歸于協同機制，具體而言，歸于前述無形資產協同效應的要求，主要基于金控集團內部金融機構業務的互通性，旨在分攤固定成本、避免重復資源。同時，《辦法》第三十四條還規定了金控公司應建立對應的“風險隔離機制”，要求對上述可以共享的內容進行合理隔離，有效防控風險。但是針對協同機制可能引起的法律外觀上的混同，如致使金融投資者、消費者無法明確區分金融產品和服務的具體提供主體，《辦法》并未規定相應防范措施。
此外，《辦法》在對金融消費者權益保護機制方面也有所設計。依據第二十三條第一款，在金控集團內部共享客戶信息時，不僅應當確保合規、風險可控，還應經客戶的書面授權，這亦是其第二款中“尊重客戶知情權和選擇權”的表現。
（三）建立全面風險管理體系
央行在就《辦法》的答記者問中表示，非金融企業投資形成的金控公司盲目向金融業擴張，風險隔離機制的缺失導致金融業風險和實業風險交叉傳遞。因此《辦法》對金控公司及金控集團的全面風險管理提出了較為細致的要求，這也符合《辦法》所確立的宏觀審慎管理的監管原則。
1. 全面風險管理體系的覆蓋范圍不明確
依據《辦法》第二十九、三十條，金控公司應當建立，以及要求所控股金融機構建立全面風險管理體系。金控公司全面風險管理體系應覆蓋：a) 金控公司所控股的; c)由地方政府依法批設或監管的；c) 從事金融活動的機構。
而法規并未明確諸項條件之間的關系，例如：條件a)和條件b)之間是“且”還是“或”之關系，我們從條文表述中無法推知，若兩項條件之間是“且”之關系，則將導致由中央政府批設或監管的從事金融活動的機構被排除在覆蓋范圍之外。需注意的是，不屬于《辦法》第二條所列“金融機構”，但實際“從事金融活動的機構”， 如汽車金融公司、貸款公司等，且符合其他條件的，亦未明確是否須列入全面風險管理的覆蓋范圍。
此外，一些特殊類型的企業還應當遵循專門的風險管理規定，如屬中央企業需遵循國資委于2016年6月6日發布的《中央企業全面風險管理指引》、屬商業銀行需遵循銀監會于2016年9月27日發布的《銀行業金融機構全面風險管理指引》等。我們建議，適用此類規范的客戶予以關注，并與本《辦法》要求進行統籌規劃、協調實施。
2. 其他風險管理要求
（四）關聯交易依法合規
1. “關聯方”、“關聯交易”等概念須審慎厘定
依據《辦法》第三十五條，金控公司與其所控股金融機構之間、所控股金融機構之間、以及所控股金融機構與集團內其他機構之間的集團內部交易，以及與其他關聯方發生的關聯交易，應當依法合規，與其他關聯方發生的關聯交易還應當遵循市場原則，不得違反公平競爭和反壟斷規則。
《辦法》并未對“關聯方”、“關聯交易”等概念作出界定，而是援引或指向其他法律法規和財政部有關財務、會計規定。但值得關注的是，相關法律法規之間、及其與會計準則的界定存在一定差異，以《保險公司關聯交易管理暫行辦法》對“關聯方”和“關聯交易”的界定為例，《企業會計準則第36號——關聯方披露》所涵蓋范圍便與其不完全一致。因此，要判斷特定交易是否屬于禁止的或者需批準的關聯交易，建議企業在具體操作中根據具體關聯交易規模和類型由內部合規專家或外部法律顧問審慎研判，對重大、復雜交易還需向監管機構如央行、銀保監會、證監會等監管部門進行進一步確認。
2. 關聯交易負面清單
《辦法》非窮盡地列舉了金控公司與其所控股機構之間禁止的關聯交易即“負面清單”（見下表），其中大多是對金控公司提供擔保的規制。除《辦法》所列負面清單外，金控公司及其所控股金融機構以及集團內其他機構還需注意其他法律法規對關聯交易的規制，如2004年銀監會《商業銀行與內部人和股東關聯交易管理辦法》、2007年保監會《保險公司關聯交易管理暫行辦法》以及2014年證監會《公開募集證券投資基金運作管理辦法》等，尤其是其中所禁止的以及需董事會或銀保監會、證監會批準的關聯交易。
三、總結
本文重點對《辦法》的適用對象、規制范圍以及合規整改具體要求等規定進行了解讀及分析，除此之外，《辦法》還對金控公司的退出機制、信息披露、過渡期安排等進行了規制。以信息披露為例，《辦法》第三十七條規定“金融控股公司應當按照法律、行政法規和中國人民銀行要求，遵循真實、準確、完整的原則，及時進行信息披露”。然而，我國目前對未上市的非公眾公司的信息披露要求僅限于依據2014年國務院發布的《企業信息公示暫行條例》在國家企業信用信息公示系統進行年度信息公示。因此，若金控公司未上市且不屬于公眾公司，其信息披露的義務與標準便無法可依。由此，為企業合規之目的，建議《辦法》在后續出臺時，對金控公司信息披露的依據與具體標準給予適當指引。
與央行、銀保監會、證監會早在2018年發布的《關于加強非金融企業投資金融機構監管的指導意見》相比，若《辦法》將受規制的金控公司所控股金融機構從境內延伸到境外。對此，中科院金融研究所副所長湖濱表示，“此舉雖然便于金控公司的統一管理，但是可能會與域外監管產生沖突，不利于中國金融業‘走出去’，因此建議還是區別對待”。此外，《辦法》還允許金控公司投資經營與金融業務相關的機構，前提是投資總額賬面價值原則上不得超過金控公司凈資產的15%，但在實際執行過程中，與金融業務“相關”這一判斷標準的確定存在較大難度。最后，《辦法》中部分監管指標仍需進一步明確，例如資產負債率、大額風險暴露以及關聯交易的進一步認定。
正如北京大學數字金融研究中心研究員王勛所言，對金控公司的監管應著眼于長遠，“既要管控短期風險，又不要以金融效率和競爭力損失為代價，以監管創新應對業務創新”。我們相信，就金控公司的監管不會止步于此《辦法》，金控公司的合規管理工作依然任重而道遠。
